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盛广耀（中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员） 近年来，因暴雨引发的城市积水内涝，已影响到人民群众的生产生活和城市的安全运行，社会关注度较高。今年入汛以来，南方地区暴雨不断。中央气象台仅6月2日到7月2日就连续31天发布近百次暴雨预警，降雨持续时间长、影响范围广，多地再现“看海”现象。城市内涝几成顽疾，如何推进综合防治，才能不再年年“看海”？对此，城市政府应当将内涝防治工作作为推进新型城镇化的重点任务，放到城市建设安排的优先位置，既要认识到任务的紧迫性，也要考虑到工作的复杂性和系统性。进一步摸清城市内涝发生风险和现状，找准城市内涝产生的主要原因，下大力气建立现代化城市内涝综合防治体系。
城市内涝的防治形势不容乐观
在我国城市发展过程中，一些城市排水系统凸显出不完善的问题。近年来我国城市内涝灾害频发，其中不仅有中小城市，也不乏有北京、广州、武汉、南京、杭州这样的特大城市。每年夏季发生的城市内涝灾害已经成为困扰我国城市发展的突出问题之一，轻则街道受淹、交通受阻，重则交通、供水、电力、通讯中断甚至瘫痪。因其发生频次高、社会影响大，而被媒体戏称为“逢雨看海”。根据水利部历年《中国水旱灾害统计公报》的数据，2006—2017年全国平均每年有157座县级以上城市进水受淹或发生内涝；随强降水次数和范围的变化而年际差异较大，最高年份如2010年、2013年发生内涝的城市分别达258个、243个，最低年份如2017年、2007年也分别有104个、109个。随着我国城市经济和人口规模的不断扩大，城市内涝所造成的社会经济损失也愈加明显。以灾害程度较轻的2017年为例，当年城市内涝的受灾人口仍达218.72万人，直接经济损失达165.68亿元。需要指出的是，水利部所统计的上述受淹城市数据仅为内涝成灾的，是指江河洪水进入城区或降雨产生严重内涝造成经济损失或人员伤亡的城市，而一般城市内涝若无较大的经济损失或明确的人员伤亡则不在统计之列，多次受灾也只统计一次。实际上，我国城市由于排水系统不完善，遇强降水或连续性降水超过局地排水能力时，城市内低洼地段产生积水的现象十分普遍。
由于城市个体遭受强降水而发生内涝的概率一般为多年一遇，且具有历时过程短、直接损失不明显等特点，过去城市建设对城市内涝的防治重视不足。2013年《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》提出，“编制完成城市排水防涝设施建设规划，力争用5年时间完成排水管网的雨污分流改造，用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系”。通过这些年的实践，城市内涝防治既有成功的案例，也有治理乏力的地方。城市内涝防治工作必须进一步持续加强，切实落实城市政府的主体责任，切勿让严重积水内涝成为我国城市久治不愈的通病。
城市内涝频发的原因分析
在全球气候变暖的背景下，强降水事件的发生频率和强度增加，继而在一定程度上增加了洪涝灾害发生的风险。就城市而言，城市内涝的发生主要还是城市排水防涝系统跟不上城市建设的步伐所导致，包括不合理的城市规划和土地利用结构、排水防涝设施建设滞后、标准低、管理粗放以及错误的政绩观。
城市排水防涝的能力建设落后于城市规模的扩张速度，城市规模扩张导致城市发生内涝的风险增加。随着我国城市化的快速发展，城市建设面积迅速扩大，土地开发强度增大，城市积水内涝的风险点随之增多。城市地面硬化率高，林地、草地、湿地等透水地面不断减少，降低了自然的雨水渗透和滞蓄能力，城市降雨径流系数不断提高，以致城市排水管网的负荷不断加重，排水需求不断超过原有的排水能力。历史上我国城镇均建在地势相对较高的地方，一般洪涝灾害发生时多为“水大而城不淹”，天然的水系网络会将雨水滞蓄或自然排出。而近年来城市规模的蔓延式扩张，使原来地势相对低洼的地带也被高强度开发建设，从而改变了原有天然的水系格局和排水条件，造成雨水外排通道不畅。此外，城市规模的扩大、下垫面条件的改变导致城市“雨岛效应”加剧，城区短历时、高强度的局地暴雨增多，也使城市更加容易发生积水内涝。
“重上轻下”的建设方式导致城市排水防涝能力低下。长期以来，我国的城市建设存在“重地上、轻地下”的问题。城市排水管网等地下设施由于花钱多、看不见而得不到足够的重视，直接表现为排水防涝设施资金投入不足、设计建设标准偏低，从而造成城市排水防涝的能力建设滞后，无法满足城市建设的需要。根据《中国城市建设统计年鉴》的数据，2017年全国城市排水管道总长度为63万公里，人均约1.28米，建成区排水管道密度为9.51公里/平方公里。而在本世纪初，美国城市排水管道总长度就已达150万公里，人均管长在4米以上，城市排水管道密度平均在15公里/平方公里（2002年）；日本城市排水管道总长35万公里，人均管长为2.74米，排水管道密度一般在20—30公里/平方公里，部分地区甚至达到50公里/平方公里（2004年）。我国城市排水系统的管网规模整体不足，同时为了节省建设成本，过去的管网建设标准低，也远远落后于发达国家。而且，我国城市排水管网的雨污分流系统仍未完全建立，2017年全国城市排水管道（包括污水、雨水和雨污合流）中仍有17.6%为雨污合流管道，用于排除降水的雨水管道与雨污合流管道之比为69.5%：30.5%。在排水管网建设欠账多、短期难以大幅提高的情况下，我国城市因暴雨发生内涝的概率高也就不足为奇。
排水管网设计标准滞后，老旧管网改造难度大。长期以来，我国城市规划设计理念较为落后，排水管网设计标准的制定缺乏前瞻性。在很长时期，我国并无专门针对城市内涝防治的设计标准，雨水管渠设计标准遵照《室外排水设计规范》执行。如2006年版规定的雨水管渠设计重现期标准为“一般采用0.5—3a，重要干道、重要地区或短期积水即能引起较严重后果的地区，一般采用3—5a”。2011年版将重现期调整为“一般采用１年—３年，重要干道、重要地区或短期积水即能引起较严重后果的地区，一般采用３年—５年”。2014年版雨水管渠设计重现期按照城镇类型和城区类型进一步提高，规定中小城市、大城市、特大城市的中心城区分别为2—3年、2—5年、3—5年。2014年版的《室外排水设计规范》，首次明确了城镇内涝防治设计标准，增加了内涝防治设计重现期和地面积水深度标准。2016年版再次修订，将雨水管渠的设计重现期提高到与发达国家和地区的标准基本一致。从以上短期内标准的多次修订和提高可以看出，我国城市排水设施的设计标准较为滞后，不断落后于城市内涝发生的防控形势。与此同时，由于资金投入的问题，以往多数地方排水设施的实际建设标准是按低限执行。按照新标准，原有排水管网大多需要改造，而地下设施的特点又使老旧管网改造提升的难度进一步加大。
对城市内涝防治的系统性考虑不足。城市内涝防治是一项系统性工程，需要城市规划、市政建设、水利防洪等多部门协同管理。但目前多数城市内涝防治各环节的工作尚未做到有效的相互衔接、协调配合。一是在城市总体规划中未充分考虑到极端降水条件下城市排涝的限制性因素，城市排水规划只能被动地去适应所规划的城市空间形态和土地利用结构，造成原有的自然排蓄功能锐减，加大了排水负荷。二是部分市政部门与水利部门还存在各自为政的现象，市政部门负责的城镇内部排水系统（含内涝防治工程），与水利部门负责的河湖防洪系统（包括城市外部的排涝工程）的协调性不够。三是城市排水防涝的系统性、整体性不足。工程排水措施与自然排蓄设计结合不够，侧重排水管网的建设，忽视绿地、湖泊湿地、水系等自然调蓄功能区的建设。管网建设缺乏统一的系统规划，不同时期、不同标准建设的管网难以做到有效衔接、通畅运行，在无法实现整体改造的情况下，往往是出现问题时“头痛医头、脚痛医脚”式的修修补补。
解决城市内涝必须建立现代化综合防治体系
要解决城市内涝问题，不让城市内涝成为中国城市久治不愈的“城市病”，可以借鉴吸收国外先进的规划理念、技术手段和雨洪管理经验，通过系统谋划、综合施策，建立现代化城市内涝防治体系。
以系统性思维整体谋划城市内涝防治体系。一是要首先从城市、流域整体的层面，全面、系统地规划设计和布局城市防洪排涝系统。在城市总体规划阶段，就应在科学研究地理、气象和水文因素的基础上，因地制宜地规划城市排水系统，科学布局排水管网，使之能够适应原有的自然排水和滞蓄环境。二是城市排水防涝规划要有一定的前瞻性，考虑气候变化和城市发展的影响，合理确定排水防涝标准。三是城市排水防涝规划要与城市发展的各类规划相协调，包括土地利用规划、水系规划、绿地系统规划、道路系统规划等。四是加强城市排水防涝系统与城市河湖防洪系统的衔接，做到整体规划、相互协调、标准衔接。在城市暴雨洪涝灾害防治过程中，水利部门与市政部门要做到协同一致、相互配合、统筹治理。
以先进技术和标准建设城市排水防涝系统。我国城市内涝防治迫切需要解决排水管网规模不足、建设标准低、技术手段落后的问题，借鉴吸收国内外先进经验，采取综合性措施建设城市排水防涝系统，提高城市抵御暴雨洪涝灾害的能力。一是改变“重管渠排水、轻源头治理”城市内涝治理方式，推广从雨水径流发生到末端排放的全过程综合治理模式。通过采用“滞、渗、蓄、净、用、排”等综合措施，形成“源头减排、过程控制、系统治理”的内涝防控体系。二是按照与发达国家和地区标准基本一致的新版《室外排水工程设计规范》和《治涝标准》，科学制定城市排水防涝设施建设规划。三是加大城市排水管网建设力度，提高城市排水管网密度和设计建设标准，特别是要尽快形成完整的雨污分流系统，提高雨水排放能力。四是逐步对老旧排水管网、泵站按新标准进行提标改造，重点整治低洼易涝地段，规划新建雨水调蓄场所。部分暴雨内涝严重的城市，应当考虑采用地下深邃技术，建设深层隧道排水调蓄系统。
以低影响开发理念推进“海绵城市”建设。在城市内涝防治体系中，既要重视城市排水防涝设施建设的“末端治理模式”，也要强调低影响开发建设的“源头治理模式”。在城市建设过程中，按照低影响开发理念，尽可能降低对自然生态环境的影响，最大限度减少对城市开发区域原有水文特征和水循环路径的破坏，充分发挥自然环境滞蓄雨水的能力，减轻市政排水管网的压力。与城市水系、园林绿地系统规划相结合，控制开发建设强度，优化建设用地和生态用地的空间布局。因地制宜地建设控制降水径流的绿色设施，增加公园、防护绿地和人工湿地，推广建设可渗透地面、透水性停车场和广场等。通过“海绵城市”的各项建设措施，减少暴雨径流量，延迟径流峰值，从而达到从源头防控城市内涝的目标。
完善暴雨内涝防控的动态监测预警系统。暴雨内涝监测预警系统是现代化城市内涝防治体系中不可或缺的重要组成部分。城市内涝防治体系的建设，不仅要加强工程措施，而且要重视非工程措施。利用现代科技手段和信息技术，提升城市内涝防控的风险预警、实时监测和应急处置的能力。一是要提高预报预警的准确度。基于对城市积水易涝点的风险评估和强降水的气象预报，在强降水发生前及时发布暴雨内涝风险警示。二是要提高对积水内涝的实时监测水平。在暴雨发生时，实现对低洼地段、主要道路、立交桥、排水出口等重点地区的实时动态监测。三是提高应对内涝灾害的应急处置能力。在积水内涝风险出现后，能够做到多部门联动、及时处置，控制灾情的发生和扩大。通过加强城市暴雨内涝监测预警系统的建设，提升全社会应对极端降水事件的能力。
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发表于 2020-7-17 15:39:41
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