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尚虎平:干部岗位工作的“严管”与“厚爱”

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尚虎平(南开大学周恩来政府管理学院、中国政府发展联合研究中心教授、博导)

  2018年11月26日,习近平总书记在十九届中央政治局第十次集体学习时强调,“要把干部从一些无谓的事务中解脱出来”,“减轻基层负担,让基层把更多时间用在抓工作落实上来”。在总书记的号召下,2019年中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,将2019年确定为“基层减负年”。基层减负,充分体现了党中央心系基层、关爱干部的深厚情怀,确定了为基层松绑减负、激励广大干部担当作为的实干导向。然而,随着减负工作的深入,一些干部将“减负”甚至“无负”当成了工作的“必然”状态,工作上稍有一些规矩约束与限制,他们就会表现出难以适应。之所以出现这种情况,实际上源于这些干部对工作规矩与限制的误解,未能了解规矩与限制设置的原因与益处。
  规范与限制干部岗位工作源于对权力惯性的约束和对干部的保护
  在我国国家治理体系的设置中,各级政府属于执法机构,其工作职责便是执行、落实各类法律法规,他们执法所依赖的便是国家所赋予的合法岗位权力。拥有岗位权力是干部完成岗位工作,服务于人民群众的客观物质基础,然而权力的性质决定了它是个双刃剑,用好了能够为人民群众造福无穷,而任其自由发展则会严重侵害群众利益。
  要利用好岗位权力为人民群众服务,就要把握权力的性质与规律。马克斯·韦伯认为权力的本质“是把一个人的意志强加在其他人的行为之上的能力”,马里顿进一步确认了这种本质的存在,“(权力)是一种支配力量,支配的主体拥有这一力量去强迫被支配的客体服从”。马克思、恩格斯、列宁、毛泽东等马克思主义导师则从以人民为中心的“亲民”视角对权力的本质进行了揭示,他们屡次强调要提防掌握岗位权力的“社会公仆”变成“社会主人”来控制、支配人民群众,甚至作威作福。权力的这种支配与控制属性衍生出了权力的惯性规律,即掌握权力的人企图永远掌握权力,并企图将自身的权力作用范围、作用对象向外无限延展。针对这种惯性规律,孟德斯鸠指出“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”,“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”。这直观地告诉我们,如果政府中不设置各类规矩,不设置各类限制,干部就会将自身的岗位权力无限延伸、无限扩展,最终侵害,甚至严重侵害群众的利益。习近平总书记对权力运行规律的副作用一直非常警惕,他在多个场合反复强调,“我们不舒服一点、不自在一点,老百姓的舒适度就好一点、满意度就高一点”。总书记所强调的“不舒服”,实际上就是对权力副作用的限制,以防止因干部的岗位权力滥用而伤害群众利益。一旦干部的岗位权力受到规矩的限制,它的正能量就能够更好地发挥,它就能够更好地为人民谋福利。
  对干部工作进行限制,以规矩来约束干部岗位权力实际上也有着“厚爱”干部的功能,通过看似“严管”的限制措施,有效保护了干部的职业安全。权力的无限延伸与滥用是一种客观规律,它与权力拥有者的个人道德水准高低并无必然联系,若不对权力的无限延展性进行约束,拥有权力的干部就会被权力牵着鼻子走,甚至被带入万丈深渊,我国在此方面曾经有过惨痛的教训。由于对一把手领导干部权力延展性的限制不足,使得一批像刘青山、张子善等本来非常优秀的干部最终走上了违反乱纪的道路,对国家和人民群众利益造成了极大的损害。正是从限制权力滥用、保护干部的视角出发,邓小平同志深刻地指出,“制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”。干部要充分认识到当前中央推动的各类工作中的“限制”,实际上是为了保证他们能够将岗位权力精确有效地运用到为人民服务工作上,杜绝岗位权力在惯性下向不应该涉足的领域蔓延,以至于触犯党纪国法,毁掉自己的人生。
  对干部岗位工作进行“限制”可取得多方面的成效
  从规律性而言,对干部工作进行限制源于规制权力惯性的需要,但干部在日常行政管理和公共服务活动中却往往难以发现这种限制的好处,以至于常常陷于“规矩约束越来越多”“顾忌越来越多”的抱怨中,似乎对干部工作的限制本身是一件“十恶不赦”的事情。这其实正好误解了“限制”的初衷,把这项干部、群众双赢的工作误解成了给干部“戴上镣铐”的事项。为了廓清这个问题,笔者专门收集了在我国引起了巨大反响,甚至引起了巨大轰动的三个省(市)引进高层次人才的政策案例来探究、展示对干部工作进行限制的各类益处。
  2019年,甘肃省、天津市、浙江省引进高层次人才的政策在全国乃至世界范围内都产生了重大影响。作为西部欠发达省份,甘肃一直是人才流失大户,甚至有人称位于甘肃省的兰州大学流失的人才可以重建一到两所新兰州大学。为了改变这种窘境,2019年2月,甘肃省委组织部牵头,同时联合省委编办、省教育厅、省人社厅印发了《关于进一步做好省属高校和科研院所高层次人才引进工作的通知》,面向全球范围大力引进各类人才,这在当时引发了巨大的社会反响,社会普遍认为“甘肃睡醒了”。然而,令人大跌眼镜的是,这项志存高远的政策却因为负责此项工作的甘肃省人力资源与社会保障厅干部岗位权力缺乏限制而最终流产,不仅一名人才未能引进,还引发了严重的后果,以至于包括人社厅党组书记、厅长在内的5名干部被严肃问责,并在全省被通报批评,这在我国人才引进工作领域尚属首次,创下了我国因引进人才不力而被严厉问责的记录。
  天津市作为老牌经济强市,近年来在全国经济增速排行榜上稳居“吊车尾”的位子,为了改变这种不利局面,天津市委、市政府一直在探索引进、留住高层次人才的办法,2018年甚至疾风骤雨般推出了“海河英才”政策,以政策文本宣示的各类优惠政策面向全球吸引、争夺高层次人才,在国内甚至世界范围内一时传为美谈。各地的人才短期内纷涌而至,各界都开始憧憬天津市再次腾飞,重现昔日“南上海-北天津”的盛景。然而这项政策在实施的过程中却出现了让人意想不到的情况,因为负责此项工作的天津市相关部门干部岗位缺乏科学、周全的限制,使得一些外地人才满怀热情而来,最终却因为找不到具体事项的办理单位、办理岗位,或者因为政策宣示的内容,比如天津市为高层次人才的“免税生活费”难以兑现而严重影响了政策效应的发挥,甚至还成为了传统媒体、网络媒体关注的热点事件,严重影响了城市和政府形象。
  与甘肃和天津不同的是,浙江省的高层次人才引进政策引起全国关注却源于其政策实施效果卓越,既吸引到了世界范围内的一大批高层次人才,又使得他们非常满意,来得开心、留得舒心,在我国乃至世界范围内都形成了良好的示范作用,甚至新加坡、美国、英国等发达国家专门研究了以西湖大学为代表的浙江引才模式,这在世界范围内塑造了浙江省委、省政府、浙江省人力资源与社会保障厅的良好形象。浙江省的成功,实际上与其对负责人才工作的职能部门(浙江省人力资源与社会保障厅)干部的岗位权力进行限制不无关系,通过明确、标准化的限制,使得各个岗位各司其职,实现了“首问负责”“一网通办”“首问问责”“最多跑一次”的效果,虽然看似对干部的限制很多,但却服务效果卓越,人们非常满意,干部也觉得工作非常轻松简单。鉴于浙江省高层次人才政策实施的成功,我国各地政府不少都开始专项学习浙江的做法。
  这三个地方政策实施中不同的效果,正好展示了限制干部的多赢效果与不限制干部的多输结局。笔者将这种限制的不同做法总结为了表1,通过它能够直观地看出对干部进行岗位限制的诸般好处。
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  从表1可以看出,甘肃省的政策对干部几乎未进行任何限制,这便放任了干部的岗位权力肆意滥用,以至于酿成了悲剧结果,使得干部被问责、处分,而甘肃却未能真正引进到合适的人才,且政府诚信度、政府形象受到了严重损害。天津的政策虽然比甘肃的要好一些,尝试将政策分步、分环节进行落实,并在大环节方面对干部岗位工作进行了一些限制,但由于这种限制过于粗放,没有能够细化到子环节中,以至于出现了干部岗位权力滥用的现象,在未经法定程序的情况下干部私自改变了原政策文本的内容,侵害了群众的利益,最终引发了媒体关注,严重损害了政府诚信与政府形象。与甘肃省与天津市形成鲜明对比的是,虽然浙江省在政策文本中对干部岗位工作做了详细的限制,甚至这种限制还分解为了8-10个大环节和24-36个小环节,每个环节都明确了干部的责任范围,同时还设定了“首问负责”“首问问责”“一网通办”的兜底性限制条件,这些限制看似条条框框过多,但最终却使得干部工作轻松,群众满意舒心,政府形象和诚信度蒸蒸日上。从这种正反面的对比可以看出,对干部岗位工作进行限制,其益处显而易见:
  第一,对干部岗位工作限制越精细,干部工作的清晰度、责任性就越清晰,干部只要严格按照制度的精细化要求逐项落实,便举重若轻地完成了为人民服务工作。
  第二,将对干部的岗位工作的各项限制通过电子系统、网站系统标准化之后,人民群众可以“自助登机”般自动完成各项工作,实现了政府服务的“无人办公”,极大地提升了政府效率和群众满意度。
  第三,通过明晰化甚至标准化的工作岗位限制,避免了干部工作的模糊化,将干部从大量充满模糊性与不确定性的工作中解放了出来,减轻了干部的精神负担。
  第四,由于明确、标准工作限制的存在且公之于众,干部只要履行了限制事项,就相当于向社会公开了自己的履职结果与绩效,使得整个社会知晓干部的具体贡献和作为,避免了模糊管理、黑箱管理模式下干部工作难以获得认可的弊端,以认可工作绩效与贡献的方式保证了干部职业安全。
  第五,通过精细化限制干部岗位工作,干部在精细化服务的过程中,有效提升了群众的满意度,提升了群众对政府的好评,最终塑造了良好的政府形象。
  要对干部工作进行科学合理“限制”,塑造服务型政府
  从笔者总结的三个省市的案例来看,对干部工作进行“限制”的好处显而易见,这提醒我们未来有必要继续推进科学合理的工作“限制”。
  一是要破除干部的思想障碍,使他们从内心认识到对其岗位进行清晰化限制,实际上有助于其工作的开展,有助于其工作绩效获得社会认可,有助于他们的职业安全,是一种干部与人民群众的双赢之道。科学管理运动在世界上兴起之时,其倡导者泰勒曾经被管理者与被管理者两方面都“拉黑”,两者都恶意攻讦其标准化管理的计件工资制是万恶之源,但后来的历史事实证明,标准化管理不仅有利于管理者,更有利于被管理者,它是一种实现两者双赢的科学工具。当代对干部岗位工作进行限制,尤其是科学的标准化限制,本质上是新时代政府的科学管理运动,它既保护了干部,把干部从繁重的工作中解放了出来,也造福了人民群众。要让干部在思想上摆正对它的认知。
  二是对干部岗位进行工作分析,将其工作区分出一级环节、二级环节、三级环节,同时对每个三级环节进行标准化限制,确定每个环节的工作标准、工作时限、工作责任、问责途径。
  三是对干部工作进行标准化限制的同时,要在政策落实过程中为群众提供办事的“操作导航图”,这是干部工作标准化的另一极。干部工作说到底是为人民服务的工作,其落脚点是实现群众的各类诉求。但要实现群众诉求,首先需要群众在每个办事环节的配合,这就要求政府在对干部岗位工作进行标准化规定(限制)外,还需要与之相符地推出群众需要配合的工作“清单”,这也就是表1中所提及的“对群众的‘限制’”,只有这样,才算是完成了干部工作限制的正负两极。
  四是要将对干部、对群众的标准化限制电子化、网络化,使得干部和群众均能够“一网办结”,最终实现群众办事“最多跑一次”,从而真正实现服务型政府。

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