福建省生态保护补偿实现保护者与受益者双赢

gecccn · 发表于 2020-8-13 09:42:13

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　　福建是习近平生态文明思想的重要孕育地，也是践行这一重要思想的先行省份。在福建工作期间，习近平同志亲自领导、亲手推动了厦门筼筜湖治理、宁德念好山海经、长汀水土流失治理、武平集体林权改革、莆田木兰溪治理、海上福州建设等一系列生态文明建设创新实践；2000年提出“生态省”建设的重要战略，系统阐述了生态文明建设的理念思路；指出：“生态资源是福建最宝贵的资源，生态优势是福建最具竞争力的优势，生态文明建设应当是福建最花力气的建设”“任何形式的开发利用都要在保护生态的前提下进行，使八闽大地更加山清水秀，使经济社会在资源的永续利用中良性发展”。
　　福建持之以恒地贯彻落实习近平生态文明思想，成为最早实施长汀水土治理、最早探索资源产权改革（林权改革）、最早试行水流域生态补偿、最早实行海域有偿使用、最早成立全国首个生态环境审判庭的省份，水、大气、生态环境质量常年保持全优。新时代生态文明建设，如何做好“绿”和“利”的辩证题？福建以创新生态保护补偿机制为重点，以统筹各方资源参与生态保护为核心，以推动绿色循环低碳发展为途径，实现生态保护与经济发展互馈共赢，推动“绿”“利”和谐共融、人与自然和谐共生，打造“绿水青山就是金山银山”实践样板。
　　流域生态补偿使省内“绿水长流”
　　2003年，福建省在全国率先启动九龙江流域上下游生态补偿试点，之后试点范围逐步扩大。2015年1月，福建制定出台《福建省重点流域生态补偿办法》，在闽江、九龙江、敖江三个跨设区市重点流域的43个市县开展生态补偿。2017年，福建对重点流域生态补偿办法进行了修订，建立了覆盖全省12条主要流域的生态补偿长效机制。跨设区市的闽江、九龙江、敖江流域由省级组织实施，不跨设区市的由有关设区市参照实施，实现流域生态补偿全覆盖。
　　在流域生态补偿资金筹措上，福建采取省里支持一块、市县集中一块的办法。省财政每年安排重点流域水环境综合整治专项预算2.2亿元用作流域生态补偿资金，同时整合省级预算内投资、库区可持续发展专项资金、大中型水库库区基金、省级新调整征收的水资源费新增部分用作流域生态补偿资金。重点流域范围内的市、县根据经济发展水平不同，每年按照上一年度地方公共财政收入一定比例向省财政上解流域生态保护补偿资金。2018年，福建下达重点流域生态保护补偿资金13.36亿元，比上年度增加2.32亿元；2019年下达补偿资金14.75亿元；2020年下达16.6亿元。

图1 九龙江流域
　　在流域生态补偿资金分配上，将水质指标作为补偿资金分配的主要因素，对水质状况较好、水环境和生态保护贡献大、节约用水多的市、县加大补偿，反之则少予或不予补偿。同时，综合考虑不同地区受益程度、保护责任、经济发展等因素，在资金分配上向流域上游地区、欠发达地区倾斜。
　　通过实施流域生态补偿，全省12条主要流域范围内的所有市、县既是流域水生态的保护者，也是受益者，对加大流域水环境治理和生态保护投入承担共同责任，成效十分显著。2019年，福建省主要流域Ⅰ—Ⅲ类水质比例96.5%，其中国考断面Ⅰ—Ⅲ类水质比例92.7%，高于国家“水十条”89.1%的考核要求；小流域Ⅰ—Ⅲ类水质比例92.8%，同比提高8.2个百分点；市、县级集中式生活饮用水水源地水质达标率均达100%。
　　跨省流域生态补偿实现“一江清水流广东”
　　发源于闽西的汀江，全长300多公里，是韩江的重要支流，也是福建省流入广东的最大河流，世代滋养着闽粤两省多地人民。汀江水质直接关乎广东1000多万人的饮水安全，通过实施一批整治项目，2019年闽粤跨省界断面水质全部达到协议要求，“一江清水送广东”成为现实。这样的成绩，得益于汀江—韩江横向生态补偿机制的确立。

图2 航拍上杭县汀江水源地
　　2016年3月，福建与广东签署了汀江—韩江跨省上下游横向流域生态补偿协议，汀江一韩江成为全国第二个跨省生态补偿机制试点。闽粤两省共同设立汀江—韩江流域上下游横向生态补偿资金，每年各出资1亿元，根据水质目标达成情况拨付资金；中央财政依据考核目标完成情况确定奖励资金，拨付给流域上游的福建省有关地区用于水污染防治工作。
　　与“下游补上游”的单向补偿不同，汀江—韩江流域横向生态补偿实行“双向”补偿奖惩机制，即以双方确定的水质监测数据作为考核依据，当上游来水水质稳定达标时，由下游拨付资金补偿上游；反之，则由上游赔偿下游。2016年以来，累计投入汀江流域保护资金逾35亿元，实施重点水环境整治项目240个。
　　闽粤两省建立了省际沟通协商、联合监测、监督问责机制。两省定期相互通报流域生态环境的突出问题，对闽粤交界处企业开展不定期联合检查，共同监测、共享数据。对补偿机制运行情况、水质改善情况、项目建设情况、资金使用情况，及时开展常态化绩效评估，促进补偿机制有效落实。
　　武平县象洞镇是生猪养殖大镇，养殖高峰期全镇生猪年存栏超过15万头，象洞溪污染严重，出境水质曾出现劣V类，百姓反映强烈，投诉不少。闽粤两省签署“治水”协议后，武平举全县之力开展“百日会战”，坚持‘拆、转、治、清、管’整治思路，抽调县直部门260名业务骨干奔向治污一线，全天候驻各片区开展工作，拆除猪舍2656户，面积553万平方米，减栏生猪368750头，象洞溪流域7个村成为“无猪村”，流域水质迅速提升。同时，武平县和象洞镇政府大力引进专业化农产品生产和花卉种植观光基地项目，解决了转产问题，也充分吸收了生猪养殖产业退出后的富余劳动力。摘掉了污染的帽子，兼顾生态环境和民生两方面需求，武平在绿富双赢的路上轻装上阵，百姓拍手称快。
　　象洞的变化，是龙岩治水的一个缩影，也是龙岩为汀江旧貌换新颜汇聚磅礴力量的写照。
　　商品林赎买激活“绿色不动产”
　　2012年，福建省开展重点生态区位区划工作，规定交通主干线两侧、城市周边一重山、水源保护地等生态敏感脆弱地的商品林不得皆伐，只能适度择伐。严格的限伐政策，让林农们守着商品林却不能变现，“捧着金饭碗讨饭吃”，生态保护压力日增。
　　2017年，福建在全国首先开展重点生态区位商品林赎买等改革试点，沉睡已久的绿色资产得以唤醒。
　　直接赎买，钱从哪里来？根据摸底调查和评估测算，全省评估赎买参考价格为每亩3500元，赎买改革所需资金量很大。为此，福建积极探索建立以财政资金为主、受益者合理负担、广泛吸引社会资金参与的多元化资金筹集机制。2014年，永安市在全省率先启动重点区位商品林赎买改革。财政配套1500万元资金，同时发起成立非营利性的生态文明建设志愿者协会，导入社会资本协同参与生态建设。第一年，志愿者协会募集资金超过1600万元。几年下来，全市共募集志愿者资金6466万元，累计筹集资金1.19亿元，完成重点生态区位商品林赎买面积4.4万亩。武夷山市则从旅游景区门票收入中提取资金，对部分重点生态区位商品林，参照生态公益林的补偿办法，按年给予林农一定补偿资金。
　　除拓展资金来源渠道，各地还在赎买的基础上，因地制宜地摸索出了租赁、置换、改造提升等多元方案。沙县采取“我补贴，你来改”的办法，林农可按照商品林政策采伐原有效益低下的单树种针叶林，采伐收入归林农所有，林业部门给予一定补贴。采伐完成后，林农必须按约定进行补植改造，营造生态效益更高的乡土阔叶树种和混交林，以优化林分结构。顺昌县依托县国有林场，开办森林生态银行，通过赎买、租赁、合作经营、托管等方式，收储碎片化、分散化的林木、林地资源，形成优质森林资源资产包，促进森林资源规模化、集约的经营开发。

图3 福建省森林覆盖率连续40年居全国首位
　　重点生态区位商品林赎买后，森林经营管理怎么做？永安市的答案是：对于有适宜的国有林场或国有森林经营单位的，交由统一管护；对没有合适森林经营单位的，探索通过政府购买服务方式加强管护。永安市探索社会化服务，委托金盾森林资源管护有限公司负责赎买林的日常管护，每亩每年管护价格约4.35元，远低于传统方式。
　　实行商品林赎买，如何“不砍树也致富”？福建各地不断探索新路径，打通绿水青山向金山银山转换的通道。永泰县国有林业开发公司以赎买林地入股，与福州市绿色金融投资管理有限公司联合成立绿金（永泰）乡村产业发展投资有限公司，双方共同开发林下种养、森林旅游、林业碳汇等项目，为赎买注入造血功能。永安市西洋镇则利用赎买资金，改善交通条件，赋能乡村振兴。西洋镇很多农户从事笋竹生产，但由于交通不便，运输成本居高不下。2016年，西洋镇吉岭村村里计划新修一条3.3公里的水泥路，但资金缺口40多万元。通过赎买，村里的140亩人工商品林卖了40多万元。很快，全新的村道便修了起来，笋竹的运输成本一下降了一半多。
　　重点生态区位商品林通过赎买、租赁、置换等改革后，最终将逐步调整为生态公益林。公报显示，2019年，福建全省森林面积811.58万公顷，森林覆盖率66.8%，连续40年居全国首位。九市一区全部获评国家森林城市、县级城市全部获评省级森林城市。作为生态优等生，“清新福建”再次交上了一份亮眼的绿色答卷。
　　统筹补偿资金改变“九龙治水”考核分配
　　2018年3月下旬，福建省政府办公厅印发《福建省综合性生态保护补偿试行方案》，将《福建省主体功能区规划》划定的重点生态功能区所属的县（市）、以及纳入国家重点生态功能区转移支付补助范围的县（市），共23个县（市）纳入省内综合性生态保护补偿试点实施范围，探索实施绩效挂钩的补偿制度。主要做法是：按比例统筹整合9个部门20个与生态环保相关的专项资金，设立综合性生态补偿资金池，根据试点县生态指标考核结果，给予分档奖励。
　　在考核方式上，综合了林业、生态环境、水利、住建、工信、自然资源、统计等8个部门的指标，设置考核指标11个，涵盖了区域水质、森林覆盖率、空气质量等环境要素指数，污水处理、垃圾处理等生活环境质量评价，以及工业能耗、农田任务完成等区域发展绩效的评估，兼顾了区域生态系统中方方面面，改变了传统的“九龙治水”的考核及资金分配方式。
　　在补偿方式上，强化结果导向，补偿资金与生态环境质量改善指标考核结果直接挂钩，采用先预拨后清算的办法，并加大对完成综合性生态保护目标的正向激励力度，倒逼各地从以往重完成工作量向注重绩效结果转变。探索权限下放，赋予实施县安排项目和资金的自主权，支持实施县与本级资金捆绑使用，针对本地生态环境的重点环节、重点领域和重点问题，因地制宜制定实施方案和年度计划，集中投入、综合治理。
　　经过一年多的试点，综合补偿机制成效初步显现。23个实施县生态环境质量持续改善，11项生态环境指标中有10项指标明显平均值好于或优于以前年度水平。

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