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01、新发展格局下“放管服”改革的两大突破点
2020年8月24日，习近平总书记在主持召开经济社会领域专家座谈会时，提出要“以畅通国民经济循环为主构建新发展格局”，“推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。这既为我国克服贸易保护主义和新冠肺炎疫情影响等不利因素，实现国民经济的快速回暖注入了“强心剂”，也为我国应对百年未有之大变局，实现中华民族的伟大复兴锚定了“方向标”。要形成“以国内大循环为主体”的新发展格局，就必须进一步激发市场活力，充分挖掘国内需求，这也给“放管服”改革提出了新问题和新要求。
1、适应宏观形势变化
我们应清醒地认识到，虽然全球化是趋势，但这并不意味着各国在核心利益上的“隔阂”不再存在。除逐渐抬头的贸易保护主义外，当前新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，这无疑也再一次给全球化生产网络带来了沉重打击。上述两方面原因使得我国国民经济的国际循环通道受到阻滞，从而需要重新审视和调整出口导向型经济在国民经济格局中的地位和作用。相比其他两驾“马车”，出口对于国民经济增长的驱动力不够稳定，甚至有时会“背道而驰”。据国家统计局数据，自2010年以来的10年里，“货物和服务净出口”对国内生产总值增长的贡献率呈现出较大波动趋势，甚至在半数以上（6年）的时间里这一数值都是负数。
从上述宏观背景可以看出，习近平总书记提出的“以畅通国民经济循环为主构建新发展格局”重要论断正当其时。为应对国内国际经济形势变化，我国应继续深化“放管服”改革，着力从以下两方面寻求突破：
第一，继续挖掘国内市场潜力，完成向国内循环为主体的转变。要推动国民经济发展格局向“以国内大循环为主体”转变，我国必须摆脱以往对于出口导向型经济的过分依赖，充分挖掘国内市场的潜力。而要做到这一点，就必须为保证国内经济循环通道的畅通扫清障碍。应继续深化商事制度、财税体制、医疗教育及户籍政策等领域改革，努力为国民经济的内部循环营造良好环境。从“放”的角度看，应通过“行政审批改革”等措施进一步简政放权，将政府不该管、不能管的事项交给市场和社会；从“管”的维度看，努力推广“综合行政执法改革”等改革措施以规范执法过程，既给企业留足空间，也帮企业守住底线；从“服”的角度来看，贯彻落实“一网一门一次”改革等做法，在政务服务的利企便民转型方面下足功夫。通过以上措施充分激活企业活力，营造出公平有序的市场运行环境，提高民众消费能力和消费热情，为我国国民经济发展格局向“以国内大循环为主体”转变奠定坚实基础。
第二，进一步改善国际营商环境，实现国内国际双循环相互促进。尽管外部环境的变化使得出口对我国国民经济增长的贡献呈现出较大波动，但这并不意味着我们要放弃经济格局中的外向型部分。客观来看，作为“三驾马车”之一，出口仍是并将长期是我国经济增长的主要驱动力之一，我们仍需通过“一带一路”等良性合作机制同世界各国进行贸易往来。在“走出去”方面，应积极通过“放管服”改革来推动相关产业转型升级，增强相关产品的国际竞争力，逐步向全球价值链分工的上游攀升；在“引进来”方面，应深入探索新一轮“放管服”改革的措施，努力实现营商环境的持续优化。
2、激发市场主体活力
第一，全面营造新型政商关系。为营造这一新型政商关系，我国政府应继续推动“放管服”改革。在“放”方面，应通过“行政审批改革”等措施来降低企业生产经营活动所负担的行政成本；在“管”方面，应强化柔性管理、人性化管理；在“服”方面，深入推进“一网一门一次”和数字政府建设等改革措施，切实解决以往“门难进、脸难看、事难办”等困扰企业的“老大难”问题，拉近政企之间的距离。
第二，减少企业市场经营障碍。我国政府应深入推广“多证合一”“证照分离”等措施，着力解决这一问题，减少企业生产经营过程中面临的阻碍。除正常的市场竞争外，企业的生产经营过程中还面临着各种不确定性因素带来的诸多压力，针对这一情况，我国政府也应努力通过“放管服”改革来为企业“排忧解难”。新冠肺炎疫情对我国经济带来冲击，企业经营受到影响。今年的政府工作报告指出：“深化‘放管服’改革。在常态化疫情防控下，要调整措施、简化手续，促进全面复工复产、复市复业。”要想进一步消除企业在疫情防控常态化下的经营障碍，就必须贯彻落实上述举措。
第三，增强企业自主治理能力。增强企业的自主治理能力既是企业提高市场竞争力的结果，也是市场经济的内在要求。事实上，企业作为最为活跃的市场主体，具有较强的自主治理意识和能力，同时作为最为广泛的市场主体，企业自主治理的重要性不容忽视。我国应通过“放管服”改革收回以往伸得过长、伸得过多的“手”，给企业留出足够的自主治理空间，敢用、善用企业的自主治理。应积极推广地方政府在增强企业自主治理能力过程中的有效做法。比如，江西省允许部分企业自主环保验收，重庆市推行企业名称自主申报登记，山东省开展企业技能人才自主评价等。只有通过“放管服”改革进一步肯定企业的自主治理能力，并使其发挥重要作用，企业才能逐渐建立良性的自主治理机制。
3、提高民众办事便利度
“放管服”改革的“服”就是“优化服务”，提高服务质量。而如何有效地服务于人民，实现服务便民化则是重要内容之一。“便民化”就是要一切以人民群众利益为中心，从而设计体制变革、机制运行、技术手段应用等内容。人民满意，即“便民化”已经成为衡量深化“放管服”改革成效的重要标准之一。要继续通过“放管服”改革提高民众办事便利度，就必须做好以下几点：
第一，继续推动证件办理便捷化。我国政府应继续积极探索“不见面审批”“马上办网上办一次办”“一枚印章管审批”“一门式一网式”等行之有效的措施办法，以方便企业和群众办事创业、有效降低制度性交易成本，加快转变政府职能和工作作风，提升政府治理能力和水平。具体而言，各相关部门应从户籍制度、交通管理、教育医疗等领域继续探索“一证通行”“异地办理”“线上办理”等做法，方便人民群众办理各种证件，激发民众的创业创新动力。
第二，建立多种利益诉求表达机制。“放管服”改革不仅表现在直接为民众提供便捷的办事通道上，还表现为各地各级政府与民众之间建立起密切关系。应进一步探索干群之间的沟通渠道，为民众建立多种利益诉求表达机制。比如，通过继续完善12345政府便民服务中心等做法，努力做到让民众足不出户，就可以咨询各种问题、提出诉求，并得到及时反馈和解决。各级党政干部应牢固树立以人民为中心的发展思想，把老百姓满意不满意作为衡量工作成效的标准，谨记“群众利益无小事”，加快整合型平台系统的升级工作，全面提升智能化水平，切实解决群众的操心事、烦心事和揪心事。概括起来，一方面通过“放管服”改革优化营商环境、促进国民经济持续健康发展；另一方面也应着力改善民生、方便群众、促进社会和谐，不断满足广大人民群众对美好生活的需要。
4、增强社会创新活力
党的十八大以来，“大众创业、万众创新”作为国家战略，在全国范围内掀起了一股创业创新的风潮。从中央到地方政府陆续出台一系列优惠政策支持创业创新。要使得“放管服”改革继续深入激发社会创新活力，各级政府还应着力解决以下几点问题：
第一，继续增加就业机会。要想创造更多的就业岗位，“放管服”改革应“坚持市场主导，搞活双创主体”，并且注重发挥市场对配置资源的决定性作用。在具体措施上，应注重结合科技、教育和国有企业等改革，以放开市场、放活主体为目的，通过环境营造、制度设计、平台搭建等方式，聚焦新兴产业和创新型初创企业，努力增加就业机会，培育全社会创新创业的内生动力。
第二，高效推动产业转型升级。数字时代的到来使得“数字化转型”几乎成为每个企业都亟需面对和解决的命题，新冠肺炎疫情的蔓延更使得各个企业不得不缩短完成这一转型的进程，以线上收入弥补线下损失。虽然“数字化转型”具有“乘数效应”，能够使得企业获得更高的效益，但这种转型却具备较高的门槛，能不能转、能否转得好是困扰中小微企业的问题。为解决中小微企业“数字化转型”面临的实际困难，各级政府应继续深化“放管服”改革，并着重突出“服”这一点。2020年5月，国家发展改革委联合17个部门和145家单位共同启动了“数字化转型伙伴行动（2020）”，紧密围绕解决中小微企业“不会转、不能转、不敢转”问题。各级政府应继续实施类似的技术帮扶和税收优惠等政策，帮助企业完成转型升级，提高企业的改革创新能力，鼓励企业攻克核心技术难题，向全球生产供应链的顶端迈进。
第三，大力减少政府对市场干预。优化营商环境就是要以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障，对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。而要做到这一点，我国仍需通过“放管服”改革来最大限度减少政府对市场资源的直接配置，减少政府对市场活动的直接干预，着力提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本，更大程度激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。
第四，持续完善各部门间协同互联机制。要想让“放管服”改革持续发力，不仅要注重以解决民众需求为目标的集约化审批流程重构，还要把着力点放到加强系统集成、协同高效的机制优化上来，真正建立起审管一体化的联动机制、管服一体化的协同机制，并形成一批不可逆而可复制的改革成果。
02、破解机制性梗阻，实现“放管服”制度优势
当前“放管服”改革已全面进入“深水区”，面临的形势更加复杂，推进改革的难度不断增大。2019年9月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十次会议时强调，落实党的十八届三中全会以来中央确定的各项改革任务，前期重点是夯基垒台、立柱架梁，中期重点在全面推进、积厚成势，现在要把着力点放到加强系统集成、协同高效上来，巩固和深化这些年来我们在解决体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新方面取得的改革成果，推动各方面制度更加成熟更加定型。
基于对“放管服”发展阶段的认识和定位，聚焦基层发展，地方政府在推进服务理念、组织程序、业务内容等方面进行了全方位的再造，并在构建为民服务新体系、优化营商环境、搭建数据共享模式等方面进行了有益的尝试。但在实践中也还存在政策落实“最后一公里”“政策效果碎片化”“信息孤岛”等多个“中梗阻”问题。今后改革的重点就在于要从优化机制入手，推进系统集成、协同高效的改革，着力解决机制性梗阻。
依据政府运行的有效条件和需要应对的挑战，可以将机制性梗阻分为三种类型：功能性梗阻、联结性梗阻和信息性梗阻。基层在深化“放管服”改革中，要针对基层实践，创造性地化解机制性梗阻，具体着力点就是针对不同类型的机制性梗阻，分类施策，通过改革重塑高效灵活的政府机制。
首先要破解功能性梗阻，规范提升服务新平台。所谓功能性梗阻，即由于政府部门自身的职能、权力、资源、能力等因素，影响了功能的发挥，致使建立起来的政府机制不能很好实现预期目标。在基层要推广行政审批服务局的落地规范，确保科学划转审批事项。尤其是要建强审批业务队伍，从划转单位中选配政治素质高、业务能力强、服务意识好的工作人员，尤其是曾从事一线审批业务的人员力量。制定基层工作人员可操作的业务指南，明确办事人员权责边界，完善容错纠错机制，避免过度问责影响工作人员积极性。
其次要破解联结性梗阻，建立协同融合新模式。所谓联结性梗阻，即由于政府内部或政府与外部行为主体间缺乏真正有效的互动，致使各个环节要素之间造成割裂，以致政府整体性功能难以形成和发挥。一方面，要在放管结合的基础上，从便利企业群众办事创业出发，不断优化政府服务，实现审管联动、管服结合、寓管于服，构建“放”“管”“服”三位一体的全面协同机制，形成改革合力，释放综合效应。另一方面，在投资建设项目审批上以“减环节优流程”为目标，在市场准入上以“降门槛提效能”为目标，在综合服务事项审批上以“强融合增便利”为目标。针对具体工作进行精准施策，不断创新部门联动方式和为民服务方式。
最后要破解信息性梗阻，建立技术赋能新手段。所谓信息性梗阻，即由于信息的获取、传递、利用不到位，导致信息阻隔、拖延甚至失真，致使政府机制运行不畅。基层政府要跟上数字时代的发展需求，利用大数据带来的技术变革和能力，打通数据壁垒，实现数据共享。做好“政务云”，将各类政务服务事项的服务性和平台集中，实现各种数据的全归集全覆盖。做好“政务服务网”，将行政许可和依申请公共服务事项全部纳入，推动线上和线下的统合，推行职能办、自助办等方式。推动各类信息数据互联互通，充分发挥信息数据及互联网技术对优化营商环境的基础性支撑作用，从用户角度提升网办平台的用户体验。加强软件的系统性推广，防止软硬件的不兼容，避免资源浪费。
破解这些问题需要上下同向发力。上级部门及时出台规章，加强政策保障，促使基层党委政府敢想敢干、大胆作为，并宽容“失败”。基层政府要优化各类优惠政策布局，强化政策执行的联动协调，促进各层级、各部门的协调配合和业务联动，打通各级各地政务服务平台间的数据交换通道，联动实现政务信息共享。同时基层还要以真抓实干、主动作为的精神，积极破击机制性梗阻，将“放管服”的制度优势在基层充分地转化为治理效能。
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发表于 2020-10-12 09:25:39
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