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[产业策略] 农村自然资源价值实现和乡村振兴投融资创新

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发表于 2019-6-17 11:57:01 | 显示全部楼层 |阅读模式

马九杰 崔恒瑜(中国人民大学农业与农村发展学院)

农村自然资源价值实现和乡村振兴投融资创新的相辅相成关系

  乡村振兴战略的实施,金融支持必不可少。健全投入保障制度、创新投融资机制是推进乡村振兴战略的一个重要抓手。建设生态宜居的美丽乡村、推进农村绿色产业发展和自然资源的可持续利用、实现自然资源的保值增值既是乡村振兴的重要内容,也是促进乡村振兴投融资创新的条件和基础。
(一)乡村振兴多元化投入与投融资机制创新逻辑
  关于乡村振兴的金融支持问题,需从乡村振兴的内涵去理解和构建乡村振兴投融资创新的政府作用逻辑与市场作用逻辑,协同利用政府和市场两个手段。
  1.政府在乡村振兴投融资中的作用及逻辑基础
  可从国内和国际两个视角来认识乡村振兴战略,进而理解乡村振兴投融资体制机制创新的逻辑。
  一是从国内城乡关系视角来看,乡村振兴主要为解决城乡发展不均衡问题。2018年中央一号文件指出,“我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出”,乡村振兴的原则和目标之一就是实现城乡融合发展,通过体制机制和政策创新,解决长期以来因城市偏向政策而导致的城乡发展不均衡、城乡收入差距问题。具体来说,乡村振兴是在已有政策基础上制定的一个层级更高、范围更广的战略,以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”方针为核心,建设好乡村的经济、文化、生态、福祉和政治等五个方面(张军,2018),协调好城乡关系,缓解不平衡不充分发展的问题。而农村公共基础设施建设与城乡公共服务均等化、农村人居环境的改善、乡村生态保护与修复等,具有外部性和公共性,需要政府直接的投资支持。
  二是从国际视角来看,农村发展与乡村振兴战略是农业政策转型的选择。20世纪90年代中后期,欧盟和日本等都把支持农村发展作为农业保护政策调整的一个方向,从单纯对农业部门的支持调整为对农村区域和农业部门两方面的支持。但由于政府对农业的支持和保护受到国际贸易规则的限制和制约,为寻求支持和保护农业的理由,欧盟和日本等经济体提出了农业的多功能性概念,指出农业不仅具有生产和提供农产品的功能,还具有提供旅游、休闲服务的功能,以及提供粮食安全(food security)和食品安全(food safety)保障、农村传统生活方式及农作文化传承、土壤保育、农村景观、生物多样性、健康及其他非商品性生产等多种功能(OECD,2001;Van Huylenbroeck and Durand,2003)。而农业非商品产出(包括环境产品、社会贡献等)具有明显的外部性和公共性,往往存在市场失灵,且这些功能无法通过贸易来实现,故需要政府的支持和保护。农业多功能性的理念是制定和实施农业保护及农村发展支持政策的理论基础。从农业和乡村的多功能性来理解乡村振兴的意义,既能找到政府支持乡村振兴的理由和必要性,也可以理解为是规避WTO国际贸易规则限制的一种政策选择。
  因此,从乡村振兴资金来源角度,政府的投资支持是必要的,也是必须的。而政府在乡村振兴投融资创新方面的作用,一是通过财政转移支付、项目投资等手段直接对乡村振兴给予支持;二是建立健全投融资基础设施和实施适当的激励政策,引导市场主体、金融机构向乡村振兴提供金融服务。
  2.乡村振兴投融资中的市场作用机制及其逻辑基础
  由于乡村和农业具有多功能性尤其是非商品性生产功能,这些功能具有公共性、外部性且又很难进行市场化定价进而实现交换价值,导致乡村振兴金融服务出现市场失灵。金融机构往往会因为商品性农业产出的市场价值低、且不确定性强、风险大,而不大愿意提供农村金融服务。但实际上农村有很多资产、资源及其提供的服务没有得到合理的定价和显化。如果这些资源的价值能实现并资本化,金融机构也会对这些资源的拥有主体提供金融服务。而政府需要通过建立健全自然资源产权制度、资源资产登记评估体系等,对农村资源性要素进行确权、还权赋能,并搭建交易流转或权利转移平台,促进农村资源多功能服务价值的实现。并进一步创造资产资源市场,促使自然资源的资本化,让这些资源产生市场价值,进而激励和引导金融机构更好地为农业发展和乡村振兴提供金融服务,这是市场作用的逻辑。
(二)农村自然资源价值实现与乡村振兴融资创新的互动关系
  我国的乡村振兴战略特别强调乡村的多功能性、自然资源的可持续利用和绿色发展、生态宜居和生态产品价值实现。如2018年中央一号文件中指出要“准确把握乡村振兴的科学内涵,挖掘乡村多种功能和价值……坚持人与自然和谐共生。牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,落实节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,统筹山水林田湖草系统治理,严守生态保护红线,以绿色发展引领乡村振兴。”2018年9月中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》中进一步指出“乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体,兼具生产、生活、生态、文化等多重功能……农业是生态产品的重要供给者,乡村是生态涵养的主体区,生态是乡村最大的发展优势。生态宜居是乡村振兴的关键”,强调要“严格保护生态空间”、农业支持保护制度和政策体系完善中“强化绿色生态导向”,要“深入发掘农业农村的生态涵养、休闲观光、文化体验、健康养老等多种功能和多重价值”。
  作为乡村振兴主要内容的自然资源可持续开发利用、乡村多功能价值挖掘,与乡村振兴投融资创新之间存在着相互促进的关系。一方面,自然生态空间的保护、乡村生态环境的修复和改善、生态功能和服务价值的提升、乡村资源区域整合与多元化增值、旅游观光及健康养老服务能力建设与提升,需要财政扶持或金融支持,需要创新财政支持乡村振兴的体制机制、建立健全激励和撬动金融资源支持乡村振兴的政策体系,同时需要发展与生态宜居、绿色产业发展、生态服务能力提升相适应的绿色金融体系,包括生态系统保护和修复重大工程投资,生态搬迁补偿,生态保护补偿的财政资金投入机制,基于用水权、排污权、碳排放权、碳汇交易的机制,生态旅游与生态产业金融产品及服务创新。另一方面,乡村生态服务能力的提升和自然资源价值的实现,也为乡村振兴投融资创新、金融机构提供信贷服务奠定了基础和条件,金融机构可根据乡村多种功能价值及其蕴含的抵押价值,提供相应的融资服务。所以,通过建立健全乡村自然资源产权确权、登记和流转制度,促使自然资源的价值实现,可以实现乡村多功能性价值提升和乡村振兴投融资服务拓展良性循环,“盘活”农村的土地、森林、湿地等多种自然资源,开拓投融资渠道。对乡村自然资源进行恰当的评估和定价,可通过投资入股撬动更多的要素和资源进行乡村开发,或将乡村的多功能价值通过相关权利交易平台进行公平交换实现交换价值、获取资金,或以权利价值作为抵押物进行融资。因此,如何通过完善法律法规和创新体制机制及政策,实现农村自然资源价值,进而拓宽乡村振兴融资渠道具有重要的意义。
(三)农村自然资源属性与价值形成基础
  乡村的多种功能和多重价值源于乡村自然资源的多重功能和价值,要可持续开发和盘活乡村的各类自然资源,深入挖掘并培育、提升这些自然资源的多重功能和价值。对此,首先要理解自然资源的功能价值形成基础。
  自然资源(natural resources)是在一定的时间条件下,能够产生经济价值以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称(联合国环境规划署,1972)。自然资本(natural capital)的概念在1997年由Robert等人提出,不同的学者对于自然资源价值的理解稍有偏差,但基本认同自然资源价值形成的基础可以分为两方面:一方面是效用价值,基于对自然资源物质上的多种功能运用,自然资源所有者可通过市场交换获得的其他物质或资金;另一方面是基于稀缺性而形成的稀缺价值(吴健,2007),具体来说,由于一些自然资源的不可再生性,因此其稀缺价值具有特殊性,需通过产权界定、技术和政策支持后,通过市场渠道才能实现这部分价值(严立冬,2018)。而自然资源的稀缺性与效用外溢性共同构成了生态补偿(Eco-compensation)的基础。生态补偿是由于对自然资源的破坏或享受到自然资源的外部经济,向自然资源所有者进行的货币支付行为,体现了自然资源的效用价值和稀缺价值。综上,自然资源的双重价值使其具有一定的流通性和可变现的能力,这是自然资源可作为抵押物进行贷款的基础,也是自然资源可通过市场化、证券化的方式进行交易的基础,因此自然资源价值实现从理论上可以为乡村振兴拓宽融资渠道。
  对农村自然资源狭义上理解是指在农村区域范围内的水、土地、矿产、气候、生物等自然资源的总和(楼惠新,2000),是农村资源的一部分。符刚(2016)将农村资源分为三类,农村自然型资源、农村资产型资源、农村权利型资源。农村自然型资源指农村地区所有自然资源物质本身,基本等同于狭义的农村自然资源;农村资产型资源是经过劳动创造或加工后的资源,如房屋、水渠、道路等;农村权利型资源是基于前两种物质性的资源而派生出的虚拟资源,如土地承包经营权、房屋所有权等。从农村自然型资源派生出的权利是农村权利型资源的一部分,不仅意味着权利所有者通过自然资源的物质本身而实现利益,也象征着制度、政策、法律对农村自然资源价值的认可。可见,农村自然型资源和部分农村权利型资源是难以分开的,故本文所讨论的农村自然资源不仅包括农村自然型资源,还包括由其派生出的权利。自然资源种类的不同,对应的价值实现的机制和模式也有所不同。
  农村自然资源价值实现具体路径及其对投融资创新的促进作用
  《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》指出,要通过实施乡村生态保护与修复重大工程、完善和健全重要生态系统保护制度、健全生态保护补偿机制、推动市场化多元化生态补偿、发展生态产业,改善乡村生产生活环境,提升自然生态系统功能和增强生态产品供给能力。实际上,其核心就是要促进乡村生态产品价值及更多重的价值实现、发挥自然资源的多重效益,促进乡村生态服务功能及更多种功能的提升。乡村自然资源功能的完善和价值实现,将进一步促进乡村振兴融资能力的提升。
  农村自然资源价值实现的具体模式和路径有很多种,这里将其归结为三种:第一种是“资源整合+合作/合资开发”,指基层政府或村集体对农村自然资源进行区域性整合,并在乡村生态产业项目开发过程中以作价入股的形式实现“资源变资产”。第二种是“资源整合+平台交易”,指基层政府或村集体对农村自然资源派生的权利(如用水权、排污权、碳排放权、碳汇等)进行整合,经过标准化后在相关平台上进行交易获得资金进而实现资源权利收益,提升乡村振兴的资本积累能力。第三种是“物权或未来收益权抵押+贷款”,指利用农村自然资源用益物权性质的产权或自然资源的多功能性所能产生的未来收益、生态补偿收益等,作为抵质押物进行抵押或质押,在金融机构获得信贷资金。这三种模式在现实农村自然资源价值的操作上各有不同,对乡村振兴融资渠道拓宽方式也有所差别(见图1)。
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(一)“资源整合+ 合作/ 合资开发”模式和乡村振兴投融资创新
  “资源整合+合作/合资开发”是物质性的农村自然资源在区域性“整合”之后,根据不同项目的需求,经过专业评估公司估值,以入股形式进行合作,并在项目的运用过程中开发使用这些农村自然资源。这种模式需要基层政府或村集体进行整合的原因是,大多数自然资源的所有者或经营者是农户,分布零散且广泛,若直接参与评估和开发存在较高的交易成本。2016年12月20日,国土资源部等7部门印发《自然资源统一确权登记办法(试行)》,意在完善自然资源产权制度,为农村自然资源价值的实现奠定了良好基础。通过这种方式可促使资源资本化,将自然资源作为一种重要的生产要素,吸引外来投资者合作或合资开发,推动乡村绿色、生态产业的兴旺和发展。这种模式可实现自然资源的价值,通过自然资源确权定价、入股,撬动更多的金融资源进入乡村振兴事业。
  这类模式中,典型的代表就是“乡村旅游开发”和“农村集体建设用地流转开发”。在乡村旅游产业开发中,农村的生态旅游资源如地貌、森林等,作为实物资本投入该产业,在实现该类资源价值的过程中,也实现了农村自然资源的直接融资。这种物质性的资源转化成股本,有助于自然资源的原所有者实现长期收益。在农村集体建设用地流转开发中,基层政府或村集体首先将农村建设用地进行整合,以土地使用权作价入股、联营等形式兴办企业或通过土地使用权合作的方式开发项目,也实现了直接融资,且同时缓解了农村和城市资金存量不平衡的矛盾,有利于进一步实施乡村振兴战略的多维度目标。
(二)“资源整合+平台交易”模式和乡村振兴投融资创新
  “资源整合+平台交易”是将虚拟的农村自然资源派生权利(如用水权、排污权、用能权、碳排放权、碳汇等)进行的整合交易。而农村自然资源派生权利之所以能在平台上交易,一方面是因为其体现了农村自然资源效用价值或稀缺价值,另一方面是因为其被制度、政策和法律赋予了一定的性质。具体来说,农村自然资源派生权利在进入平台交易前由基层政府或村集体负责整合、评价、标准化,升级为一种可交易的商品,通过商品化或证券化后,在交易所等平台上进行市场交易换取资金。这种模式是一种市场化更强的融资模式,充分发挥了农村地区的自然资源丰裕的优势,有效拓宽了基层政府或村集体融资的渠道,而通过交换农村自然资源派生权利获得的资金可用作于乡村振兴战略实施中各种建设项目的配套资金。这种交易模式下,一般交易的客体是自然资源派生的权利或环境权益,如碳交易、城乡建设用地增减挂钩指标交易等。我国碳交易的探索始于2011年,如今我国已建立了7个区域性碳排放权交易所和2个省级碳排放权交易中心。如《京都议定书》所述,二氧化碳排放权交易市场与森林“碳汇”的联系可通过两种途径实现,一是工业化国家的联合履约机制(JI),指发达国家向经济转型国家(EIT)购买减排指标;二是清洁发展机制(CDM),发达国家帮助发展中国家共同在发展中国家开展造林等生态项目,经核证后,由CDM执行理事会签发CERs(Certified Emission Reduction),CERs可在国际碳市场上进行交易。而随着发展中国家城市化与工业化水平的迅速提升,其农村地区在“固碳”上扮演着越来越重要的角色(MahendraSethi等,2015)。中国目前所实行的碳交易基本上是CCER(Chinese Certified Emission Reduction)的交易, 通过开发项目获得CCER,再将CCER通过中国七大碳交易试点交易所进行买卖,形成了“资源整合+平台交易”模式。其中,“林业碳汇”项目主要指村集体在农村自然资源进入平台前进行前期种植规划、培育森林,后期整合和标准化等操作,这实质承担了一级市场的作用。经过碳交易注册登记系统后,形成证券化的、可交易的CCER,然后在二级市场上出售CCER,获得资金收益。除“林业碳汇”外,还有沼气工程、光伏电站等项目,同样可获得CCER。通过碳交易拓宽融资渠道,既能为乡村振兴战略实施提供资金基础,又能起到改善农村生态环境、提高生活质量的效果。
  城乡建设用地增减挂钩指标交易的机制和上述碳交易类似,指由基层政府和农村集体经济组织将农村建设用地的原有地上物拆除并复垦为耕地,使得土地性质由农村建设用地变为农用地,从而结余出增减挂钩指标。通过交易平台将增减挂钩指标以一定价格提供给需要的城市或城市近郊,使村集体从中获益,但目前我国城乡建设用地增减挂钩节余指标的交易多在同省市县内进行。可以说,城乡建设用地增减挂钩指标交易为乡村振兴融资渠道的拓宽提供了一种选择。
(三)“物权\ 收益权抵质押+ 贷款”模式和乡村振兴融资渠道的拓宽
  在建立健全相关制度和评估、流转体系的基础上,乡村自然资源的开发权、自然资源派生权利(如用水权、碳汇等)的交换价值、持续性的未来生态补偿收益、生态服务受付价值收益等,都可作为抵质押物,从银行等金融机构进行融资。
  农村的自然资源由于本身产权不够明晰、管理和处置困难等,很难充当合格的抵押品在金融机构进行贷款。而用益物权作为从农村自然资源中派生出来的主要权利,在一定程度上能够代表农村自然资源的价值。这也意味着,法律完善、制度设计和政策支持可让农村自然资源具备产权明晰、可转让、便于管理和实施等符合合格抵押品的条件,进而可通过金融机构进行融资。在实际操作中,这种模式与前两种最大的差别在于融资条件,即不需要将农村自然资源或其派生权利通过整合进行抵押,而是不同农村自然资源物权的归属主体,按照自己的生产经营等状况进行抵押融资,具有更强的自主性,与实体产业的联系更为紧密。这些主体不仅包括零散的农户,还包括合作社、村集体和使用自然村资源的外来企业等,作为乡村振兴战略的主要主体,在法律、制度、政策的多重引导下,通过“物权抵押+贷款”模式进行融资,可在一定程度上解决农业经营主体融资难问题。
  农村自然资源被“盘活”,进而通过与正规金融对接,实现乡村振兴融资渠道的拓宽,是健全多元投入保障机制的重要组成部分。在政府、金融机构等多方参与下,农村的自然资源能够实现抵押贷款的范围逐步扩大。如林权抵押贷款是农村自然资源抵押贷款一种代表;一些地方在试点将农地、湿地、海洋及相关自然资源作为正规金融机构的抵押品,开展融资创新等。如果农户、合作社、村集体和涉农企业等主体通过农村自然资源抵押贷款获得资金,将有助于农林牧渔业的转型升级、生态旅游业的规模经营,最终有助于农民生活水平的提高进而实现城乡融合发展。
  基于农村自然资源价值的乡村振兴融资创新面临的挑战和对策
  虽然乡村自然资源不同价值实现方式下投融资创新都取得了一些经验,但是,在自然资源产权制度、确权定价、评估、流转等方面,还存在着很多问题和挑战。
(一)农村自然资源价值实现存在的问题和可能面临的挑战
  1.农村自然资源合作/合资开发中不合理利用可能导致资源的不可持续性
  农村自然资源的开发利用使得乡村之外的人口、资金、技术等要素涌入,除开发过程中可能对生态环境造成破坏外,外来人流量的突增也会使农村的生态环境面临巨大挑战,不利于长期稳定的融资。例如,乡村旅游及其相关附加产业的开发和发展,首先可能导致对乡村水资源过度使用并产生水污染,其次土地的占用导致对生物资源的破坏,再次游客等消费者的聚集会产生大量垃圾,造成环境破坏,而采摘和践踏会造成对生物多样性的破坏。对生态环境的破坏,会约束农村自然资源在未来的使用,制约乡村振兴战略未来融资的稳定性。
  2.农村自然资源过度金融化带来的金融风险
  国际地球之友协会(Friends of the Earth International)提出自然资源可根据不同生态服务作用,进行量化、评价并拆分成不同单元,通过交易这些单元的产权获得收益,即自然资源金融化。农村自然资源金融化虽能为乡村振兴战略拓宽融资渠道,但过度金融化会带来一系列金融风险,如从整合评价到证券化出售的过程中,会经过诸多的信用增级环节,容易导致交易的指标不能够充分反映实体的自然资源资产的价值,甚至产生金融泡沫。德国罗莎卢森堡基金会(Rosa-Luxemburg-Stiftung)在2013年的报告中发现,欧洲碳排放权交易并未缓解温室气体排放过量的问题,意味着在欧洲已经出现碳排放权指标过度金融化的现象。我国农村自然资源金融化和证券化的道路虽然刚起步,但为了乡村振兴投入保障体系的稳定,如何控制好自然资源金融化中带来的金融风险非常重要。
  3.农村自然资源抵押贷款成本高、额度低,周期不灵活
  在探索或推广利用农村自然资源产权进行抵押贷款的过程中,仍存在一些难题,使农户、合作社、村集体和涉农企业等主体在发展产业过程中的信贷约束不能得到解决。一方面,农村自然资源价格评估成本较高、额度较低。由于绝大多数的自然资源产权较分散,导致分配到每个人的产权价值较小,金融机构能提供给小型经营主体的信贷额度也不高,这就造成产权评估的成本相对较高,从而变相提高了经营主体进行融资的利率。另一方面,合作社、村集体和涉农企业享有自然资源用益物权的周期、资金需求的周期以及金融机构贷款的周期存在不匹配的可能性。如在试点农村承包土地的经营权抵押,许多租入土地进行规模经营的合作社、村集体和涉农企业对于土地的租期和支付方式不固定,这导致对土地享有用益物权的周期和对资金需求的周期可能出现不匹配现象,进一步会引起道德风险和逆向选择问题。
(二)相关建议
  1.合理规划、政策引导,维持农村自然资源的循环利用
  合理规划“资源整合+合作开发”模式中的各类农村自然资源,是农村自然资源实现可持续的利用,进而形成稳定长期融资渠道的方式之一。首先开发时要注重对各类资源的保护,最小化对生态环境的破坏。其次,运营过程中合理地限制游客的数量,做好垃圾的分类和处理,保护生物多样性,及时修复对生态环境的破坏。再次,建立生态足迹等模型,衡量开发项目中的生态消耗和环境承载力,采纳节能减排技术,控制车辆数量,尽可能减少对资源的占用。通过政策引导,对于环境友好型的开发项目制定适当的激励手段,并加强对自然资源使用状况的监管力度,建立健全生态保护和生态补偿的法律体系,既能保障农村自然资源的循环利用,又能维持生态经济的长期发展,在实现建设“生态宜居”乡村的同时,逐步地提高农村居民的收入。
  2.控制农村自然资源交易流程,加大风险管理力度
  首先,把控好农村自然资源的派生权利从村内整合定价到成为可在平台上交易的指标流程,并对非银金融机构的参与进行控制,防止市场秩序被扰乱、交易指标泡沫化。其次,通过政策引导和金融创新,将农村自然资源证券化后在平台上换取的资金用于乡村振兴战略中实体产业的发展,实现乡村振兴融资渠道拓宽的有效性。最后,通过建立灵活、有序的监管体系,创新监管方式,加大风险管理力度,控制好证券化程序中各机构的职能,防止农村自然资源过度金融化带来的一系列的金融风险。
  3.完善制度法律体系,创新抵押贷款方式
  由于某些农村自然资源人均价值不高,导致无法通过抵押贷款低成本地获得充足的资金,且抵押贷款的周期和拥有产权的周期可能存在不匹配的现象,因此需要完善制度法律体系,创新抵押贷款的方式。首先,在政府、专业评估公司、银行协助下,根据各县乡自然条件的不同,各村集体通过自然资源确权登记,因地制宜地对农户享有的自然资源权利合理定价,减少经营主体抵押贷款前的评估成本。其次,对于资金需求量较大的经营主体,采取自然资源和投入的相关配套设施共同进行抵押的方式,更好地满足这些经营主体的融资需求。再次,引入风险分担机制,不同规模的经营主体、银行、担保公司和再担保公司共同承担风险,进而为抵押率的合理提高创造基础。最后,通过制度设计、完善法律体系,确保抵押贷款的周期在拥有产权的周期范围之内,切实保护好产权所有者的利益,遏制道德风险和逆向选择的发生。

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