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林善浪（同济大学经济与管理学院教授、博导，城市与区域经济研究所所长） 改革开放以来，我国通过实施“大进大出”的出口导向战略融入经济全球化，仅用四十多年的时间就走完了发达国家上百年完成的工业化进程，目前正逐步迈向新发展阶段和新发展格局。面对时代变革，长三角区域一体化面临着哪些新挑战？如何在新发展格局中实现更高水平、更高质量的发展？这些问题值得进行深入探讨。
以新发展格局应对百年大变局中的不确定性风险
2020年8月24日，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上发表重要讲话指出：“要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这个新发展格局是根据我国发展阶段、环境、条件变化提出来的，是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择。”新发展格局不仅是应对全球疫情冲击的有效之策，也是基于我国经济发展新阶段而提出的新要求、基于全球化周期性调整面临的新挑战而提出的重大战略部署。
首先，新发展格局是适应国内经济社会新发展阶段的战略转型。经过40余年的改革开放，中国经济发展进入一个新阶段，由此带来了三个结构性变革。第一，二元结构转换进入刘易斯转折点，劳动力由无限供给转变为有限供给。工业化带动农村劳动力转移，我国农业就业人数从1991年最高峰的3.9亿人减少到2019年的1.9亿人。同时，人口增长低于预期，劳动年龄人口自2011年达到高峰以后开始持续减少，2018年减少470万人，2019年减少89万人。劳动力从无限供给转变为有限供给，导致劳动工资常态性上升，普通劳动大众收入呈现常态性增长趋势（这意味着消费规模呈现常态性增长趋势）。第二，经济结构由工业主导型转变为服务业主导型。2019年，我国第三产业占比达到53.9%，成为国民经济的主体。从地区看，近一半的省会城市和计划单列市的服务业占GDP比重超过60%，北京、海口、广州和上海超过70%。与工业产品不同，相当多的服务产品属于“不可贸易品”，即生产和消费同时进行。因此，以服务业为主导的经济形态对国内需求具有较大的依赖性。第三，城镇化率超过60%，中心城市和城市群成为新型城镇化的主要空间形态。城镇化的发展不仅表现为农村人口继续转移到城镇，也表现为部分中小城镇人口迁移到中心城市，中心城市和城市群成为承载发展要素的主要空间。面向城镇化新阶段的基础设施建设，不仅要继续适应城镇人口规模持续扩张的要求，还要满足中心城市和城市群扩张的要求，其投资仍将持续增长。可见，在我国持续深化对外开放的同时，经济增长对国内需求的依赖性显著增强，这客观上要求构建更加依靠国内市场需求的新发展格局，打造国内国际双循环相互促进的新竞争优势。
其次，新发展格局是应对经济全球化周期性深度调整的战略选择。经济全球化在推动全球分工深化、经济增长的同时，也带来了一系列负面问题。一是，经济体之间发展差距扩大。如果不考虑美元贬值因素，2018年全球人均GDP是1980年的4.4倍，高收入国家是4.2倍，而低收入国家却只有2.2倍。美、日、德、英、法、意、加发达国家七大经济体其人口占全球总人口的10.1%，其GDP却占全球GDP总量的45.2%。二是，一些经济体内部居民收入差距扩大。在集装箱运输技术、互联网技术、中间品标准化与可贸易等因素的推动下，全球化推动社会分工深化到工序层面（即全球产业链分工），使得“外包”盛行。以美国为首的发达国家占据全球产业链高端，专业从事创新研发活动并制定标准，形成人力资本供不应求的溢价效应，而制造业部门因外包而就业岗位流失，劳动者被迫选择低收入的非正规部门就业，导致居民收入差距持续扩大。全球产业链分工的这种收入再分配效应，被称为“全球化的悖论”。这种收入再分配效应发展到一定程度，会激起人们对全球化的普遍不满，形成反全球化浪潮。可以预计，在今后相当长一段时期内，一些发达国家会不断实施贸易保护主义、单边主义政策，而新冠肺炎疫情的全球蔓延也会促使某些国家采取鼓励制造业回归的政策。由此，我国经济持续增长面临的国际环境的不确定性和风险性进一步加大，这客观上要求构建更加依靠国内市场需求的新发展格局。
如果说过去中国是“卖卖卖”大生产的全球化参与者，在新发展格局中中国则转变为“买买买”大消费的全球化引领者。长三角区域一体化是我国区域发展的重大战略部署，是全国区域一体化的样本。新发展格局是长三角区域一体化发展面对的全新环境，无疑会带来一系列新的挑战。
长三角区域一体化的新进展和新挑战
区域经济一体化本质上是通过消除功能性和制度性的市场分割促进商品和要素的自由流动，进而实现区域资源的优化配置和合理分工。区域经济一体化的发展，一方面离不开交通基础设施的发展，其能够使得商品和生产要素流动突破物理空间障碍，另一方面也离不开市场机制的发育和成熟，其能够使得商品和生产要素流动突破制度性障碍。
在功能性一体化层面，长三角区域现代立体交通网络快速发展，尤其是高速铁路网正在加快建设中。据国家统计局数据，截至2019年年末，全国铁路营业里程达到13.9万公里，较2018年年末增加0.8万公里，其中高速铁路营业里程增加0.6万公里。全国公路总里程为501.25万公里，增加16.6万公里，其中高速公路里程增加0.7万公里。交通基础设施对区域经济发展的重要性显而易见。发展经济学先驱、大推进理论创始人罗森斯坦·罗丹把交通等基础设施建设称为经济发展的“社会先行资本”，经济史学家沃尔特·罗斯托视之为经济起飞的前提条件。现代交通网络的发展大幅度地提高了区域可达性，释放了美国社会学家麦肯齐所说的“时空压缩”效应。据统计，2019年可达性前三名的城市是徐州、苏州、上海。2007—2019年可达性提高幅度前六名的城市分别是六安、上海、徐州、苏州、温州、宁波（如图1）。可达性的提高无疑可以促进城市之间的商品流通。
区域一体化可以实现商品和生产要素的自由流动，提高资源的空间配置效率。由于不同地区的资源禀赋和区位条件存在差异，区域经济一体化带来的商品和生产要素流动并不会均衡地分布。由此，资源禀赋和区位条件不同的地区就会形成不同的产业聚集，推动中心城市和城市群产业合理分工、各得其所。这是被从克里斯塔勒的中心地理论到弗里德曼的空间发展规划理论，再到克鲁格曼的新经济地理理论不断加以证明的经济现象。同样地，长三角区域一体化也重新调整了长三角经济空间格局，推动了城市新一轮的分工合作，促进了资源空间再配置。例如，2010—2019年，温州、台州、绍兴、嘉兴等沿海城市占全省GDP的比重下降，而杭州占全省GDP的比重上升了2.6个百分点，浙江进入杭州时代；无锡、镇江、苏州等城市占全省GDP的比重分别下降了2.0、0.6、2.8个百分点，而南京占全省GDP的比重上升了1.8个百分点。2019年，南京占全省GDP的比重上升到73%，苏南城市开始沉寂，南京开始崛起；安庆、铜陵、马鞍山、芜湖等沿江城市占全省GDP的比重下降，而合肥、滁州等城市占全省GDP的比重分别提高了2.25、2.41个百分点，成为明星城市。
在制度性一体化推进方面，各主体不断努力。在国家层面上，1982年，国务院成立上海经济区规划办公室，成为探索长三角区域一体化的起点；2008年，国务院出台《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》；2010年，国务院批准实施《长江三角洲地区区域规划》；2016年，国务院常务会议通过《长江三角洲城市群发展规划》；2019年，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。在地方层面上，1992年设立长三角城市协作部门主任联席会议，1997年设立长三角城市经济协调会市长联席会议，并经过多次扩容，于2010年纳入安徽的合肥、马鞍山等城市。在合作机制上，产业领域探索合作共建产业园区、产业合作基金等；旅游领域每年召开一次旅游合作联席会议；环保领域召开联席会议，建立环境监管联动机制；教育领域建立教育联动发展会商机制；医疗服务领域率先建立医疗保险跨省转移接续机制；等等。在习近平总书记宣布长三角一体化上升为国家战略以后，制度性一体化的进程明显加快。比如，发布《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，签署《长三角地区市场体系一体化建设合作备忘录》，启用长三角资本市场服务基地等。
需要注意的是，在长三角区域一体化发展过程中，一些深层次问题还没有得到解决。第一，全球价值链参与度高而低端锁定效应明显。长三角地区是我国对外开放程度最高、参与全球价值链最深的地区之一，尤其是上海和苏南地区，港澳台和外商投资企业成为众多行业的主体。在上海，港澳台和外商投资企业在规模以上工业总产值中占60%以上，在六大主导产业中，除了石化和钢铁，几乎是清一色的外资企业。苏南地区也是一样的格局，2018年苏州港澳台和外商投资企业占规模以上工业产值的61.5%，占出口交货值的84.3%。“两头在外”的加工贸易曾经占据上海和江苏的60%以上，虽然近年来有所下降，但中间品在进出口中仍占比较高。总体来说，长三角在全球价值链上的位置处于低端，向上攀爬难度较大，增加值率低，一些行业存在明显的低端锁定效应。
第二，“行政区经济”依然存在，制度性一体化进展缓慢。一方面，在现有行政管理体制下，个别省市为谋求地方利益最大化，隔离与竞争多于合作，致使区域资源配置和共同市场建设遇阻。地方行政壁垒是区域合作难以跨过去的槛，区域合作和协调取决于地方政府领导者的偏好，缺少权威性和稳定性。另一方面，合作和协调机制的市场化程度不高，共建园区、共享旅游线路等主要是由各个地方政府主导，缺乏市场化的利益分配机制和政府税源共享机制，实施效果不明显。
第三，区域要素市场分割，资源空间配置难以优化。与商品流动相比，劳动力、资本、技术、信息等要素的市场流动面临更多的障碍，受传统的行政条块分割和政策制约更为明显。近年来，长三角地区一些地方的劳动力市场分割指数还出现反弹的趋势，地区之间劳动力市场分割指数的差距也出现了扩大的趋势（如图2）。要素市场一体化进程缓慢，资源空间配置优化、产业科学合理分工就失去了市场基础。
第四，一些科技资源配置不合理，部分民营企业研发能力较弱。长三角参与全球价值链的低端锁定效应出现的根本原因是企业技术创新能力不足。根据国家知识产权局的统计数据，江苏、浙江、上海发明专利授权总数和每万人发明专利拥有数都处于全国前5名。但是，与珠三角相比，长三角科技资源主要集中在国有企业，尤其是中国科学院和“985”高校系统，以企业为主体的技术创新体系还没有形成，民营企业和外资企业发明专利较少。
提升长三角区域一体化程度和质量
以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是长三角区域一体化需要面对的新环境。长三角区域经济模式的基本特点是全球价值链参与度高，尤其是上海、苏南地区。面对以国内大循环为主体的大环境变化，长三角需要创新一体化的模式和路径。一方面，要促进劳动力等要素高效便捷自由地流动，推进中心城市与毗邻城市同城化，以加快一体化进程，率先形成以国内大循环为主体的发展模式；另一方面，要推动长三角内部产业链垂直分工，打造一批集聚全球创新资源的研发平台，分类优化全球产业链布局，以提高一体化质量，形成国际竞争新优势。
第一，深化体制机制改革，促进要素高效便捷自由地流动。提高资源配置效率是适应新发展格局的根本途径。只有打破行政壁垒、强化政策协同，实现基础设施联通化、资金流动顺畅化、商品流通自由化、人员往来便利化，长三角才能形成统一开放、竞争有序的商品大市场和要素大市场，才能率先形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，成为我国产业创新的开路先锋和改革开放的新高地。对此，首先，应积极转变地方政府职能，使其从市场的直接决策者和干预者转变为市场竞争秩序的维护者和市场优良环境的创造者。要减弱经济绩效考核，强化区域公共福利和区域一体化绩效考核。建议从国家层面强化“推动长三角一体化发展领导小组”协调职能，分类分行业规划、推进和评估三省一市一体化进程和绩效，协调各地相关政策。其次，应创新金融体制，促进资金要素合理配置。建议工、农、中、建、交五大国有银行和政策性银行设立长三角分行，加强信贷资金跨区域配置的统筹职能，弱化现有省级分行的职能。最后，应率先推进长三角大城市户籍制度及社会保险、社会福利、教育体制改革，实现社会保险、社会福利跨地区便利转移接续、教育资源公平配置，为人口自由流动和劳动力跨地区自由就业创造条件。要打破现有的以学校排名为依据，以高学历、高职称为中心的落户政策、就业政策，推动公平就业。推动劳动力自由流动和公平就业，对促进创业也具有重要意义。
第二，推进中心城市与毗邻城市同城化，以毗邻城市同城化引领区域一体化。长三角要成为全国的增长极，就要在内部形成增长极，以长三角内部增长极带动整个长三角的增长极，辐射更大的区域，参与全球经济竞争。扭转上海经济颓势，提高资源空间配置效率是重要路径之一。建议以毗邻城市同城化带动区域一体化，也就是以上海为中心，推进浙江嘉湖杭绍甬、江苏苏锡常通等毗邻城市同城化，进而引领长三角区域一体化。同城化的关键是建设城际快速通勤交通、推动公共服务均等化，进而形成“上海为中心城市—以特色服务为职能的次中心城市—以专业制造为职能的一般城市—以生态休闲为职能的一般市镇”的高效有序的大上海都市圈空间格局。通过毗邻城市同城化，让创新创业人才等高端要素汇聚上海，使上海成为名副其实的全球科创中心。再把科创成果与科技金融、产业金融相结合，使其在毗邻城市转化落地。在此基础上，可以以南京、合肥、杭州、徐州、温州等为中心，打造毗邻城市同城化，形成南京、合肥、杭州、徐州、温州等都市圈，进而带动长三角区域一体化。这样，城市群就由高度同城化、层次不同的都市圈构成，而都市圈是城市群的组成分子和发展基础。上海追求建设的全球城市以及经济、金融、贸易、航运及科创中心，并不是上海一地的全球城市和全球中心，而是众多城市协同建设的全球城市和全球中心，是大上海都市圈的全球城市和全球中心。事实上，纽约、伦敦、东京之所以能够成为世界级城市群的首位城市，就是因为基于大纽约、大伦敦、大东京的大都市圈范畴。
第三，推动长三角内部产业链垂直分工，构筑空间经济新格局。面对反全球化可能导致的全球产业链被冲击的风险，长三角区域要改变过度依赖国外产业链的发展格局。一个产业从研发、设计、管理、控制、采购到零部件生产、加工装配，再到物流配送、市场营销、售后服务等，形成错综复杂的产业链。区域经济一体化必然会打破城市之间产业结构雷同、产业自成体系的水平分工的旧格局，其能够通过“货畅其流”“适才适所”“地尽其力”，实现各个环节之间“各行其道、各得其所”的产业链垂直分工。产业链环节在哪个城市布局，取决于城市的经济发展水平、区位条件和要素禀赋。长三角地区是全国工业化发展速度最快的地区之一，但区域内部发展不平衡，区位条件和要素分布差异较大，不仅上海、江苏、浙江和安徽之间存在差异，而且上海的中心区和郊区、苏南和苏北、浙东和浙西、皖东和皖西、皖南和皖北之间也存在比较大的差异。按照科教资源和高端要素分布看，上海最为密集，其次是南京、杭州，再次是苏州、合肥、宁波、无锡，然后是各地级市，呈现出明显的梯次分布；按照港口、铁路、高速公路、高速铁路等交通区位来看，长三角区域各个城市的差异也比较大。上海具有科教资源、技术和人才、资本融资、国际化等方面的优势，有条件建成若干对外面向全球的产业链高端、对内面向全国的生产性服务中心和高技术产业基地，为建设全球城市奠定产业基础；杭州、南京、合肥等省会城市具有区域性科教资源、技术和人才等方面的优势，有条件建成若干面向全球的价值链中高端、服务区域经济的生产性服务中心和高技术产业基地；苏南城市、浙江沿海城市和马芜铜等一大批地级城市，依据各自的区位条件和要素禀赋，将成为不同层次的、专业化分工明显的制造业基地和区域服务中心；更多的中小城市和小城镇将发挥生态优势，成为生态经济、休闲服务、农产品加工和零组件加工基地。
第四，强化区域协同创新，打造一批集聚全球创新资源的研发平台。强化源头创新、原始创新，打赢关键核心技术攻坚战，提高知识技术溢出效应，是形成以国内大循环为主体的关键，也是打造国际竞争新优势的关键。推进源头创新、原始创新，尤其是突破“卡脖子”的关键核心技术，需要吸引全球优秀创新资源，集中最优秀的专业人才，进行持续性的资金投入，并建立相应的基础科学综合配套。长三角地区虽然具有科技创新资源集聚度高、创新场景丰富、创新投入规模庞大等优势，但依靠一城一地远不足以完成这样的战略任务。一方面，需要发挥各地比较优势，分别聚焦最具优势的领域和环节，探索形成共建共享的合作新机制，搭建一批一体化运营的合作平台或支撑载体，分工合作、协同攻关；另一方面，在现有科研院所中遴选一批优势学科和团队，组建一批由政府、科研院所和企业共同参与的研发平台，赋予特殊政策和灵活机制，使其能够吸引全球优势创新资源，尽早取得重大突破。美国之所以把控众多产业的关键核心技术，就是因为其吸引了全球最优秀的人才。因此，对承担战略任务的重大研发平台，不仅需要赋予人事、薪酬、科研组织、权益保障等特殊政策和灵活机制，还需要赋予内部治理的特殊政策和灵活机制，从而真正实现由科学家集体决定研发平台治理，让科学家做科学的事。
第五，建设高质量产业新城，支撑长三角制造业转型升级。面对新发展格局，要通过制造业升级、高端制造业发展，对内适应国内劳动成本上升、消费结构升级，对外打造国际竞争新优势。长三角地区众多园区产城分离、生产环境和居住环境不良，难以吸引高水平技术人才和熟练技术工人。这种状况必须扭转，只有全力打造一批产城融合、宜居宜业的产业新城，才能集聚高水平技术人才和熟练技术工人，支撑高端制造业发展。现代新城运动起源于英国，第三代新城强调构建“反磁力吸引”体系，建立地区性生产综合体、快速交通网络，提供工业发展基础；同时，要建设行政、文化、科学中心，均衡配置生活、娱乐、旅游、服务设施，形成以综合职能城市为中心、与各种专业化功能相结合的产业新城。典型代表是1971年开始建设的米尔顿凯恩斯，被评为英国最佳工作城市，力压伦敦、曼彻斯特等大城市。在国内，浙江省首开先例，规划把全省现有的1010个开发区（园区）整合到150个以内，突出以产促城、以城兴产、以城聚人的发展理念，改革园区管理体制，构建集技术链、创业链、人才链、资金链、服务链、产业链“六链一体”的高端产业生态，以支撑制造业转型升级和高端制造业发展。
第六，分类优化全球产业链布局，构筑国际竞争新优势。首先，推进部分全球产业链国内替代。过去对海外市场依赖较大的部分高技术含量中间品，如光学影像、电子计算机、医疗设备、运输设备等，海内外技术差距和产能不断缩小。当前，受中美贸易摩擦、全球疫情的影响，供应链受限，这些中间产品迎来了打破海外厂商垄断、实现国内替代的良好机遇。部分“两头在外”的内外资企业创造条件，积极融入国内技术研发、设计、制造和营销体系。其次，提高优势产业的市场占有率。部分在全球产业链上具备一定话语权、定价权的国内企业，将进一步提高全球市场占有率；部分产品在全球竞争力中处于中等水平，但面对新冠肺炎疫情，国内厂商产能恢复快，为扩大市场份额创造了有利条件。再次，形成支持部分产能转移到海外的全球化布局。部分低成本依赖型的外向型产品、技术受美国限制的中高端产品、市场集中在美国而受美国关税影响的产品，可以借助“一带一路”到东南亚国家建厂，通过全球多元化布局，充分利用国内国际两个市场、两种资源。最后，培育战略性新兴产业新优势。国内庞大的数字化下游应用市场特别是物联网、大数据、云计算、人工智能等新兴产业的崛起，构成对集成电路产品的庞大需求，为相应技术和产品在更高水平和更高量级的创新提供了新机会。新冠肺炎疫情催生了一大批新产业、新业态、新模式，也推动更多制造企业走向机器人换人，形成了一个更大、更成熟的人工智能产业。因此，应大力支持这些有实力的龙头企业走出国门，开辟广阔的国际市场，乘势而上。
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