刘石：中国粮食安全体系构建的六大核心问题解析

  粮食安全所涵盖的问题非常多。就其基本的逻辑框架来看，粮食安全从本质上来讲是一个供需关系的问题，它包括粮食生产、供应的数量和需求数量的平衡。在这两个要素之间，是仓储物流的问题。这里，除了传统的商业仓储物流考虑的要素之外，还要考虑“安全系数”的问题，即战略库存。战略库存不仅仅有商业一般规律的内涵，还有安全战略的考虑。像中国这样的国家，其国情和政治体制比较特殊，在地缘政治上，可能跟周边的一些国家，包括其背后的一些发达国家的关系，可能会处于紧张状态。这样，战略库存就要有更加充裕的空间。

  我们从生产和供应端来看，第一，是生产能力本身的问题。生产能力主要由四个要素决定，即：耕地面积和耕地质量；农业科技水平；生产者的技能；以及组织运行方式。第二，是生产意愿。生产意愿主要由生产实体的经济效益所决定的。经济效益决定生产者短期的生产活动的投入和长期的产业投资。

  从需求端来看，需求端从粮贸商，一条线进入到食品加工企业，另一条线进入到饲料企业，以及下游的养殖企业。总之，要数量充裕、价格可承受、安全无污染、稳定供应、多样性高品质等等，一级一级向下递进。

  在生产端，要满足全社会对于生产效率提高的要求；在需求端，要满足社会对于整个系统分配公平性的要求。我们透过这些表面的要素再往下研究会发现，在更深层次上，影响整个粮食安全体系的要素非常多。从长期来看，这些要素主要是：二元经济结构、现行的土地制度和产业公平系数；从中期来看：主要是产业政策；从短期来看：主要是价格调控。这些分别都从不同层面深刻影响到粮食安全更重要的因素。

  那么保障中国粮食安全的长期战略是什么呢？用一句话来概括，就是制度的公平性。制度的公平影响到生产效率，生产效率影响到生产的数量，生产的数量影响到最后供应的数量，最后影响到需求的满足和分配的公平。

  粮食安全是一个非常复杂的、庞大的系统，在此只浅谈一下影响到中国粮食安全的六个最核心的问题。

  第一个问题，基本认知：农业产业的发展目标

  农业产业发展的目标是什么？这一个基本的认知决定了我们整个产业未来的发展方向和目标。在1970年前后，世界上发达的农业国家已经解决养活人口这个问题，中国在2000年也基本解决此问题，一些局部地区如非洲、亚洲的一些不发达地区仍面临着这些问题，但已不是全球普通性的矛盾。

  在整个人类发展的早期阶段，农业的最大挑战就是粮食生产的供不应求。在这个时期内，农业的目标是要养活人口，产量一定要最大化。有了足够的粮食就可以有足够的人口，有大量的人口就有税收和军队，就能开疆拓土，就能建立强大的国家。当人类在有能力吃得饱以后，事情就发生了质的变化。这个转折发生在1970-2000年。人类首次有能力通过科技手段的帮助，保障人类基本的粮食需求。

  这种为保障全社会粮食基本供给的大宗农产品生产和供应，我称之为“大农业”。进入新世纪后，“大农业”主要的目标不再是养活人口，而是要“保障供给”。就是要削峰填谷，确保全社会粮食基本需求的稳定供应。在此基础上，生产数量的多寡已经不再是第一目标，而是要产业效率最大化和稳定的生产和供应。

  另一方面，进入新世纪后，随着“大农业”的发展，也出现了一个全新的产业——“小农业”，它解决的问题是消费升级。其目标不是满足大多数人的需求，是满足消费者个性化的消费需求。高端的瓜果、蔬菜和特色农产品，从本质上来讲都是“小农业”。它追求的是产品价值的提升，而不是产量的最大化。这方面典型的代表有日韩台、以色列、西欧、东南亚等国家和地区。在这一历史转变过程中，农业的发展目标发生了根本性的转变和分化。

  “大农业”：保障粮食安全，通过效率的最大化来实现，

  “小农业”：引导消费升级，通过价值的最大化来完成。

  顺便说一句，消费升级不是政府的职责，而应该是由市场来主导。

  为什么大农业的逻辑从过去的产量最大化变为系统效率的最大化？我们在吃不饱的时候追求的是产量最高点，但在吃得饱的时候我们追求的就不是产量最高点，而是效益的最大化。生产之前需要有固定费用的投入，比如房屋最近，农机具设备的采购等。在生产过程中，随着农业生产资料，劳动力等变动费用投入的增加，农业生产的产量也会不断增加。但超过一定水平，其边际效益会逐步递减，直至亏损。因此，农业产业的发展目标不再是产量的最大化，即，在吃得饱饭之后，农业产业的发展目标不再是高产，而是不断提升生产全过程的系统效率，而不是某一环节或某一要素的最大化。系统效率才是核心竞争力。系统效率是指用较少的投入和资源的占用，以低成本和高效率生产所需要的产品，并实现可持续发展。

  综上，第一个问题是认知改变的问题，农业产业发展的目标不再是追求产量的最大化，不是增产，而是系统效率最大化。

  城乡二元经济结构的历史地位以及给我们带来的遗留问题。“城乡二元经济结构”是中国社会独有的特色。

  我们第一看农业。它是通过工业和农业商品价格的“剪刀差”，帮助新中国筹集到了工业化和城市化建设的启动资金，在历史上是有贡献的。但是在中国已经完成了工业化和城市化的转型之后，这种结构的继续存在就是极度的扭曲。我们可以看到，现在的农业之工业，就是“消化失业人口”，是社会稳定的“蓄水池”。在城市的经济下滑和加工制造业不景气的时候，农民工找不到工作机会就只好返乡。美其名曰“返乡创业”。这根本不是创业，而是失业。在城里找不到工作回到农村，家里还有几亩地，生活成本比较低，基本不用花钱就能养活自己。

  我们第二看农村。农村在历史上是为城市提供优质资源和原料的基地。但进入新世纪之后，农村很大程度上成为消化工业过剩库存商品和劣质商品的市场，美其名曰“XX产品下乡”。价格便宜一些、国家补贴多一些，本质上就是“去库存”。在这个过程中假冒伪劣产品被大量销往农村。现在的“新农村建设”是拉动GDP的有力武器。但是没有农业的发展，修几条道路、盖几处房子，对于振兴农业能有多大的效果呢？

  我们第三看农民。农民在历史上是提供廉价优质劳动力的来源。可以说，中国改革开放四十多年来的成就，整个工业化和城市化的建设，都是由“农民工”完成的。现在他们老了，回到农村，他们没有退休金、没有社保，政府不用支付各种各样的费用，减轻了政府大量的财政负担。

  综上所述，城乡二元经济结构是经济结构和社会结构问题，这是一种极为不公平的结构。到现在为止，这一问题仍然十分突出。它对中国社会整体在运行效率和公平性方面的发展影响非常大。只有打破城乡二元经济结构，才能让农业有可能进入到公平的发展轨道。

  现存的土地制度问题，从“三农”讲起。“三农”我们指农业、农村和农民的三个涉农问题。在这三个问题中，农业是核心问题，它讲的是产业问题；农民是次级问题，它关联的是从业人员的问题；农村是再次级的问题，是农业生产和农民生活发生的场所问题。这三个问题并不在一个层级上，不能并列。

  农业发展以后，农民就有收入，经济地位和社会地位就能提高，农民的问题就会迎刃而解；农业和农民的问题解决以后，农村的建设自然就有了资金来源和内在动力，问题也会随之解决。“新农村建设”虽然是好事，国家有政策、给补贴，但都是硬件，而且仅从局部着眼，不能解决根本问题。“三农”问题的真正核心问题是产业问题，是农业问题。农业问题解决了，农民问题、农村问题都会迎刃而解。

  任何一个产业（包括农业）的发展要经过四个阶段：

  第一个阶段叫规模化，达成初步的规模效益和资源利用率；

  规模化以后要进行标准化建设，提高生产效率和产品质量的稳定性；

  每一个环节和每一个过程在做到标准化以后，就可以进行第三步–现代化的建设，它是指现代化技术、设备和管理的应用；

  最后实现的是第四步，产业化的建设。产业化意味着与市场的对接，产业链的贯通，产业金融与数据的融入。

  现行土地制度是农业现代化发展的最大障碍。现行的政策是土地属于国家，私人进行承包。但如果你不是“业主”，就如租房一样，即便是长期租客，不会进行投资，也不会对房屋进行维护。所以，依据现行的政策，耕地质量的下降，是无可逆转的趋势。

  综上所述，我们进行如下的逻辑推导：

  1）中国“三农”问题的核心是农业问题，不是农民和农村问题；

  2）农业问题的核心是“大农业”问题，不是“小农业”问题；

  3）“大农业”的核心问题是产业效率问题，不是产量问题；

  4）提高产业效率的基本起点是规模化的问题，有了规模化才能进行标准化、现代化和产业化的建设；

  5）而妨碍规模化的最主要障碍是现行的土地制度问题。

  所以，只有开启土地制度的深度改革，才能从根本上启动农业产业化或现代化进程。

  由于历史和制度等方面的原因，中国人口结构调整的速度大大落后于产业结构的调整。也因为城乡二元经济结构的问题，农村和农业人口没有办法向其他行业转化，所以调整就慢了很多，造成了很多扭曲和社会矛盾。

  产业公平系数是什么？是一个国家或地区，产业GDP比重与人口比重之间的比例，它反映了产业及从业者收入机会和人均占有社会资源的公平性。

  中国现在的农业人口大概占总人口28%，反之非农人口就是72%，GDP比重农业人口占7%，GDP非农人口占93%。如此算来，农业的产业公平系数为0.25（28%除以7%），非农业人口为1.30（93%除以72%）。两者之间的差异是：非农人口人均所占有的社会资源是农业人口的5.16倍。

  我们再比较一下世界其它国家的情况。世界各国农业的“产业公平系数”大多在0.5-0.8之间，而四个世界农业大国和强国，如美国、加拿大、法国和巴西则均高于1，即其农业的人均GDP产值高于全国的平均数，最高的是法国，高于2。中国是多少？是0.25，“产业公平系数”最低，即“相对贫困”或者“不公平”的程度最高。

  “产业公平系数”提供了在“基尼系数”之外，衡量社会发展公平性的，简单和直观的另一个视角。

  从“产业公平系数”看，中国农业发展的出路，非常重要的就是减少农业人口。中国农业人口占28%，而世界上发达国家农业人口在1%-2%。中国的发展方向也不会例外，在土地集约化的基础上，用掌握现代科技手段和经营理念的“新农人”取代“老农民”。农业早已不是人口或劳动力密集型的时代了。

  任何安全都是有成本的。小区的安全有“保安”来提供，需要由全体业主支付工资和费用；国家的安全由“国防军”来保障，由军费来支撑，其来源是税收。但基本原则是：谁受益，谁买单。

  中国的“粮食安全”，受益者主要是城市中的非农人口。买单者是谁呢？主体是农民。他们付出了巨大的劳动，面临着巨大的风险和不公平待遇，得到的是微不足道的回报。受益者和买单者不同，是中国“粮食安全”体系明显的错位。农民被赋予了提供“粮食安全”的社会职责，但没有被授予相应的权利和收益。农民在为全社会“义务劳动”。

  除此之外，我们还应该看到，“粮食安全”讲的是，在保障正常的粮食供给之外，还要有大概17%左右的库存量。这就意味着实际上是做超量供应。只有实现了超量供应，粮食安全才是有保障的。但“供大于求”自然就意味着低迷，而受损的一定是农民。“谷贱伤农”就是这个道理，这就是残酷的市场规律。

  所以，明确“粮食安全”的成本概念，理顺由受益者来买单的逻辑，对于确保中国长期稳定的“粮食安全”十分重要。

  第六个问题，自然环境与地缘政治的影响

  在自然环境与地缘政治的影响方面，我们就生产能力、自然环境、国际贸易和军事态势等四个维度，以及分常态、隐患、警报和危机等四个层级来考察。

  1）在生产能力上，中国在常态、隐患和警报三个方面都有体现，即机制不畅，科技和运行系统落后，并受到产业制度和结构的制约，但不存在危机问题；

  2）在自然环境方面，我们多有局部灾害，大面积灾害偶尔发生，大范围严重灾害基本上可以避免，需警惕长期的气候异常；

  3）在国际贸易方面，在顺畅、摩擦、限制和禁运四个级别中，现在进入了摩擦级，还没有到限制级。“禁运”才是真正的危机状态，因为中国很多农产品的进口量很大；

  4）在军事态势方面，现在处于对峙状态，已经远远超出过去的均势，千万不能进入到局部冲突或者全面战争，这个对中国来讲是灾难性的。

  国际地缘政治格局对粮食安全的影响和意义在于，如果我们有一个良好的国际环境，就能保证物种和其它自然资源不断地进行交流和交换。其一，土地资源。南美、澳洲、东欧等国家的土地资源比较丰富，但中国土地资源实在有限，我们能够利用他们的土地资源，价值巨大；其二，技术资源。多样的技术能源源不断引进，对于农业的现代化和全面发展十分重要；其三，海洋资源，这不仅仅是生物资源的问题，还有贸易通道的问题；其四，时间资源，整个中国包括世界主要的人口都集中在北半球，如果大面积受灾的话，凭着自身去再生产，得到的产品也是一年以后的事情。如果由南半球的生产和供应来平衡的话，就有了抵御风险的利器，对我们来说是非常重要的一环。

  最后总结一下：目前影响到中国粮食安全主要有六个核心问题。

  第一，基本的认知，农业产业的发展目标从产量转为系统效率，系统效率更符合产业可持续发展规律；

  第二，改变城乡二元经济结构，给农业提供公平的发展机会和空间；

  第三，深化现行土地制度改革，只有开启土地改革才能从根本上启动农业产业化进程；

  第四，平衡产业公平系数，减少农业人口，增加人均收益，重新配置产业资源，特别是以“新农人”替代“老农民”；

  第五，纠正粮食安全的成本和支付的错位，并建立由受益者支付的机制；

  第六，在国际政治博弈和地缘政治格局中处于平稳位置，避免冲突，和平发展。（来源：刘石在2020国际未来农业食品百强·白马峰会上发表的主旨演讲）