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李立清 李昊泽（湖南农业大学公共管理与法学学院教授，博士，博士生导师） 改革开放以来，中国取得了举世瞩目的成就，乡村面貌焕然一新，改变了乡村生产生活组织方式、资源配置方式、权力结构和权利分配方式，在前所未有的历程中探索前行。中国共产党第十九次全国代表大会明确推进乡村振兴战略，在将来的乡村发展中，作为整合者的乡镇政府行为将如何演绎？这需要我们总结其演变历程，发现其规律和走向。
乡镇政府在乡村发展历程中，在上级党委政府领导下，承担整合乡村以推进乡村发展重要责任，通过优化资源配置，施行政府公共权力，向公众分配权利，整合乡村作为有机整体。作为乡村整合者，乡镇政府是乡村权力网络的编织者，组织村干部选举、监督村委会的权力运行，完善乡村自治体系；乡镇政府是乡村经济发展的推动者，发展乡镇企业，整合乡村资源，重组农村经济、促进产业调整；乡镇政府是乡村公共物品的提供者，协调政府、企业与村庄之间的关系，推进村庄公共工程建设；乡镇政府是乡村秩序的维护者，加强乡村基层基础工作，保证乡村基层社会稳定。由此，乡镇政府通过规范协调或控制激励等措施，把乡村的各部分整合为有序统一的有机体。随着系统环境的变化，在乡村发展的历程中，乡镇政府整合行为经历了主导性整合、汲取性整合和协调性整合三个阶段，解释了我国乡村发展中乡镇政府整合行为，以及由此产生的乡村发展的样态、存在的问题，并基于此可以分析乡村振兴战略推进中乡镇政府整合行为的走向。
对于乡镇政府行为的分析，主要有以下几种路径：一是基于央地结构性关系，通过分析政治激励、财政激励、行政和事项权力等结构性要素，来说明乡镇政府行为；二是基于地方政府间竞争关系，分析竞争环境和动力机制，说明在竞争激励下的乡镇政府行为选择；三是基于法团主义视角，分析政府与企业和社会组织的关系，说明通过非正式制度激励和约束形成的乡镇政府行为；四是基于委托-代理理论，分析乡镇政府的双重角色，说明作为公共事务的履职者和自我利益追逐者的乡镇政府在乡村发展中的行为选择。
以上分析路径说明，乡镇政府整合行为在一定结构关系之中发生，在相关资源支撑、激励约束和竞争关系下，既负有作为公共事务组织者的责任，又要满足自我需求，还要积极赋予乡村主体权利，以响应乡村主体诉求。因此，本文以结构性关系的变化为基础，分析乡镇政府所能获取的资源、所接受的激励与约束、自身需求，以及乡村发展的问题和需求，从而明晰乡镇政府乡村整合行为模式。如此，本文首先分析改革开放以来乡镇政府已经经历的三个阶段和三种整合行为模式；然后提出在乡村振兴背景下，乡镇政府乡村整合行为的走向。
一、主导性整合（1978-1993）
1978年，中国的改革在乡村拉开了序幕。农村的家庭联产承包责任制和财政包干制，以及乡村发展的需求，激励乡镇政府在市场化尚未形成的相对封闭空间中，运用行政权力，主导区域内资源的配置和民众权利的分配，整合后公社时期的乡村，推动乡村发展。
（一）相对封闭空间下乡镇政府主导资源配置
1982年宪法规定，“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”，于是建立了“乡政村治”治理模式。同时，乡村刚刚脱离公社模式，尚未形成统一市场，在相对封闭环境下，需要作为权威主体的乡镇政府配置资源。下面主要从乡镇政府推动乡镇企业发展的情况，说明乡镇政府如何推进资源的整合与配置。
由于乡村社会格局的变化，劳动力的剩余，再加上人民公社制度留下的管理惯习，在乡镇政府对人力、财力和市场的整合下，乡村社会具备了乡镇企业生成的条件。在计划经济宏观上仍然占据主导地位的背景下，乡镇企业运转所需的资金、技术、管理等生产要素由乡镇政府提供，并同时提供消费市场。戴慕珍将乡镇政府发展乡镇企业的行为称之为“地方法团主义”，不同于东欧国家私有制浪潮的席卷，中国农村发展的主要原因是建立在集体所有制基础之上的地方政府与企业的合作。其他学者提出乡镇政府的强势权力或者说是乡镇政府的威权主义才是乡镇企业早期发展的必要和关键性条件。毋庸置疑的是，在讨论政府和企业的关系时，改革开放初期乡镇政府的权力是不可回避的。乡镇政府作为“家长”，管理集体财产，进行必要制度安排，控制税收，向乡镇企业提供资本信用担保、人事信用担保和有效资源配置的不完全市场，为乡镇企业营造了相对自由和安全的发展环境，以及乡镇企业发展和成长所需要的大量资源。
乡镇政府在主导配置乡村资源发展乡镇企业的同时，利用其经营利润发挥补农、建农的作用，为乡村发展提供资源。1984年，全国农村工业、建筑业、运输业、商业和饮食业的总产值占农村社会总产值的36.8%，在一些经济发达的地区，乡镇企业产值甚至已占农村社会总产值的70%以上，80年代中期乡镇企业利润支农的资金累计高达90亿元，不少地区的乡镇企业支援农业的投资远远高于国家对于农业的投资。
（二）财政激励下乡镇政府主导乡村权利分配
地方官员的晋升激励与政府层级间的“行政发包”、基层政府内部运行的“行政包干”[7]和行政权分配、经济激励相互配合并黏合在一起。随着1980年开始实行以“划分收支，分级包干”为核心的“分灶吃饭”的财政体制，在财政权方面，中央与地方呈现出分权的发展趋势。财政包干制使地方政府获得了相对自主的经济管理和经济决策权。财政上的分权和经济发展的行政“放权”，形成了地方政府相互竞争的场景，也使得地方政府变成了追求自身利益的行动者。在行政放权以及财政分权的激励下，地方政府拥有较高的热情去维护地方市场，推动地区经济发展，由此形成了所谓的“中国特色的财政联邦主义”。
县乡两级政府因此有着推动乡村经济发展的内在动力，主动整合乡村各种力量，推动农业发展和乡镇企业发展，主导乡村的权利分配。乡镇企业发展是乡镇政府主动整合乡村，以及由此赋予民众经济社会权利的积极和重要结果。通过定额包干为主的承包制的联结，乡镇政府与地方企业成为具有共同利益的行动主体。“地方政府即厂商”“村镇政府即公司”“谋利型政权经营者”，便是对这一时期的地方政府尤其是乡镇政府行为的描述和概括。乡镇政府促使乡镇企业发展的方式，类似于费孝通所讲的“差序格局”，通过“隐形产权”“关系产权”，建立起具有排他性的社会网络。正是基于乡镇企业具有的共有产权和隐形产权基因，乡镇政府通过建设和推动乡镇企业发展，调动了乡村民众的积极性，差序化向乡村民众赋予经济发展权利和相应社会权利。
乡镇政府积极整合乡村的成果显著，农民的经济和社会权利得到了发展。据国家统计局统计，1978年到1993年间，中国农村人均纯收入增长了2.47倍，明显快于城市人均可支配收入的1.55倍。在乡村经济权利不断提升的同时，乡村的社会权利也得到了发展。1978年到1992年间，地方财政用于科教文卫、抚恤和社会福利救济等方面的民生支出份额从11.62%上升至24.67%，这与“分灶吃饭”时期乡镇政府利用财政盈余推进社会民生工程建设是密切相关的。
这一时期，乡镇政府主导下的乡村发展也导致一些问题。“分权让利”的财政政策，使得区域间竞争日益激烈，地方投资过度和重复建设问题日益突出。乡镇企业发展在产权不明晰的情况下，导致了腐败、生产效率难以提升、市场割据，以及乡村社会不公平等问题。地方政府与地方企业之间的紧密联系更是加剧了“两个比重”（中央财政收入占财政总收入的比重和财政收入占国内生产总值的比重）的严重下降。到1993年，中央财政收入占财政总收入的比重下降至22%，国家财政收入占GDP的比重下降至12.3%，损害了中央政府的行政管理能力和经济调控能力，导致央地的财政关系已经到了“分权的底线”。以上问题的出现，是推进市场化改革和1994年实行分税制改革的直接原因。
二、汲取性整合（1994-2007）
财政包干制下的乡镇政府对乡村的整合，表现为乡镇政府积极主导乡村资源配置和权利分配，推动乡镇企业发展，补贴农业和农村，促进乡村经济增长和社会发展。然而，1994年的分税制改革，使央地财政关系发生转变，深刻影响了地方政府的行为，乡镇企业凋敝以及乡镇政府从乡村汲取资源成为分税制改革意料之外的结果；2002年开始实施的农村税费改革，不断约束乡镇政府的汲取行为。因此，乡镇政府整合行为的汲取性成为这一时期改革的意外结果，也在不断被约束。
（一）乡镇政府资源的流失与权力空间的萎缩
1994年我国开始实行分税制财政管理体制，中央与地方的预算收入采用相对固定的分税种的划分办法，诸税种中规模最大的工业企业增值税为中央与地方共享（中央占75%、地方占25%）；同时，分设国税、地税两套税务机构，实行分别征税。中央为了照顾地方的积极性，实行税收返还、转移支付制度。在区域间竞争的格局下，分税制形成新的地方财政激励方式，促使乡镇政府行为发生了转变。
分税制改革实施的初衷是为了调整中央财政与省级财政之间的分配格局。现实却是分税制造成的收入“层层上收”效应，在政府层级间传递，对省级以下尤其是县乡两级政府的财政产生了巨大影响，以至于形成了“乡镇财政哭爹喊娘”的状况。与此同时，事权的划分并未随着财权划分的改变发生明显的改变，地方政府仍然承担着更多的事权。在分税制之前，乡镇政府支持乡镇企业发展，“藏富于民、让利于民”的特征明显。分税制改变了乡镇政府与企业的关系，乡镇政府只享有工业企业增值税的25%，却要承担企业经营和破产的风险，这无疑减少了乡镇政府兴办企业的收益和动力。加之国税完全垂直的征收管理体系，使得地方政府支持和保护地方企业的各种优惠政策趋于失效。乡镇企业运营状况不断恶化，乡镇政府负担越来越重。由于乡镇政府90年代兴办乡镇企业时大举借债，使其负债在2000年之后仍占据其债务中的较大比例，据周飞舟2000-2004年在重庆、湖南、吉林的12个乡镇的调研显示，其中因乡镇企业负债而积累的历史债务占负债总额的22%-57%。乡镇企业无力向乡镇政府提供稳定可观的税收来源，它们纷纷转制。乡镇政府也由此改变了对企业的运营模式，逐步由主导企业运营转而向企业征税和收费。
90年代市场化改革，打破“诸侯经济”，让生产资料和劳动力配置遵循统一市场的逻辑。长期在体制上接受乡镇政府控制和扶持的乡镇企业无法适应复杂多变的市场环境，独立运营与发展的能力不足，多在市场竞争中倒闭。大量农村劳动力外流，逐步向资本所在地聚集，一定程度上改变了自实行家庭联产承包制以来形成的乡村社会格局。
随着分税制改革和市场化改革，以及乡镇企业发展式微，乡镇政府可支配的经济与社会资源逐渐流失，赋予民众的权利逐步减少。同时，乡镇行政权力也逐步被弱化，对乡村社会的控制力减弱。如此，乡镇政府所能控制的资源和权力空间同步萎缩，推动乡村发展的能力和内在动力减弱。
（二）乡镇政府整合乡村中的汲取行为及约束
分税制改革以后，乡镇政府迫切需要寻求新的、可以支配的财政收入，以缓解财政压力问题。由此，乡镇政府开始围绕汲取乡村资源，以获取必要财力，展开行动。向农民“甩包袱”，以及提留统筹和各种集资摊派，成为了乡镇政府解决财政问题的普遍做法。赵阳和周飞舟对江西、河南一些乡镇的案例研究表明，2000年MS镇的农业四税（包括农业特产税、农业税、契税、屠宰税）占比58.45%。乡镇财政依靠农业四税来补充财政收入，而且，按人头摊派收费的现象在征税的过程中比较普遍和严重。由此，农业、农村、农民问题不断显著，农业生产、农村发展、农民生活和乡村社会的稳定与整合统一，遇到严重阻碍。
为了解决“三农”问题，2000年初开始在部分省、市进行“三取消、两调整、一改革”的农村税费改革试点，保留农业税，取消了其他提留和集资收费。同时，中央政府通过提高农业税的税率、征收农业附加税、对中西部地区的农村进行转移支付补助“并费入税”的手段，弥补地方政府的开支。通过以上途径，中央政府基本弥补了因农村税费改革带来的地方财政缺口，更加坚定了继续深入改革的决心。2006年全面取消了农业税，不断加大了对农业的投入。
农业税费改革，导致乡镇政府财政逐步出现“空壳化”，逐渐依靠上级的公用经费和转移支付运转。乡镇机构改革与农村税费改革密切配合。1999年，全国开展撤乡并镇、压缩人员、归并站所的乡镇机构改革；2001年，中央进一步提出规范乡镇机构设置，减少行政编制；2004年，乡镇机构改革实行“乡镇机构编制和实有人员5年内只减不增”的政策。乡镇体制改革中，“七站八所”性质发生了变化，成为县直部门的派出机构，在人事和财政上逐渐与乡镇政府脱离了联系。乡镇农村公共服务以“以钱养事”方式供给，弱化了乡镇政府对于村庄的控制。乡镇政府的事权逐渐被上收，以农村义务教育事权上收为开端，交通、水利、医疗等多种事权随之上收。由此，乡镇政府在提供乡村公共物品和公共服务过程中的作用和地位逐渐改变。乡镇政府整合乡村中的汲取行为在得到遏制的同时，乡镇政府为农村、农业、农民服务的能力也受到削弱。
三、协调性整合（2008-2016）
2008年10月，十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对前期乡村改革的一系列成就和经验作了总结，同时，结合新形势，对农村改革发展作出全新的决策规划。各地不断推进城镇化建设，“合村并居”“新型社区”建设呼之欲出；中央反哺乡村力度逐年加强，支农投入加大，支农惠农政策扶持力度不断增强。“项目进村”和“资本下乡”成为国家反哺农业、促进农业转型的重要途径。乡镇政府在这种环境下，主要通过协调的行为方式整合乡村，落实各项惠农政策、项目和社会资本投资，配置各种派生资源，推进乡村发展。
（一）乡镇政府资源和权力的派生
在经历分税制改革和农村税费改革后，乡村发展进入后税费时代。农民减负导致地方政府承载为乡村社会提供公共服务等方面的财政压力，为此以“项目制”为载体的中央财政专项资金下放补给应运而生。此外，虽然乡镇政府财政收入已难以依靠乡镇企业的发展，但招商引资获取财政收入的惯性、可能与冲动并没有消退。因此，乡镇政府依靠弹性的土地政策和专项的财政资金，鼓励资本下乡，推动“土地流转”和“农民上楼”。这些重塑了乡镇政府整合行为和乡村社会的治理样态。
地方政府通常利用其协调者的角色，借工商企业资本下乡之手，将其与涉农项目相结合，引导下乡企业进行项目配套。自2008年以来，国家财政资源不断向农业农村农民倾斜，其中在农业、水利、农业综合开发、农村综合改革等方面的财政支出逐年增加，国家财政的扶贫支出从2008年的320.4亿元上升至2018年的4863.8亿元，农村综合改革从2010年的607.9亿元上升至2018年的1530.3亿元。在争取上级资金项目时，各个村庄“各凭本事”，且乡镇政府在“项目捆绑”的过程中起到了关键性的作用。项目的申请和运行中有很多的政治性因素，也涉及到众多的技术性环节，乡村参与程度有限，项目撮合的双方主要是县级政府和乡镇政府。乡镇政府为县乡村提供了项目撮合的场域和媒介，包括传达上级政府的发展规划与基层乡村的发展需求，进行思路对接，提供联系驻点。通过乡镇政府的协调，项目集聚带动资源下乡。
项目进村本旨是增强上级政府对乡村社会的治理能力，但乡镇政府在这一进程中却获得了“派生”的资源和权力。强调乡镇政府获取资源和权力的“派生”，是由于项目制是典型的自上而下的资源配置的方式，主要遵从的是一种条线控制逻辑，上级政府制定投放具体项目，下级政府向上申请项目。乡镇政府作为项目制实践中的重要行动主体，为争得目标项目，其工作重点和方向都会主动向目标项目上靠拢。当项目落地后，各种投资便会随之而来，而乡镇政府作为利益分配主体寻求机会满足自身的需求。进村项目的成功运作带动当地经济社会发展的同时，也会给基层政府带来可观的政绩，受“亮点”效应的影响，此后又会不断吸引其他项目资源的纳入。另外，乡镇政府通过集中相关项目的资金，宣传打造“样板村”，上下级共享政绩和收益，会进一步增强乡镇干部和工作人员的积极性。同时，也会存在反向路径依赖，即一个项目出现了问题，解决的方案往往是后续项目的追加，呈现出多个项目连续输入的现象，以此进行弥补和修正，维护所谓的“面子工程”。因此，乡镇政府在协调落地派生资源的同时，也具有了派生的权力，在项目运作、资源分配引入的过程中掌握了一定的话语权。
（二）作为上级政府和乡村间的协调者对乡村的整合
在项目进村和资本下乡的过程中，乡镇政府成为了县市政府的正式权力和乡村的非正式权力运行间的“协调者”，通过协调行为整合乡村，推动乡村发展。这种协调作用的发挥虽然没有赋予其实质的决策权，但在国家大力反哺乡村的进程中，乡镇政府的协调作用越来越明显，围绕资源输入和项目进村导致的诸项事务而行动。项目进村实质上是赋予了乡镇政府协调整合相关资源的合法性，借助项目指导的建设方向和配套要求，实现乡村经济发展的目标。
乡镇政府作为协调者整合乡村发展，主要表现在以下几个方面：第一，乡镇政府对外“争资跑项”，对内组织动员民众。抓经济，项目是关键，项目是财源。项目是乡镇政府的主要财政来源，所以“争资跑项”就显得格外重要。对外的“争资跑项”是宣传政策资源的优惠，招商引资；对内说服村民接受和参与项目建设，则是村内动员的过程。“外生”资源的输入，需要“借力”乡村民众，乡镇政府要增强村庄内部整合，维护村庄团结，降低项目进村和资本下乡的社会成本，规避项目或企业资本可能带来的风险。第二，乡镇政府协助处理乡村基层的矛盾纠纷。农业税取消之后，村级组织的权力和功能大为弱化，村干部消极应付村庄事务。反哺乡村背景下的外部资源的输入和各种资源下乡带来的包括土地产权纠纷在内的利益分化往往与乡村的关系格局纠缠在一起，分利秩序的形成导致了基层治理的内卷化。应对这种情况，乡镇政府需要不断培育和建设基层组织，通过有机整合乡村，提升基层治理能力。第三，在项目进村和资本下乡的过程中，乡镇政府参与乡村的公共服务设施和基础设施建设。项目进村和资本下乡，在组织化弱的乡村，要降低入驻、建设和发展的成本，需要乡镇政府协调基层自治组织和民众积极应对，协助实施，保障项目建设，以及后续管理和基础设施的维护。
在资源和权力派生的背景下，乡镇政府一方面由于“压力型体制”以及技术治理的强化，导致了政策统一性与乡镇有效治理的张力；另一方面由于人力、物力、财力资源严重不足，为应付上级政府的考核和检查，乡镇政府策略应对，出现灵活执行政策、目标替代、行政关系人缘化等现象。因此，乡镇政府协调乡村整合逻辑，难以实现乡镇政府对乡村治理和乡村发展的自主长期规划，推动可持续发展，也难以积极有效回应乡村需求。
四、乡镇政府乡村整合行为的走向：内生性整合
党的十九大报告提出实施“乡村振兴”战略，“始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重”，要求加强党的领导，充分发挥乡镇政府的积极作用，满足乡村民众需求，发挥乡村民众主体性作用，全面推进乡村振兴。因此，在乡村振兴背景下，乡镇政府对乡村的整合行为，不仅要发挥好上级政府与乡村社会间协调者的角色，更要响应乡村民众需求，因而让乡镇政府成为乡村发展内生性整合者。随着国家大力反哺乡村，大量项目资源和社会资本不断注入乡村，在“输血”之后，派生资源扎根乡村，“造血”功能得到提升。资源扎根于乡村，与乡镇政府的财政激励正相关。同时乡村各组织需要乡村自由资源和入驻扎根资源得到优化配置，在多种主体协商需要权威和公共事务最终负责人的情况下，需要乡镇政府能够响应乡村内在诉求，有机整合乡村，推进乡村发展。
首先，促进派生资源扎根。城乡差别是新时代我国社会主要矛盾的突出表现。随着社会的发展与进程的推进，乡村社会逐渐被边缘化，城市的经济地位与行政地位越发突出，农村大批人才、各类资源不断向城市流动，城市中的新兴因素越来越多，导致城乡差别越来越大。乡村振兴战略“坚持农业农村优先发展”“切实把农业农村优先发展落到实处”等具体举措，重视农业农村发展的重要性，旨在将乡村发展纳入国家治理现代化进程当中。政府要规范、鼓励市场力量、社会力量以及公民个人参与到振兴乡村的事业中，引导财政资金、社会资本真正发挥“惠农”作用，处理好外来资源与土地、农民权益、村民自治的关系，农村、农民要有意愿承接项目，也要有能力发展项目，让这些扶贫项目和外来资源在乡村扎下根，真正开花结果。因此，乡村发展离不开乡镇政府与群众的双向合作，乡镇政府在实践中要真正以乡村民众为中心，真正让资源的分配和使用体现乡村民众的关切和需求。第一，增强农民话语权和参与感，构建以农民为中心的资源配置机制。传统的自上而下或者由外向内的资源下放的方式以及政策指令，仅仅是按照政策制定者的理念与想法来实施，不完全符合乡村与群众的实际需求，从而资源配置难以发挥应有的作用，难免造成资源浪费。因此，应当将农民作为利益的主体，尊重农民意愿与自主性，并将农民的利益与需求真正与国家政策有机结合起来。第二，发挥乡镇党组织的关键作用，推动乡村整合，推进乡村振兴。充分发挥基层党组织的领导力、号召力和带动作用，注重协调“村两委”的关系，给予农民群众与基层社会组织一定的自主性与空间，引导社会资本投资，动员和激活农民参与乡村建设的热情，推动乡村振兴战略的实现与国家现代化的有机整合。
其次，推进乡镇政府权力内生。所谓“内生权力”，是指乡镇政府发展的推动力和合法性来源是“内在”的，即乡镇政府履行职能的动力来源于当地民众的需求、自我服务能力以及资源整合情况等因素。内生权力增强了乡镇政府行为的合法性与内在激励。第一，宏观经济社会体制变革和制度的发展完善是乡镇政府内生性整合行为的重要影响因素。改革开放后，中国经济、政治、社会状况的转变是乡镇政府职能转变的宏观环境。20世纪90年代的分税制改革以及后续的农村税费改革的实施，使得乡村政府的财力减弱，发挥作用的空间也大幅减少。新农村建设时代，随着项目资金的下达，乡镇政府在上下协调的过程中获得了“派生性”的资源与权力。新时代乡村振兴战略的推进，赋予了扎根资源与自主权力，为乡镇政府内生性整合行为提供了必要条件和发展环境。第二，“内生权力”逐渐成为新时代乡镇政府生存和发展的有力支撑。内生性整合给予基层很大的自主空间，将以往自上而下的行政命令的执行方式，转变为自上而下的整合与农民自下而上的认同结合起来的模式。第三，乡镇政府权力运行必须积极寻求动力与突破点，推动乡镇政府由派生权力为乡村社会内生权力，形成乡镇政府、农民群众与上级部门之间的良性互动。
再次，实现回应需求、治理有效、行为负责的乡村整合。优化乡镇政府对乡村的整合行为，要促使乡镇政府从“协调型”政权向“服务型”政府和“责任型”政权转变。乡镇政府是党和国家政策在基层的执行者，是乡村社会需求的首要回应者。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，提出“构建简约高效的基层管理体制”。从社会需求的维度来看，这是乡村社会对乡镇政府治理提出的要求和标准。实现乡镇政府的简约高效治理和对乡村的有效整合，一要合理划分事权和财权，赋予其相应资源和自主权力，提高乡镇政府整合能力。二是乡镇政府充分利用互联网、大数据、云计算等现代信息化手段，积极回应乡村社会需求，提高办事效率。推进基层政府与上级部门之间的协同与协作，及时高效处理社会事务，降低治理成本。三是要将“有限问责”转变为“有效问责”，实现上级部门、同级部门的监督以及民众的监督的有机衔接，促使基层政府依法行政、行政人员正确履职。四是基层政府要担负起作为乡村公共事务的最终负责人、协调者和引导者的角色，积极推进乡村有机整合。响应乡村社会协调规范各主体行为的要求，推进乡村组织化和整体化，优化配置乡村各种资源，推进乡村有机协调发展，全面推进乡村振兴。
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