马上注册入会，结交专家名流，享受贵宾待遇，让事业生活双赢。
您需要 登录 才可以下载或查看，没有帐号？立即注册
x
张英洪 周作翰（北京市农村经济研究中心研究员；湖南师范大学公共管理学院教授）
农民的生存境况：数字的视角
“三农”问题的核心是农民问题，农民问题突出表现在农民增收困难上，表现在农民生存状况的恶化上。对此，大家都会有相同的感受。我想，了解和掌握下面的一些数据可能更有助于我们加深对“三农”问题的认识。
第一，从1997年起农民收入增长连年下降。从1997年到2003年，中国农民收入增长持续下降。1997年农民收入增长从上年的9%猛降到4.6%，1998年降到4.3%，1999年又降到3.8%，2000年再降到2.1%，陷入历史低谷，2001年因粮价上升回升到4.2%，2002年增长4.8%，2003年增长4.3%。这7年中农民人均纯收入年均增长4%，而同一时期，城镇居民人均可支配收入年均增长8%。农民人均纯收入增长只有城镇居民收入增长的一半。
第二，农村还有9000万人口生活在贫困之中。中国扶贫基金会会长王郁昭2003年指出，当前中国农村人均年收入在500元人民币(1.37元／天)以下的绝对贫困人口有1459万人，人均年收入在1000元人民币(2.74元／天)以下的贫困人口9033万，人均年收入在1000～2000元(2.74～5.48元／天)的人口31079万人。中国13亿人口9亿是农民，按人均625元／年的标准，没有摆脱贫困的人口是3000万，如果标准再增加200元，中国的贫困人口就是9000万之多。
第三，农民负担居高不下，各种支出呈刚性增长之势。中国农民负担一直就存在。上个世纪90年代以来，农民负担逐年增长，农民已不堪重负。据统计，从1990～2000年，国家征收农业各税总额由87.9亿元增加到465.3亿元，增长4.3倍。从1993～1998年全国提留统筹费由380亿元增加到729.7亿元，年均增长13.9%，至于各种乱收费则无法统计。“一税轻、二税重、三税是个无底洞”正是农民对各种乱收费的形象概括。另外，高昂的学费和医疗费成为农民最沉重的经济负担和精神负担。一个十分严重的困境是，农民收入增长连年下降，而各种支出却呈刚性增长之势。
第四，中国城乡居民收入差距已高达6∶1的惊人程度。自从人类社会创造出城市以来，城乡差别就产生了。一定范围内的城乡差别既是城乡不同属性决定的，也有利于农村人口向城市流动和集聚，有利于整个国民经济发展和社会文明进步。但城乡差距一旦超过了一定的限度，就会产生新的矛盾和问题。改革开放以来，我国城乡收入差距明显拉大了。据有关部门测算，我国城乡居民收入差距已经由上个世纪80年代的1.8∶1扩大到2002年的3.11∶1，这个比率没有计算城市居民大量的隐性收入，大部分学者认为城乡收入差距要远远高于这个比率。有的学者认为城乡居民收入差距实际上高达6∶1的比率。而世界上绝大多数国家城乡收入之比为1.5∶1，超过2∶1的极为少见。我国已成为世界上城乡收入差距最大的国家。
第五，财富日益集中到少数人手中，统计平均数大大掩盖了农民的生存困境。基尼系数是国际上衡量一个国家和地区贫富差距的重要指标。基尼系数越大，说明社会贫富差距也就越大。西方国家基尼系数在0.3左右。据一些专家测算，1980年中国大陆的基尼系数为0.3左右，整体差距不大。到1988年，城乡合计的基尼系数已上升到0.382，1994年为0.434，突破了0.4的国际警戒线。到1998年，基尼系数又上升到0.456。据1998年数据，10%的高收入者占了总收入的38.4%，而20%的低收入者仅占总收入的5.5%；从全国居民储蓄存款来看，1.26%的富人占有7万亿元存款的27%，7.8%的富人占有7万亿元存款的65%。中国15%的人却拥有了85%的财富。这说明社会财富日益集中到少数人手中，贫富差距明显拉大，两极分化已相当突出。世界银行认为中国已成为世界上收入分配最不平等的国家。现在经常使用的一些统计平均数，大大掩盖了农民和其他低收入阶层的贫困状况。
第六，农民要靠外出打工才能维持基本的生存和生活需要。现在一些地方种田不仅没有赚头，而且还要倒垫。同时，农民负担居高不下、高昂的学费和医疗费迫使农民进城打工以谋求最基本的生存和生活。据2000年第五次人口普查资料，离开户籍所在地半年以上的人口约1.2亿，其中进入城镇二、三产业打工的农民工约8000万人，农业部、劳动和社会保障部等有关部门估计2002年离土又离乡的农民工约9460万人。2002年农民工打工总收入约5278亿元，寄回、带回家的约3274亿元。在统计中，农民人均纯收入的一半是靠一亿多农民进城打工挣来的。如果没有农民进城打工的收入，几乎不能想像农民怎样生存和生活下去，而一个被普遍忽视的问题是农民工的打工收入本应该全部用于农民工在城市的消费。
制约农民自由而全面发展的人为因素
“三农”问题既有自然的历史的原因，也有人为的政策制度原因。自然的历史的原因就是人们常说的中国是一个人多地少的农业大国。这种自然的历史的原因是客观存在的，需要在长期的发展中逐步加以解决。我们感兴趣的是到底有哪些人为的政策制度因素制约了农民增收和农民的全面发展?撇开历史上的极“左”路线和革命化的政治运动不谈，我认为主要有以下三个大的方面。
一是在发展战略上，选择“挖农补工”。建国以后，我国照搬苏联模式建设社会主义，实施工业化尤其是重工业优先发展，实行“挖农补工”战略。国家从1953年开始实行农产品统购统销政策，实行工农业产品不等价交换，以剪刀差的形式从农村源源不断地吸取巨额资金支持工业和城市的发展。这种以国家权力作后盾实行的工农产品不等价交换，使广大农民付出了惨重的代价。当年斯大林、毛泽东都承认国家对农民“挖得很苦”，承认农民对国家的工业化作出了“很大贡献”。据测算，1954～1978年，国家通过剪刀差从农民手中获取了5100亿元的巨额资金，1978～1991年，剪刀差累计已高达12329?5亿元，相当于同期农业生产总值的22%，也就是说农民将自己创造的五分之一的财富无偿交给了国家。进入20世纪90年代以来，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年剪刀差绝对额都在1000亿元以上。这就是说，本来收入较少的农民，每年还要通过剪刀差的形式向远远高于自己收入的城市市民无偿支援1000亿元。这种人为的工农产品不等价交换，给中国农民造成的负担时间之长、数额之大在历史上都是绝无仅有的，在世界上也是十分罕见的。
建国初期实施工业化优先发展战略时，将工业化分为三个阶段，在工业化初期，实行挖农补工，农业支持工业的发展；在工业化中期阶段，实行农工自补，农业与工业平等发展；在工业化后期，实行以工补农，工业反哺农业。学术理论界普遍认为，到20世纪80年代中期，我国工业化初期阶段即农业向工业提供剩余的历史时期已经完成。按理说，国家应及时调整挖农补工政策，但国家的宏观经济政策却惯性运行。连续半个世纪的挖农补工，使整整二三代农民为国家工业化、城市繁荣和市民生活水平的提高作了巨大的牺牲，也付出了惨重的代价。
二是在制度安排上，实行“一国两策”。建国以来，我国建立了高度集中的计划经济体制，为确保这个体制的运转，国家就人为地实施了一系列城乡分离、工农分离、市民和农民分离的城乡隔离政策，形成了中国特有的二元社会结构。著名的社会学家陆学艺称之为“城乡分治、一国两策”。根据一些学者的研究，我国农村人口和城市人口在国民待遇上有14个方面是完全不一样的。农民被人为地降为“二等公民”的地位。
在户籍制度上，1958年1月9日，第一届全国人大常委会第91次会议不顾1954年《宪法》关于公民居住和迁徙自由权的规定，出台了限制和剥夺农民进城的《户口登记条例》。从此，国家以农业和非农业户口把全体公民划分成标志鲜明的两个类别，农业户口的公民除考取国家正规大中专院校外，原则上不能转为非农业户口。改革开放以来虽然不同程度进行了户籍制度改革，但各大中城市的城门仍然对农民紧闭着。居住和迁徙自由权自1975年从《宪法》取消以来，至今未能在宪法中予以恢复。
以二元户籍制度为依据，一系列城乡不平等的政策制度纷纷建立起来。比如，在政治上，选举全国人大代表时，城市人口是24万人选举产生一名代表，而农村人口却是96万人才产生一名代表。在教育制度上，城市中小学教育全部由国家投资，农村中小学教育则以摊派的方式主要由农民掏腰包解决。据国务院发展研究中心调查，现在农村义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级负担，而所谓乡镇负担，实质上就是由农民负担。在就业制度上，国家只负责城市市民的就业和培训，农民则自谋生路，市民失业有救济，农民失业无人问。对农民来说也不存在童工和退休的问题，从小就得干活，一直劳累到年老躺在床上不能动弹为止。同时，农民不能到党政机关、事业单位和国有企业谋求正式工作，因为招工招干和录用公务员的首要条件就是城镇户口，这就完全把广大农民排除在国家政权机关和国有企事业单位就业之外，农民制度化地丧失了公平参与管理国家事务、经济事务和社会事务的权利。在社会保障制度上，国家每年为城市居民提供成百上千亿元的各类社会保障(养老、医疗、救济、补助等)，而农民的生老病死就只能自己照顾自己和寄希望于孝子贤孙上。大多数农民有病无钱治疗，小病靠忍，大病等死。除此之外，在公共设施上、在税费负担上、在财政补贴上、在兵役制度上等各个方面都明显存在着城乡有别的“双重标准”。
三是在施政手段上，推行暴力行政。当代中国的农民身处在一个大环境和小环境之中。大环境就是国家宏观层面人为建立的二元社会结构，二元社会结构的本质就是歧视农民。小环境，就是直接管理农民的县乡村三级，这三级基层权力组织在与农民的博弈中，形成了利益共同体。这个县乡村三级在不少地方呈现出暴力行政的倾向。县乡村三级之所以结成一定的利益共同体和推行暴力行政，这除了直接面对农民的地域性特征外，在县乡村三级内部形成了一整套欲罢不能的游戏规则。首先是自上而下的干部任命制。马克思主义老祖宗对干部的任命制是坚决反对的，恩格斯曾明确说过：“州政府任命专区区长和市镇长官，这在讲英语的国家是绝对没有的，而我们将来也应该断然消除这种现象，就像消除普鲁士的县官和参政官那样。”《马克思恩格斯选集》（第四卷），人民出版社1995年版，第4147页。干部的任命制是在苏联时期才得到普遍采用并逐渐僵化起来的。我国深受苏联模式的影响，广为推行干部自上而下的任命制。这种自上而下的任命制成为维系县乡村三级的主要纽带。县里任命乡镇干部，乡镇任命村级干部，这种干部自上而下的任命制，决定了各级干部只能对上负责而难以对下负责。其次是层层分解的目标管理责任制。这种目标管理责任制将政府确定的经济和社会发展的指标层层分解，从县分解到乡镇，从乡镇分解到村，村再分解到每个农民头上。这种目标管理责任制在实践中形成了一种典型的“压力型体制”，使县乡村三级的经济指标承包制演变为政治责任承包制。为加大这种目标管理责任制的成效，各级还相应地制定了计划生育、财税任务、社会治安综合治理等“一票否决制”。这种三级利益共同体内的游戏规则，孕育和助长了行政暴力，产生了触目惊心的“基层暴政”现象。一些地方的暴力行政集中体现在四个方面：一是以调整农业结构为名，强迫农民意愿，呈现出逼迫农民致富的现象。二是在收缴税费中抢劫农民财物、关押毒打农民，甚至致农民于死地，严重侵害农民的财产权利和人身权利。三是打击报复为首的农民上访代表。四是计划生育工作中的暴力行为。改革开放以来出现的基层暴力行政现象，是一个后果极其严重的社会政治问题。面对这种严重侵害农民人身权利和财产权利的暴力行政，一个主流的观点是指责某些干部作风粗暴、工作方法简单。其实，这是典型的违法犯罪行为，应该绳之以法，从严惩处。
农民生活的艰辛和困苦，大家都是有目共睹的。50多年来为农民说话的有三个标志性人物，第一个是梁漱溟。梁漱溟可能是共和国为农民说话第一人。1953年，在农村作了长时期调查的著名爱国民主人士梁漱溟一次在全国政协会议上发言，引用有人说“工人生活在九天之上，农民生活在九天之下”来说农民生活还很苦，提醒共产党进城后不要忘了农民等等。谁知这番逆耳忠言使毛泽东极为不快，过了几天，毛泽东就在会议上对梁漱溟的“九天九地之说”的“反动思想”进行了猛烈的批判。梁漱溟被打倒后，再也没有人敢为农民说话了。1959～1961年三年困难时期，农民被活活饿死的达4000万人众，这是人类历史上空前的大灾难。第二个为农民说话的是彭德怀。三年困难时期饿死那么多的农民，鉴于梁漱溟的教训，知识分子是不敢说话了，这时候只有开国元勋的彭德怀敢在庐山会议上对“大跃进”运动的“狂热性”提出质疑。在那种极“左”思潮盛行的不正常年代，彭德怀也就在劫难逃了。第三个为农民说话的标志性人物就是2000年上书国务院总理朱镕基的李昌平。李昌平无疑是为农民说话最幸运的人，他在一定程度上大大促进了中央高层和普通民众对“三农”问题的重视。
当然，基层干部也有很大的委曲。中国社会科学院于建嵘在湖南衡阳调查时就说，他看到了许多流泪的场面。农民在讲述他们受的冤曲时痛哭失声；减负上访代表为自己受到县乡政府不公正镇压和得到农民舍身营救与精心照顾而泪流满面；乡镇干部为领不到工资而不得不让独生子女远行打工而哽咽难言。应该说，流泪的农民和流泪的乡镇干部，都是不合理的干部管理体制的受害者，而这不合理的体制又把两个受害者变成了冤家对头。乡干部迫于各种压力(当然也出于自己的利益)对农民暴力相向，农民则称阻止宣传政策的干部是现行“反革命”。不少农民领袖扬言与县乡干部誓不两立，你死我活。这是他们双方的不幸，更是国家的不幸。国家的长治久安，系于上下级的平等沟通。自下而上的言路不畅，必导致自上而下政令不通。
中国的“三农”问题是个十分复杂的经济、政治和社会问题。广大农民不仅关心自已的经济利益，也关注自己的民主权利。所以，我们不能就农民增收而谈农民增收。要真正解决“三农”问题，必须着眼于促进农民自由而全面的发展。
构建农民自由而全面发展的制度环境
邓小平曾说过，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好，则使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。促进农民自由而全面发展，就是要构建一个良好的制度环境。在计划经济体制下出台的歧视农民的政策制度，违背了宪法原则和宪法精神。这些违宪性政策制度突出表现在限制和剥夺了农民作为共和国公民应当享有的平等权利，同时放纵了公共权力的滥用。这些旧的政策制度已经完全不适应改革开放和市场经济发展的需要，不利于建设现代法治国家。我们要构建的制度环境，就是要建立一个有效约束公共权力、切实保障农民人权的制度环境，就是要建立一个有利于促进每个农民自由而全面发展的制度环境。
为此，必须树立宪法的神圣权威，破除对农民命运擅作主张的陈旧思维。宪法是共和国之母，没有宪法就没有共和国。宪法的基本功能有二：一是约束公共权力，二是保障公民的权利。宪法学界已有基本的共识，即宪法是人民给政府制定的契约，它是人民用来规范约束政府权力、防止政府权力滥用、保障公民基本权利和自由的根本大法。宪政的基本原理是人民制定一个根本的法律即宪法来约束政府，然后政府才根据宪法精神制定法律来管理社会。政府权力受到宪法的约束，人民的行为受到法律的约束。如果政府只要求公民守法，而自己不受宪法的约束，这就不是一个现代法治社会。著名宪法学家蔡定剑认为，从理论上说，依法治国主要是依宪治国，在走向法治的今天，普通法律已越来越深入大众生活，为广大民众所熟悉，惟有宪法在现实生活中仍默默无闻，倍受冷落。2004年第十届全国人大第二次会议对现行宪法作了第四次修正，尤其是把“国家尊重和保障人权”写入宪法，大大激活了现行宪法的生命力。笔者一直执著于从宪法的高度关注农民问题，认为只有严格约束公共权力、切实保障农民权利，才能从根本上解决农民问题，只有给农民以宪法关怀，才能走出“兴亡百姓苦”的历史怪圈。既然农民是人民共和国大家庭中的平等一员，既然各级领导干部都是人民的公仆，我们就没有理由歧视农民，我们就不能自以为是地为民作主。新一届中央领导提出以人为本的执政理念，内在地要求促进每个农民自由而全面的发展。
一是解放农民，给农民国民待遇。歧视农民的二元社会结构是中国农民面临的最大和最不公平的制度环境。这种二元性的制度安排严重违背了人人平等的宪法原则，必须尽快予以废除。在法治的视野下解放农民，给农民平等的国民待遇。
给农民国民待遇，首先要废除1958年出台的《户口登记条例》，彻底改革户籍制度，恢复公民的居住和迁徙自由权。1954年《宪法》明确规定了公民的居住和迁徙自由权，1958年出台《户口登记条例》却严格限制农民进城，在事实上取消了宪法规定的公民居住和迁徙自由权。1975年《宪法》干脆取消了公民居住和迁徙自由权的规定，1978年《宪法》和1982年《宪法》也都没有恢复，这次修宪也没有恢复，这不能不说是一个遗憾。公民的居住和迁徙自由是全世界普遍公认的一项基本人权。多年来，我们一直在呼吁加快户籍改革尤其是大中城市的户籍制度改革。近些年来户籍改革明显加快，农民已经可以到县城安家落户了。这次中央一号文件也提出“推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件”，这是一个巨大历史性进步。其实，在世界上，比如欧州，公民可以在国与国之间自由流动，而我国公民却在自己祖国的大地上要受到种种限制，这是很不正常的。
给农民国民待遇，就是要统一城乡税制，从减轻农民负担到取消农民负担。全世界只有中国才有农民负担这种概念。发达国家如法国，每年对农民人均补贴4万元人民币以上；不发达国家如印度，不但不找农民要负担，还提供免费的教育和医疗。世界上仅仅只有中国和越南对农民征收农业税费。印度能做得到的事，中国为什么做不到?现行农村税费改革在一定程度上降低了农民负担，但并没有突破城乡二元税制结构。这次中央一号文件就突破性地取消了除烟叶以外的农业特产税，降低农业税率1个百分点，同时鼓励有条件的地区进一步降低农业税税率或免征农业税。北京第一个宣布取消农业税，实行农民零赋税。2004年3月，温家宝总理在十届全国人大二次会议上又宣布5年内取消农业税。这对于广大农民和 “三农”问题研究者来说是十分令人欣喜的。现在看来本届中央政府的农业和农村政策比较对头，令人鼓舞。根据国务院发展研究中心韩俊的研究，现在取消专门针对农民的农业税收在财政上也是可以承受的。2002年全国各地征收农业税320.067亿元，农业特产税99.9531亿元，合计为420.0205亿元，占地方财政收入的4.93%，相当于中央财政收入的4.04%。统一城乡税制是国际上通行的做法。综观世界各国的税收制度，基本不设立农业税这一专门面向农业的税种。在统一税制下，农民的税收负担与其他社会成员一样，按其经济活动的属性，分别在相应的税种下缴纳所得税、增值税、地产税、遗产税等。农民作为纳税人，与其他社会成员一样享有相同的税收制度，只是在税率的减免等方面与其他纳税对象有所差别。
给农民以国民待遇，就是要给农民平等的受教育权、就业权和社会保障权。义务教育的主要责任在政府，尤其是中央和省级政府。可我国农村义务教育却成了农民的义务。这对农民来说是极不公平的，对国家对民族来说也是极其有害的。因为广大农民子女上不起学，这不但剥夺了他们的受教育权，也势必影响整个民族素质的提高。义务教育是政府的一项重要公共职责，必须由政府尤其是中央和省市政府承担起来，同时应当普遍实行免费教育。在就业问题上，必须打破农民在农村就业、市民在城市就业的思想观念和政策制度。现在农民进城打工，却享受不到市民的身份和产业工人的地位，这是长期以来僵化的思想观念和僵化的体制造成的。其实，农民不仅可以到城市打工成为正式的工人，而且有权平等地进入党政机关、事业单位和国有企业谋取正式的工作职业。长期以来在录用国家公务员和企事业单位录用正式工作人员时事先设置要具备“城镇户口”这样一个准入条件，这对农民来说是不公平的，同时也是违宪的。在社会保障上，我国50多年来社会保障仅仅覆盖城镇居民，这种状况也必须加以改变。因为最需要社会保障的人群应该是农民和其他社会弱势群体。可我国现行社会保障制度的功能却恰好相反，它几十年来只保障那些生活条件本来就好的城镇居民，而把广大农民排除在外。1990年代以来，城镇下岗职工的社会保障也成了问题。如果农民和下岗职工没有社会保障，那么这种社会保障就只能是一种少数人的特权制度。以“国家财力不够”为由搞少数人特权式的社会保障在现代社会是站不住脚的。其实，国际人权公约对每个人的受教育权、工作权和社会保障权都有明确的规定和要求。比如，我国政府1997年签署并已经全国人大常委会批准生效的《经济、社会和文化权利国际公约》明确规定：“人人有受教育的权利”，“初等教育应属义务性质并一律免费”，各种形式的中等教育和高等教育“特别要逐渐做到免费”。我们原以为义务教育应当免费，想当然地认为高等教育不属义务教育可以“高收费”，看了国际人权公约后才知道国际上对高等教育也是要求做到免费的。该国际公约还规定“人人有工作权”，“人人有权享受社会保障”等等。十届人大二次会议通过修正后的宪法明确增加了“国家建立和完善与经济发展水平相适应的社会保障制度”的条文，这又是一个历史性的重大进步。
二是重构基层政权，保障农民的基本权利和自由。如果国家在宏观政策制度层面解放了农民，使农民获得了平等的国民待遇，这就构建了农民自由而全面发展的大环境。与此相适应，直接与农民打交道的县乡基层政权也必须进行新的构建，以营造有利于促进农民自由而全面发展的小环境(这种大小环境的构建没有先后之分)。政府行为要“有所为有所不为”，政府行政可分为“积极行政”和“消极行政”。我在这里从政府的“有所不为”和“消极行政”入手，探讨基层政府主要是乡镇的重构问题，因为村级实行了村民自治，目标已经十分明确，而且村民自治的主要障碍来自于乡镇的干预。县级政权历史悠久，自秦设郡县制以来2000多年基本保持稳定不变。只有乡镇设置变化极大，学术理论界的争论也大。在当前的“三农”问题中，乡镇的各种问题也特别集中，它迫使人们去深入思考。
当前，乡镇事实上成为干群矛盾的焦点，其中的一个重要原因在于乡镇政权的“积极行政”相当突出，比如发展集体经济、调整农业结构、兴建政绩工程等等。这种“以权谋公”式的“积极行政”，在当前十分盛行，它严重干预了农民的生产生活，侵害了农民的基本权利和自由。农民作为公民应当享有的基本权利和自由，比如言论自由权、人身自由权、财产权以及生命权等，政府不去干预，农民自然会享有。农民的这种“消极自由”只有遭到政府干预时才会遭受损害。按照200多年前《独立宣言》的说法，政府存在的目的就是“保障公民的生命权、自由权和财产权”。当前乡镇政府在很大程度上背离了这一目的。为什么乡镇政府热衷于充当发展经济的主角、乐于兴建劳民伤财的“政绩工程”?这与现行的体制安排和政绩观有密切关系。从历史眼光、世界眼光和发展眼光来看，我们主张撤销乡镇政府，实行乡镇自治。
对于基层的党员干部来说，可能大多数人听到撤销乡镇政府，第一个反应恐怕就是“谁去管理农民”?这暴露了我们时时想管住农民、控制农民和当官为民作主的传统心态。您怎么老是想到要去管理农民?为什么就没想到去服务农民?事实上，政府要去管理的不是人而是管理公共事物，要服务的对象才是人。我们要相信农民具有自治的能力。从历史上看，自秦以来“皇权不下县”，县以下实行自治。从世界上来看，各国一般也只设置中央、州、县三级政府，而我国从中央到乡镇却设有五级政府。在现实中，我国的乡镇政府实质上是“虚设”的，还不是一级“完全政府”。农业税收的取消，对乡镇政府来说无异于釜底抽薪。乡镇政府何去何从，现在已经从一个探讨性的理论问题变成为一个紧迫性的现实问题。
2004年2月底，笔者在武汉参加一个乡镇体制改革研讨会。与会代表提出了很多乡镇体制改革的方案。主要有三种：一是撤并乡镇。这是当前中央政策鼓励和允许的，也是各地正在进行的一种改革举措。但这种方案只是原有乡镇规模的撤销或扩大，至于政府职能和权力运行机制并没有根本性的变化。二是改为派出机构。就是撤销乡级政府，设立办事处，作为县政府的派出机构，其建制相当于城市区级政府下属的街道办事处，乡办事处负责人由县政府委派，取消乡级财政，精简职能，协助县政府办理乡域内的公共事务，指导村委会的工作。三是实行乡镇自治。撤销乡镇政府，建立自治组织，健全和强化县级政府职能部门如公安、工商、税务、计生、教育等派出机构，发展农村经济中介组织，开放农会等农民利益代表组织。
中国是一个幅员辽阔的人口大国，各地的情况千差万别，上述方案都可以试，应避免一刀切。但总的要求是尊重农民的自主权，相信农民的自治能力，通过重构基层政权，使官权退，民权进，让民休养生息，变现在的掠夺型政府为服务型政府。
三是转变政府职能，服务和扶持农民。上面我们说了农民的“消极自由”和政府的“消极行政”，就是说政府不要“越位”，不要去做不该做的事，要“有所不为”。但在现代社会，分工越来越细，人们对政府的要求也越来越高，政府的职能也呈不断扩大之势。对农民来说，一方面希望政府不要干预他们的生活，另一方面又需要政府提供必要的公共服务和保障。这是所谓的农民的“积极自由”，与此相适应，政府也应当“积极行政”，要把政府“缺位”的事补上去，要“有所为”。在市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。在这里， 我想突出强调两点：一是公共服务，二是扶持农业、补贴农民。
我们先说公共服务，就是政府要为农民提供公共产品和服务，包括公共设施建设，为农民提供就业、社会保障和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，要为农民的公共生活和农民参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，建设一个服务型的政府。对照这些要求，我们的县乡镇政府为农民提供了多少公共服务?我们习惯说税收“取之于民，用之于民”，而我们县乡镇两级从农民手中收取税费后又把多少钱用在农民身上?一个普遍的现象是县乡镇财政都成了“吃饭财政”，甚至连发工资都没有保障，哪里还能“用之于民”呢?“我统治你，你就应该交税供养我”，这是几千年来中国传统政府的强权逻辑。在现代文明社会，不向民众提供公共服务，政府就没有征税的合法性。农民需要的公共服务很多，但当前农民迫切需要的公共服务是“教育、医疗和就业”。现在农民有三怕：一怕上学，二怕生病，三怕乡镇干部来收费。我国高昂收费式的义务教育实在是有损义务教育的名声。从失学儿童到交不起学费的大学生，这难道只是一家一户的悲剧吗?最近一件事又使我认识到医疗保险比义务教育更重要更急迫。2004年2月，湖南省溆浦县第二中学女学生刘某突因四肢发麻、不能正常行走，便来到长沙湘雅医院就医。医院诊断为格林巴利综合症，需要医疗费一二十万元，这对于一个普通的农村家庭来说，无异于天文数字。刘某住了十几天院就花费了1万多元，而这1万多元全是刘的父母四处借来的，包括学校募捐的3000元。医院多次催交医药费，病人的父母但实在是借不到钱了，没有办法，医院就动员病人出院。3月3日，在病床上度过17岁生日的刘丽娟虽然病情未见好转，但仅仅是因为没有钱治疗，她的父母不得不办理了出院手续，回农村老家去顺其自然疗养。我们发现，在现行的卫生医疗体制下，出现了一个很奇特的现象：对病人来说，不是病治不好；对医院来说，不是没有药治疗，只是因为病人支付不起昂贵的医疗费，医院就要对病人停止治疗。这种对生命的漠视令人十分震惊!当我们在医院说到学校和医院的高昂收费使农民不堪重负时，刘某的父母说，医院高收费的害处比学校高收费的害处要大得多，因为农民交不起学费，充其量不读书算了，回家还可以务农生存下去，而农民交不起医疗费，生命就会危在旦夕!这使我们感到我国现行的农民没有医疗保险和医院实行高昂收费的体制是多么的不正义!据世界卫生组织公布的2000年全球医疗卫生服务报告，在191个国家和地区医疗卫生资源分配公正指数中，中国排名第188位，是全世界最不公平的少数几个国家之一。对于就业，世界各国都将全体国民考虑在内，而我国建国以来只考虑城镇居民的就业，把广大农民排除在就业视野之外。我国的失业率只统计城镇的失业人口，不包括农村农业人口，比如2003年城镇失业率是4.3%。如果把全国失业农民统计在内，这个比率是多少?就业是民生之本，把广大农民纳入就业体系，既是对几十年来人们思想观念的一种巨大冲击，也是对各级政府执政能力和领导水平的严重考验。
再说扶持农业、补贴农民，这既是一种奢望，也是一种发展趋势。我国农业在GDP构成中的份额已经降到14%以下，工业化已进入中期阶段，“挖农补工”的历史任务早已完成。按照国际惯例，人均GDP超过800美元就应该进入“以工补农”阶段，而2003年我国人均GDP已达1090美元。实行“以工补农”，既是对几十年来农业支持工业的历史性回报，也是整个国民经济和社会持续协调发展的内在需要。现在中央提出统筹城乡发展，这是非常及时和正确的，关键是要落到实处。另一方面，农业既是基础产业，也是弱势产业，要承担自然风险和市场风险，加快农业农村发展仅靠市场调节是不行的，国家必须加强扶持和保护，这是世界各国普遍的做法。国际上一个通行的做法就是对种粮农民实行直接补贴。比如在美国，每个农户每年平均得到政府的农业补贴是12500美元。我国已加入WTO，根据WTO的黄箱政策，我国政府对农民的收入补贴可以达到农业总产值的8.5%，按照2001年农业总产值26180亿元测算，补贴总额可达2225亿元，平均每个农民可得到171元的补贴收入，但我国目前还没有做到。令人欣慰的是，2004年中央一号文件已经明确提出为保护种粮农民利益要“建立对农民的直接补贴制度”。另外，面对市场经济造成“贫者越贫，富者越富”的“马太效应”，防止社会过度的两极分化，政府尤其要在国民收入的第二次分配中突出公平优先的原则，向低收入阶层实行适当的政策倾斜，这是现代国家宏观调控的重要内容。
通过上面的分析，可以预料，经过体制改革和制度创新，农民的负担会减轻，农民的收入会增长，农民的权利也会得到保障。但一个基本事实是，我国农村人多地少，农业总体上仍然处在小农经济阶段，在市场经济的竞争中，农民很难富裕起来，或者说，要使中国农民富裕起来，还有很长的路要走。不过，对中国农民来说，还有一条充满希望的出路，这就是城市化。加快城市化发展应该成为我国经济和社会发展的战略任务，现在的关键是消除人为的体制性障碍，打开“城门”，做大做强大中城市，兴建新兴城市，保障农民的居住和迁徙自由权，农民愿意到哪座城市生活就尊重农民的意愿。只要做到这样，我国的城市化将有一个大的快速发展。现在上亿的农民工在全国各大中城市打工谋生，他们事实上已经成为城市居民中的一部分，应该享有城市居民的基本权利，可传统的旧制度却不承认他们的市民身份和地位，致使形成了世界上绝无仅有的“农民工阶层”，这种不正常的状况应当尽快加以改变。只有大多数农民进入城市成为市民后，我们才能从一个“乡村中国”转变为一个“城市中国”，也只有这样，我们才能真正谈得上富裕农民。
在当前，中央已经提出把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，明确要求“地县两级领导要把主要精力放在农业和农村工作上”。对于各级党委政府和领导干部来说，关键是要做到三条：
第一条，要树立和落实科学的发展观和正确的政绩观。就是要以人为本，关注民生，保障民权，坚持经济社会协调发展，统筹城乡共同发展，促进农民自由而全面发展。政府不能只顾城市不顾农村，只顾市民不顾农民；也不能只追求经济增长而忽视社会的公平和正义，更不能以发展经济为名掠夺自然资源、破坏生态环境、侵害公民的基本权利和自由。对此，温家宝总理有个很全面的讲话。
第二条，要有革除体制弊端的勇气。我国正处在社会转型时期，这种转型是由计划经济向市场经济转型，由传统人治向现代法治转型，由集权型政治向民主型政治转型，由单纯的经济发展向政治经济社会和人的全面发展转型。在这种社会转型中，一系列束缚发展的旧观念、旧做法、旧体制，必须予以坚决冲破、改变和革除。如果各级领导干部没有革除旧体制的勇气，我们就不能前进一步。
第三条，要提高执政能力和领导水平。改革开放以来，我国社会发生了巨大的变化，这对于各级党委、政府和领导干部的领导水平和执政能力提出了现实的紧迫要求。在我们这个建设政治文明、促进人的全面发展的新时代，农民可以对一切不公正的旧制度说不，可以对一切违法行政的党政干部说不，可以对一切侵害农民合法权利的行为说不!对各级党委、政府和领导干部来说，提高领导水平和执政能力，最基本的要求就是要统筹兼顾、依法行政、保障人权。不统筹兼顾就会顾此失彼，不依法行政就会滥用权力，不保障人权就丧失了政府存在的基本理由。在现代法治社会，对于政府来说，法无明确规定不可为之；对于公民来说，法无明文禁止皆可为之。
| 
高瑞东等：2025年资产
农业新质生产力：内涵
刘俊杰等：构建适应农
11月全球谷物市场与贸
管涛等：：人民币汇率
钟正生：向完成预算目
李迅雷：明年财政赤字
张红宇：构建具有中国
旺季不旺 当前生猪市
从当前国内玉米市场地
管涛：特朗普回归对中
发表于 2021-1-26 09:34:04
提升卡
置顶卡
如何构建弘扬教育家精神的机制体系？把握好
财政部：提前下达566亿元！
王亚华：以有效治理推进乡村全面振兴
好生态亦有“好价钱” 社会资本首次参与水
