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李绍华（西南交通大学马克思主义学院博士研究生,中共四川省委省直机关党校副教授） 新中国成立后,乡村治理经历了从人民公社政社合一到改革开放乡政村治模式转变,治理主体也经历从一元权力主体向二元权力主体的转变。乡村治理中的二元权力主体造成了实践中村“两委”相互扯皮、治理成本上升、治理绩效偏低等问题,而村级党组织领导弱化、虚化、边缘化则造成党的领导核心作用难以发挥的问题。十八大以来,随着乡村振兴作为中央的一项顶层设计和战略规划的逐步实施,乡政村治模式逐步转向自治、德治、法治“三治”模式,亟需村党组织发挥领导和引领作用,整合乡村资源、提升治理能力、服务乡村振兴,这对乡村治理结构、机制的变迁提出了新的要求。全面推动村级组织负责人“一肩挑”的实践与政策认可正是在这样的背景下逐步发展形成的。
一、“一肩挑”的发展历程
遵循中国制度建构从“摸着石头过河”到“顶层设计”的逻辑,“一肩挑”的实践与政策发展历程,也经历了从基层初步尝试到倡导实施,再到全面推行的发展历程。
(一)“一肩挑”的初步尝试
在1988年村民委员会组织法试行后,村级组织负责人“一肩挑”的实践就在部分地方小范围开展。湖北省谷城县冷集镇在1988年底开始推行“一肩挑”尝试,其早期实践范围有明确限制,先从千人以下的小村开始,待取得明显成效后,再在全镇范围推开。1990年12月13日,中共中央发布《关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》(中共中央[1990]19号文件),要求“把村党支部进一步建设成为坚强的、充满活力的领导核心”,合作经济组织的管理人员,“可与党支部、村民委员会干部交叉任职”。19号文件尽管没有明确要求村组织负责人“一肩挑”,但这一表述在实践中则容易被理解为三者管理人员均可交叉任职。由此也不难理解“一肩挑”能陆续在山东、广东、海南、浙江等省得到一定范围和一定程度推广实施。
从村民委员会组织法试行到正式实施及农村基层组织工作条例颁布实施的十余年时间,“一肩挑”的实践尝试主要是为了解决党政职责不清而造成的村“两委”矛盾、干部职数多而导致的群众负担较重等问题,但“一肩挑”的尝试也引起了理论上的争论。有学者认为“一肩挑”的做法混淆了村“两委”职责、性质,书记包揽了村务,不利于监督,书记一身二任,相反造成“两委”矛盾更深等问题。而相反观点则认为“一肩挑”加强了党的领导,提高了村委会地位;消除了分歧,维护了团结稳定;提高了办事效率,促进了社会经济发展;减少了干部职数,减轻了农民负担;转变了党员干部作风,加快了民主政治建设步伐等。有学者则提出了解决办法,认为“一肩挑”不宜硬性推广,“只有在规范地解决了村级党组织和村民委员会之间的关系,明确划分二者之间的职能权限,使二者之间的关系规范化、制度化之后,才可以在条件允许的地方逐步考虑‘一肩挑’的做法”。“村党组织书记可以兼任村委会主任,但必须是经过法律制度规定的民主选举才能当选。”
(二)“一肩挑”的倡导实施
2002年7月14日,《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》(中办发[2002]14 号文件)的发布是“一肩挑”倡导实施的标志。该文中有四点值得关注:一是“一肩挑”是政策倡导,而非硬性要求或强制推动,说明中央在这一问题上的审慎态度和政策制定上先试后立的逻辑;二是“一肩挑”的内涵并非局限于村“两委”负责人或“一把手”的“一肩挑”,而是还包括村“两委”委员的“一肩挑”,党员与村民小组长、村民代表的“一肩挑”,村委会中的党员与村支部委员“一肩挑”;三是明确要求“一肩挑”要依照“法定程序”或“规定程序”,其方式主要是“选举”;四是提倡村“两委”负责人“一肩挑”所要走的程序是“拟推荐的党支部书记人选要先参加村委会选举,再推荐为党支部书记人选;如果选不上村委会主任,就不再推荐为党支部书记人选”,即“一肩挑”负责人必须先获得村民认可才能获得党内认可,体现出中央对村民委员会组织法的尊重和对村民自治的尊崇。
14 号文发布后,全国“一肩挑”有一个爆发式的增长,平均比例在2002年至2005年由20%多提升为30%多。广东省提出了“两个 80%”的要求:村支部书记与村委会主任“一肩挑”比例达到 80%以上,村支部与村委成员“交叉任职”比例达到 80%以上。山东即墨市“一肩挑”的比例由2001 年的26%上升到了2004年的82%再到2007年的87%。但各地差异极大,比例高的达到了90%,比例低的只有 10% 及以下。对于各地差异极大的原因,唐鸣等学者在通过实证分析后发现,实行“一肩挑”的比例高低既与农民收入水平的高低不相关,也与村 “两委”选举次序不相关,而是与各地对待 “一肩挑”的态度和推进 “一肩挑”的力度有关。之所以“一肩挑”比例高低与各地对待“一肩挑”的态度和推进“一肩挑”的力度有关而与其他因素关系不大,主要是因为中央对“一肩挑”的态度仍然保持在试点试验阶段。中央倡导性而非规定性的政策导向是各地执行“一肩挑”政策差异大的根本原因。
之后的政策发展与地方实践也进一步证明了中央在“一肩挑”问题上的审慎态度,至少在十九大召开前,中央有关“一肩挑”的政策始终保持在倡导的基调上。其间还曾出现广东佛山南海区、浙江温州等地的政经分离改革。广东佛山南海区在2011年取消“一肩挑”模式,让党组织、自治组织、经济组织等基层组织各司其职。之所以分开,主要是当地农村集体经济壮大所带来的,政经分离主要是将集体经济组织与村委会分开,各司其职,在坚持党的领导的前提下,农村各类组织相互支持、监督。
(三)“一肩挑”的全面推动
“一肩挑”的全面推动始于党的十九大。十九大召开后,中央陆续出台了与农村建设相关的一系列文件、政策,其中基本都涉及了村级组织负责人“一肩挑”的议题。
2018年9月27日,中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,文件要求:“坚持农村基层党组织领导核心地位,大力推进村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和集体经济组织、农民合作组织负责人。”在乡村振兴战略规划的主要指标中,将“村党组织书记兼任村委会主任的村占比”的目标值设置为2020年达到35%,2022年达到50%。2018年10月28日实施的《中国共产党支部工作条例(试行)》要求:“符合条件的村、社区党支部书记可以通过法定程序担任村民委员会、居民委员会主任。”2018年12月28日,中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》要求:“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人,村‘两委’班子成员应当交叉任职。村务监督委员会主任一般由党员担任,可以由非村民委员会成员的村党组织班子成员兼任。村民委员会成员、村民代表中党员应当占一定比例。” 2019年1月3日,《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》要求:“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任,推行村‘两委’班子成员交叉任职,提高村委会成员和村民代表中党员的比例。加强党支部对村级集体经济组织的领导。”2019年4月15日,《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》要求:“强化农村基层党组织领导作用,全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。”
从上述由中央出台的文件、政策中关于“一肩挑”的表述看,除《中国共产党支部工作条例(试行)》中用了“可以”这一带有倡导性的语词外,其他文件无一例外都用了限定性甚至规定性的语词,如“大力推进”“应当”“全面推行”等,说明中央对“一肩挑”的态度开始明朗化,由十九大前的倡导转变为明确要求。
中央的政策转变成为地方全面推行“一肩挑”的政策依据。2019年3月7日,四川省委省政府印发《关于坚持农业农村优先发展推动实施乡村振兴战略落地落实的意见》要求:“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任,依法推行村‘两委’班子成员交叉任职。”2019年12月6日召开的四川省十一届六次全会专题研究城乡基层治理制度,进一步强调“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任”,为此,四川省委还提出了时限要求,“到下一轮村‘两委’换届完成后总体实现‘一肩挑’”。而村“两委”换届预计在2020年底或2021年初,也就是说,四川总体实现“一肩挑”应该在2021年左右。
二、全面推行“一肩挑”的现实逻辑
村级组织负责人“一肩挑”从初步尝试到倡导实施再到全面推行,其早期在基层的实践显然是试图解决村党支部书记与村委会主任二元权力主体的矛盾而进行的基层自发性探索,之后的倡导实施阶段则是中央基于先试后立的政策逻辑而形成的开放性探索。那么,“一肩挑”为何又进入了第三阶段即全面推开阶段,其原因主要是三个方面:既有解决实际问题、消除“两委”矛盾等意图,又有实现和加强党对农村工作全面领导的意图,还有推动实现乡村治理体系和治理能力现代化的目标。
(一)全面推行“一肩挑”是消除村“两委”矛盾,规范乡村权力运行的重要方式
乡村权力及其运行是乡村治理的核心,而乡村权力则集中体现在村“两委”的权力及其运行上。在中央正式倡导地方开展“一肩挑”前的基层初步尝试阶段,部分地方之所以搞“一肩挑”主要有两个原因:一是事实上存在的二元权力主体间难以协调问题,二是政策上没有就二元权力主体做明确的职责权限划分。
村民委员会组织法的设计初衷是为了解决一元化领导的弊端,发展基层民主,维护村民合法权益,但村“两委”的矛盾在村民委员会组织法还在试行阶段就已经充分显现出来。湖北省委组织部曾对湖北111个村开展过调研,其中,村“两委”关系紧张的占11.8%。由于关系紧张,两套班子,两套人马,各定各的调,各唱各的戏,内耗严重,难以形成合力。另外,村“两委”分设也并未能彻底解决一元化领导的问题,相当多的村仍然是支部书记一个人说了算。更有甚者,河南一个村的支部书记为了安排其亲戚当上村委会主任,使该职位空缺一年多时间。
而之所以出现村“两委”矛盾的无法调和,根本原因还在于村党组织和村民自治组织在性质和职责上难以调和。村党组织的权力来源是自上而下的,村民委员会的权力来源是自下而上的。村党组织代表和行使的是国家权力,村民委员会代表和行使的是村民自治权。村党组织书记是村内代表国家权力的“一把手”,村委会主任是村内代表村民自治权的“一把手”,都是“一把手”,自然会出现争权的问题。村“两委”的矛盾和冲突,实质上是国家权力与自治权的冲突。对于两种权力之间的矛盾和冲突,试图通过明确的权力和职责划分来解决在事实上很难做到。“无论是 《村民委员会组织法》还是 《中国共产党农村基层组织工作条例》都没有就村委会和支委会的具体职责权限做出明确划分并对村务工作运行机制做出具体的、可操作的规定。”为何如此?因为村庄是个小社会,又处在最基层,村级事务琐碎而复杂,无法进行清晰的事务划分。而与村级事务相对应的权力机构村党组织与村委会也无法进行明晰的权力和责任划分,村内大部分工作的开展都需要村党组织与村委会、村党组织书记与村委会主任一体协作才能完成。“在现行的体制下,无论是法律还是政策,都不可能划清村党组织与村委会的职责权限,使之不交叉、不重叠。”
除上述基于“国家-社会”理论分析框架下的冲突外,乡政管理与村民自治的衔接、村内政务与村务的划分与处理、资源的富集程度、村干部的利益考量和村庄派系斗争等因素都在村“两委”,特别是两个“一把手”的冲突中发挥作用。就角色定位而言,中央期望村“两委”及其成员能团结一心,在村党组织领导下整体性推进农村建设和治理;但就履职实际情况而言,村“两委”成员则并非中央期望的“同质性群体”,很难做到没有矛盾冲突,诸多解决方案并不能从根本上协调村“两委”事实上存在的二元权力主体的矛盾冲突。与其在理论上政策上陷入无谓的争论,不如在实际上果断采取“一肩挑”模式以消解矛盾和冲突。
(二)全面推行“一肩挑”是坚持和加强党对农村工作全面领导的重要组成部分
乡村振兴,党的领导是关键。改革开放以来,乡村面临转型困境,不同程度出现“集体经济萎缩、政治权威模糊、思想价值迷茫、人才资源流失”等问题,使农村核心治理主体——党组织这一乡村治理核心陷入了边缘化的困境。全面推行“一肩挑”是中国共产党解决弱化、虚化、边缘化问题,重塑乡村权威的重要方式。
尽管村委会并非一级政府,党支部与村委会的关系也不是党政关系,但就其运作逻辑而言,则类似于党政关系模式。部分研究之所以不赞同“一肩挑”或对“一肩挑”提出质疑,其理论基础来自于邓小平关于“党政分开”的论述。但邓小平强调党政分开的目的,一方面是要解决党政不分、以党代政、机构重叠、职责混淆的弊端;另一方面也是更重要的是要进一步坚持和加强党的领导。确保基层党组织的领导核心地位是马克思主义政党的突出特点和基本准则,也是我们党的优良传统和政治优势。农村党组织只有发挥好战斗堡垒作用并巩固领导核心的地位,才能肩负宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展等重大任务。正如习近平同志针对党和国家机构改革所强调的:“不能简单讲党政分开或党政合一”,“处理好党政关系,首先要坚持党的领导,在这个大前提下才是各有分工,而且无论怎么分工,出发点和落脚点都是坚持和完善党的领导”。
随着党的十八大特别是十九大以及十九届三中、四中全会召开,中央在加强党的领导,重塑党在乡村权威方面的理论认识更为清醒。特别是乡村振兴和乡村治理作为推动乡村发展的重大战略和决策部署实施后,确保村党组织领导核心地位“作为一个创新性的制度设计”被提上议事日程。这一重大制度创新落脚到基层,就是要把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。落脚到农村,就是党的领导和党的建设在农村工作中的地位和作用的全面加强。党的全面领导在农村究竟如何体现和实现,就是要创新党支部设置形式,加强基层党组织建设,“使党的组织和党的工作全覆盖”。如何推动党的组织和党的工作全覆盖,一是领导融入,把党的领导融入到乡村治理各领域各方面各环节。二是组织嵌入,打破党支部和村委会的界限,全面推行“一肩挑”,建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、村集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系。
(三)全面推行“一肩挑”是实现乡村治理体系和治理能力现代化的重要途径
乡村振兴,治理有效是基础。乡村治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基层基础,也是乡村振兴的重要基础。全面推行“一肩挑”是基层治理制度创新和能力建设的重要组成部分,是实现乡村治理体系和治理能力现代化的重要途径。
随着乡村治理由乡政村治模式向自治、德治、法治相结合的新型乡村治理模式的转变,乡村治理的主体、重心、方式都发生了转变。首先,乡村治理的主体从强调多元主体治理向强调协同治理转变。全面推行“一肩挑”并非村组织书记和村委会主任的“简单合并”,而是顺应乡村协同性治理的组织创新。其次,乡村治理的重心逐渐由“政务”转向“村务”,重点办好一家一户“办不好、不好办和办起来不合算”的村庄公共事务。全面推行“一肩挑”通过一肩三任,可以推动党领导下工作重心的转移,加快党领导下村集体经济的快速发展,实现党的领导和人民当家作主的有机结合。再次,乡村治理的方式从依赖地方性规范逐渐转向制度性规范。“三治”结合的乡村治理新体系是中国特色社会主义制度和国家治理体系和治理能力现代化的制度创新成果,需要与之相适应的组织、机制创新跟进。全面推行“一肩挑”通过健全以党组织领导的村级组织体系,增强村“两委”干部的整体素质能力,健全村党组织研究讨论机制、基层议事协商机制、权力监督制约机制等组织、机制创新,使乡村治理体系更为完善并制度化,也更有利于乡村治理效能的提高。
治理体系是基础,治理能力是体现。乡村治理能力主要体现在党建引领能力、群众自治能力、法治保障能力、德治教化能力、社会统筹能力、科技支撑能力、基层权力监督能力等方面,而上述能力的提升关键要靠带头人的个人能力、村党组织的整合能力的提升。首先,通过全面推行“一肩挑”,可以提升村“两委”成员的个人能力素养,特别是“一肩挑”干部的个人能力。贺雪峰考察了苏南的能人治村、浙江的富人治村和珠三角的政经分离改革模式后认为,苏南以能人治村提升乡村治理能力的模式很值得已经工业化的沿海发达地区借鉴,但不一定适合中西部地区。尽管中西部地区集体经济的规模无法与沿海发达地区相比,但乡村振兴要靠产业兴旺,农村集体经济的发展是产业兴旺的重要基础。没有一批懂农业、爱农村、爱农民的高素质的乡村干部队伍,乡村振兴是无法实现的。通过全面推行“一肩挑”,既可以选任一大批在年龄、学历方面得到优化的干部队伍,又可以吸纳一大批视野开阔或经验丰富的以优秀农民工、优秀大学毕业生、上级机关下派干部为代表的人员担任“一肩挑”干部,还可以通过减少干部职数、提高干部待遇、加强教育培训等方式留住、激励优秀干部扎根乡村并逐步实现村干部的职业化和专业化,摆脱乡村治理无人治、无力治、无事治的困境。其次,通过全面推行“一肩挑”实现村党组织整合能力的提升。农村要发展,农民要致富,关键靠支部。通过村党组织书记兼任村委会主任、村集体经济组织负责人,村“两委”成员交叉任职,可以保证村党组织在组织上和运行机制上提升党建引领、群众自治、法治保障、德治教化、社会统筹、基层权力监督等能力,从而增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力,为乡村的有效治理和乡村振兴战略的顺利实施提供组织保证。
三、全面推行“一肩挑”的特点、成效与进路
中央在理论上的厘清和制度上的设计以及政策上的安排无疑为在村级治理中全面推行“一肩挑”提供了理论基础和法理依据,地方实践也从初步尝试、审慎推动走向全面推开。就我们所调研的四川L县、Y县和D县推进“一肩挑”的情况而言,既有相同的做法,又有注重结合县乡村实际而进行的差异化操作,也有共性的问题和挑战。
(一)全面推行“一肩挑”的主要特点
第一,“一肩挑”的内涵界定有所变化。
在初步尝试阶段,“一肩挑”主要是指村党组织书记和村委会主任的“一肩挑”,其重点在解决村“两委”一把手矛盾和冲突上。在倡导实施阶段,中办发[2002]14 号文件明确倡导四个“一肩挑”:一是村“两委”负责人“一肩挑”;二是村“两委”委员的“一肩挑”;三是党员与村民小组长、村民代表的“一肩挑”;四是村委会中的党员与村支部委员“一肩挑”。在全面推行阶段,“一肩挑”是指村党组织书记兼任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人,村“两委”班子成员交叉任职。
第二,“一肩挑”的推进程序更为严谨。
在初步尝试阶段,无论是学界还是政界,对“一肩挑”的推进程序上的关注点主要在选举程序上,对组织程序关注较少。在倡导实施阶段,中办文件的着力点仍然放在对选举程序的规定上,即先党外选举后党内选举。在全面推进阶段,中央明确要求推行“一肩挑”必须经过“法定程序”。所谓“法定程序”则不仅是选举程序,而是包括事前、事中、事后程序在内的一整套综合性程序。事前程序包括上级党组织提名、群众测评、组织审查、确定候选人等;事中程序包括党内党外选举、公示、乡镇审批任命、县委常委会审定、上报省、市委组织部备案等;事后程序包括监管、约束、激励、退出程序等。在选举程序上,则明确先党内后党外,即先确定党组织书记再召开村民会议或村民代表会议选举村委会主任,继而召开股东代表大会选举集体组织负责人。
第三,“一肩挑”的推动主体更加有力。
在倡导实施阶段,“一肩挑”主要是由民政部门在负责指导。全面推行“一肩挑”阶段则强调党委组织部门的责任,中央、省、市组织部门主要职责是把握原则、指导实施。县以下则是推进“一肩挑”的责任主体,县级成立“一肩挑”工作协调小组,县委组织部是牵头部门,组织部部长任组长,县民政局局长和县委组织部常务副部长任副组长,县委组织部和县民政局相关股室具体负责协调指导。乡镇成立工作领导小组,研究制定实施方案并负责具体实施。
第四,“一肩挑”的推动注重综合配套。
全面推行“一肩挑”牵一发而动全身,没有综合配套改革不行。乡村治理绩效偏低与县乡关系、乡村关系息息相关,必须优化乡镇机构设置,推动县级审批管理权限向乡镇进一步下放,村“两委”行政化倾向才能得到进一步遏制。所以,各地在全面推行“一肩挑”前,一般都开展了乡镇行政区划调整改革。而要解决村干部过多过散、为配而配、待遇较低等问题,过去的小村、空心村等行政村必然要进行整合,因此,各地在全面推行“一肩挑”的同时,也在开展村级建制改革。除了上述两项改革外,各地还在同步推进扫黑除恶专项斗争,整顿软弱涣散基层党组织,并陆续出台人才吸引政策,试图吸引四面八方优秀人才担任“一肩挑”干部。
(二)全面推行“一肩挑”的整体成效
四川“一肩挑”还处在大力推开阶段,就我们所调研的三个县而言, 2019年的完成比例和2020年的目标值分别是 县63%、80%,L县35.1%、80%,Y县30.47%、60%,均达到《乡村振兴战略规划》所设定的目标值。除了推开比例的提升外,三个县在如下四个方面的成果明显:
第一,干部总量大大减少,缓解了村干部过多过散、为配而配的问题。在乡镇行政区划调整改革完成后,各地在大力推进“一肩挑”过程中,顺势推进村级建制调整。按照全省建制村数量减少 30%以上的要求,行政村数量正在大大减少。同时,要求村“两委”常职干部数量一般按4-7人配备,常职干部数量普遍减少了30%左右。
第二,“一肩挑”干部年龄、学历结构得到显著优化,解决了班子结构老化、素质偏低的问题。原有60周岁以上的支部书记、村主任纷纷退职,继任支部书记要在54或55周岁以下,新任支部书记要在45周岁以下,支部书记年龄整体降低了3岁左右。要求继任村党组织书记原则上具备高中及以上文化程度,新任村党组织书记原则上具备大专及以上文化程度,学历层次整体提升。
第三,“一肩挑”干部的待遇普遍有较大提高,解决了待遇偏低、积极性不高、难以吸引和留住人才的问题。“一肩挑”干部的基本报酬实行兼职兼薪。由于不同的地方基本报酬基数不同,兼薪的比例不同,各县有所差异。但总体较未实行“一肩挑”时大大提高了,低的“一肩挑”干部月基本报酬3000以上,高的可达到4000以上。有的县还匹配财政资金用于村干部绩效考核,采取“基本报酬+考核绩效+村党组织书记任职津贴+集体经济发展创收奖励”报酬制度。这将有助于提高“一肩挑”干部的工作积极性,激发村干部干事创业的活力和激情。
第四,村“两委”矛盾大大减少,党的领导进一步加强。村党组织书记兼任村民委员会主任、村集体经济组织负责人这种一肩三任的模式,使原有的极易产生矛盾和冲突的二元权力主体格局重又回到了一元权力主体格局,加之村“两委”班子成员交叉任职,自然也就消除了“两委”两个一把手的权力之争,“两委”矛盾也在交叉任职中有所减少。同时,通过严格法定程序选优配强的“一肩挑”干部,政治素养更高、工作能力更强,既有上级党组织的认可,又有党员基础和群众基础,具有年龄、学历、见识等多方面优势。新选配的“一肩挑”干部,必然更能将党组织的意图传达到村民和村级治理中,对进一步加强党的领导,增强党的组织基础和群众基础,提升村级治理效能将大有裨益。
(三)全面推行“一肩挑”的实践进路
“一肩挑”的全面推动,优化了村党组织带头人队伍,统筹解决了村干部过多过散、结构老化、待遇较低等问题,为乡村振兴战略的顺利实施和乡村治理效能的提升打下了组织基础。但在调研中,我们也发现几个较为突出的问题,需要引起政策制定者的足够关注。
1.法定程序与相关法律法规存在不一致,需要更为精巧的程序设计和细致的思想工作,使“一肩挑”挑得合规
在“一肩挑”的法定程序中,事前程序包括任职资格设定、上级党组织提名、群众测评、组织审查、确定候选人等。在任职资格设定上,各地都坚持把政治标准放在首位,除年龄、学历、工作履历、工作成绩、不能受过刑事处罚或处在党纪政纪处分期等正负向标准外,还设置了党龄标准。但将党员身份作为村委会主任的任职资格条件则既与村民委员会组织法的规定不符,也必然引发干部群众的不理解。另外,在提名程序上“一肩挑”干部由上级党组织提名,这一程序设计又与村民委员会组织法中“选举村民委员会,由登记参加选举的村民直接提名候选人”的程序规定不一致。尽管存在群众测评环节,但由于群众不是提名主体,必然降低“一肩挑”干部的民意基础。上述问题,建议从三个方面改进。
第一,重置任职资格中的党员资格设定。明确党员才能参选的规定尽管简单直接,更利于达成组织意图,但与村民委员会组织法的规定不符,同时也会引起试图参选的非党员的村“两委”成员和群众不满,“是一种透支与侵蚀政治权威的行为,并不是长久之计”。建议取消党员资格设定,代之以提高非党员参选“门槛”的办法。如在资格设定中明确非党员参选需要经过申请、审批等复杂程序,使非党员望而却步,但又符合法律规定,这样既不违法,也能顺利实现组织意图。
第二,优化提名、选举程序。上级党组织提名候选人的程序设定也同样面临着与村民委员会组织法规定不符、容易引起部分试图参选的村“两委”成员和群众不满、降低“一肩挑”干部民意基础等问题。与其让党组织违规操作并为此伤透脑筋,不如赋予党组织提名候选人的法定资格。同时,在选举程序上可以做适当调整。由于先村组织书记后村委会主任的选举顺序可能导致提名的村组织书记选不上村委会主任,达不成“一肩挑”的目的,而先村委会主任后村组织书记的顺序则不存在这一问题。因此,建议在选举顺序的设置上由各地结合实际自行设定,这样可以防止风险评估不到位、事后信访举报多等问题。
第三,妥善安置退出干部,做好干部群众的思想政治工作。全面推进“一肩挑”是一项系统性工程,涉及面广,牵涉利益多、难度大,如果没有广大干部群众的支持是无法顺利推进的。一是要妥善安置退出干部,对换届前提前退下来不再担任村党组织书记或村民委员会主任的村干部,应当根据个人的工作表现、身体状况等情况进行妥善安排,按有关程序担任村党组织副书记、村民委员会副主任、村监委会主任等职务。对不愿再担任村干部的退出干部,要按照规定落实退休待遇。这是对退出干部的一种安慰和补偿,有利于“一肩挑”的顺利推进。二是要做好干部群众的思想政治工作。对村内党员干部可以通过“做工作、打招呼、交底细”等方式统一思想,[25]但村民的工作则更需要耐心细致。特别是要向村民大力宣传“一肩挑”的正当性、合理性和制度优势,同时借助中央和上级的政治资源,增强“一肩挑”制度的权威性,使村民更好地接受“一肩挑”的制度安排。
2.权力制约有弱化的风险,需要进一步完善“一肩挑”的权力运行机制,使“一肩挑”挑得有序
实行“一肩挑”后,争权少了,但权力制约也少了。村组织书记和村委会主任由一人兼任,可以说大权独揽,如果没有权力制约机制,必然带来腐败、家长制等等问题,这不仅不利于加强和改善党的领导,反而会削弱党的领导。建议进一步完善“一肩挑”的权力运行机制。
第一,实行工作分工。尽管很难对村“两委”的职责权限做明晰的划分,但在坚持党的领导的基础上,党务村务却需要有合理的分工。这种分工,主要不是就村党组织和村民委员会两者关系基础上的分工,而是就整个乡村治理所做的分工。党组织书记、村委会主任负责全面工作,党组织副书记、村委会副主任等成员各有分工,同时又有交叉,如党组织副书记要协助抓好村委会工作,村委会副主任要协助抓党建工作,符合交叉任职的要求。如此划分既保证了党的领导,又实现了分工协作,互相监督,这样的分工是需要而且是可行的。
表1 L县T镇实施“一肩挑”后分工表
第二,规范村务监督委员会的运行。“没有监督的权力必然导致腐败,这是一条铁律。”村务监督委员会作为村级治理的监督主体,存在监督意愿不强、监督胆量不够、监督能力不足的问题。一是监督意愿不强。村务监督委员会主任及其成员收入低,村务监督委员会主任的基础收入一般500元左右,其成员则无固定收入,费随事走,以误工费的形式解决其收入,导致村务监督委员会内部矛盾,监督意愿不强。建议增加村务监督委员会主任的收入,给予其成员每月固定收入,增强其责任意识与监督意愿。二是监督胆量不够。尽管村务监督委员会成员是由村民选举产生的,但监委会的成立时日尚短,加之成员收入无保障,类似于临时机构,又处在农村熟人社会中,遇事不愿得罪人,不敢监督。建议在给予待遇保障的同时,完善村务监督委员会的机构,规范其运行机制,加强对主任和成员的教育,增强工作责任感和主动性。三是监督能力不足。村级重大事项决策“四议两公开”的内容,有的带有很强的专业性,如选举程序、村级财务、集体经济发展等,需要监委会主任及其成员具有专业知识和能力。建议加强对监委会成员的专业性培训,提高其监督能力和水平。
第三,完善考核和退出机制。县级牵头部门要明确工作责任,指导各乡镇健全“一肩挑”干部工作制度和绩效管理办法,制定“退出”负面清单,加大“一肩挑”干部任期审计,让“一肩挑”干部有压力、有动力。乡镇要完善考核方式,将考核结果与绩效报酬、奖惩挂钩:对实绩突出的给予表彰奖励;对考核为不称职的,督促向全村党员大会、村民会议或村民代表会议公开做出解释和说明,并提出整改措施;对连续考核不称职的,按程序终止其职务,防止出现“一肩挑”干部“管不住、下不了”的问题。
3.人财物与责权利不对等,需要推动资源下沉、村庄减负、社会治理共同体建设,使“一肩挑”挑得有度
长期以来,人财物和责权利不对等是乡村治理中的普遍现象。全面推行“一肩挑”后,“一肩挑”干部面临的压力将更大,如果不能实现人财物与权责利相匹配,“一肩挑”将难以为继。面对村“两委”的行政化,“一肩挑”干部对上级的形式主义和对村民的官僚主义将屡禁不绝,解决上述问题关键在三个方面。
第一,人财物下沉。要着力将社会治理的重心下移到农村,推动人财物下沉到农村,增强村“两委”统筹使用人财物等资源的自主权,特别是资金下沉的重点应当放在“一肩挑”干部的能力提升上。根据不同区位、不同产业和不同村情,结合工作实际,设置针对性、差异化的精准培训内容,提升“一肩挑”干部的政策理论水平和统筹谋划、推动发展的业务能力,培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。
第二,减负。在做好乡镇行政区划调整改革下半篇文章的同时,大力推进村级建制调整,同时厘清县乡政府工作职责和乡村工作责任,应该由上级政府承担的法定职责,不能压给村“两委”完成,特别是要严格落实《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》等文件要求,“不得将基层群众性自治组织作为行政执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理、招商引资等事项的责任主体”。同时,各级政府特别是各级职能部门要减少对村“两委”的考核、评比,真正让“一肩挑”能挑得有度,挑起乡村振兴之担。
第三,大力推进乡村社会治理共同体建设。大力推进乡村社会治理共同体建设,打造共建共治共享的乡村治理格局。一是提升村党组织、其他基层组织和基层群众在强化乡村治理中的联动能力,实现乡村共建人人有责。村党组织要充分发挥领导核心作用,但不能唱“独角戏”,而要汇集多方力量搞“大合唱”。特别要强化群众的参与意识、责任意识、共同体意识,重塑乡村振兴中农民的主体性,打破“事不关己,高高挂起”的冷漠、隔阂心态。作为乡村振兴主体的农民,必须是组织化的农民,而不是分散的农民,分散的农民难以适应现代农业的发展,难以担当乡村振兴的主体。二是推进自治、法治、德治“三治融合”,运用协商、法治、科技等治理手段和方式,实现乡村共治人人尽责。要提高乡村治理社会化水平,强化民主协商,激发各类乡村治理主体活力;要提高乡村治理法治化水平,运用法治思维和法治方法化解矛盾,引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷;要提高乡村治理智能化水平,运用现代科技加强乡村治理。三是乡村治理要立足于满足群众对美好生活的向往和追求,实现乡村治理成果人人享有。要将工作重点放在乡村振兴战略的实施上,引领带动农村产业发展,增加农民收入;要聚焦就业、教育、医疗、社保、养老、返贫等重点领域,补齐短板;要完善公共安全格局,推进疫情防控、扫黑除恶常态化,健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,加强公共领域监管和安全隐患排查,确保乡村社会和谐稳定。（来源：党政研究）
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发表于 2021-1-29 09:32:26
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