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叶明（西南政法大学人工智能法律研究院常务副院长） 01 无人驾驶产业制度激励的现状及问题
无人驾驶产业制度激励的现状。
自2015年起，我国中央和地方相继颁发各类文件，以激励无人驾驶产业的发展。其中，中央层面共发布10余份文件，包括国务院规范性文件、部门规范性文件。地方层面也颁布了10多份文件，从地域分布来看，北京市、广东省、吉林省、河南省出台的文件较多；从发布时间来看，地方文件的出台主要集中在2019年和2020年。
无人驾驶产业制度激励存在的问题。
为促进无人驾驶产业的发展，我国颁发了较多文件进行激励，但总体上看，这些文件在激励对象、激励结构、激励措施及激励重点等方面存在局限性，具体表现如下：
其一，无人驾驶产业制度激励的对象多侧重于市场，而忽视政府。市场和政府是资源配置的“两大抓手”，二者不可偏废。但当前，无人驾驶产业的激励对象多为市场，在政策文件中多表述为“鼓励企业……”“支持企业……”“坚持市场主导”等文字，缺少对政府的激励，导致政府推动无人驾驶产业发展的积极性尚未被完全激发；
其二，无人驾驶产业制度激励结构呈现宏观规则多、微观规则少的情况。宏观倡导性的激励往往表述简单，内容较为空洞，在实际落实中可操作性较差。部分中央和地方的文件中多用“鼓励”“支持”“促进”等激励常用语，如国务院《“十三五”国家信息化规划》提出，“鼓励金融机构加大对信息化重点领域的金融支持”“鼓励基金积极投入信息化发展”“支持关键核心技术研发”，但缺少如何鼓励、如何支持等具体的落地措施，制度激励仍停留在口号层面，对无人驾驶产业的实际激励效果并不理想。不可否认的是，宏观倡导性的激励制度具有较强的指导性和方向性，但需结合具体明确的配套激励措施才能更好地实现制度激励的目标；
其三，无人驾驶产业制度激励的措施多为鼓励性措施，缺少约束性措施。美国著名的行为科学家道格拉斯·麦克雷戈把激励因素分为外附激励和内滋激励，外附激励方式包括正激励和负激励。其中，赞许、奖赏等属于正激励，而负激励则是通过制裁以达到矫正个体行为方向、调动社会上大多数人积极性的目的，如压力、约束等。无人驾驶产业的发展需要同时包括正、负激励的方式，通过鼓励性措施激励行为主体以制度所要求和期望的开展行动，通过约束性措施达到限制或杜绝某种行为的效果，从而更好地发挥制度激励的功能。
当前，我国无人驾驶产业的制度激励大多为鼓励性措施，但是，无人驾驶产业作为一种新型产业，其发展过程并不全是积极、正面的，可能存在数据垄断、数据侵权、算法霸权、产品责任和社会保障等法律问题。因此，无人驾驶产业的制度激励内容应将鼓励性措施和约束性措施相结合，才能充分发挥其功能，促进产业的良性发展；
其四，无人驾驶产业制度激励的重点不突出。当前，我国中央和地方都出台了针对无人驾驶产业的制度激励文件，不同文件中对激励内容论述的详略不一。具体激励内容大都集中于对保障措施、完善措施的规定等部分，该部分内容虽然全面，包括财政金融、人才引育、资金资助、运营补贴、资金减免、知识产权、优惠措施、政策支持等多个方面，但并未突出制度激励强调的重点。
02 无人驾驶产业的制度激励理念
——发展促进和风险防控的动态调整
无人驾驶产业需要发展促进与风险防控的制度激励：
第一，发展促进激励。
为充分激发无人驾驶技术的应用价值，勾画无人驾驶产业的发展蓝图，增进智能时代的国家、社会以及个人福利，将“发展促进”视为无人驾驶产业制度激励理念的重要考量，颇为必要。但是，对发展促进的理解应当避免简单化、笼统化抑或宽泛化，应当注重把握无人驾驶产业的发展方向，厘清发展促进的着力点，明确促进创新发展、协同发展与开放发展三重要义：
首先，促进创新发展。创新是无人驾驶产业兴起并实现发展的动力，无人驾驶产业的创新发展不仅变革了传统驾驶模式，更在一定程度上节约了生产生活成本，提高了社会整体效益。应以创新赋能无人驾驶产业发展，推动无人驾驶产业相关领域的技术创新、标准创新、业态创新，并带动全产业链的系统创新与联动创新；
其次，促进协同发展。促进以技术为支撑、网络为媒介、数据为要素的无人驾驶产业的发展，这不是一家或者几家关联企业的问题，而是全产业链互相联动、深化合作的协同发展问题。应当尝试打破无人驾驶产业发展中的行业分割，加强产业内部融合，形成产学研用相结合的发展业态；
最后，促进开放发展。置身于无人驾驶产业全球勃发的浪潮中，促进无人驾驶产业发展不能仅仅依靠国内市场，更要“走出去”，在开放中强化内外联动，实现优势互补。应当通过共建共享的合作机制，统筹利用好国内国外两个市场、两种资源，形成无人驾驶产业国内国外相互协作、互利共赢的开放发展新局面。
第二，风险防控激励。
需要强调的是，坚持“发展促进”并不意味着忽视无人驾驶产业发展中的风险问题，在无人驾驶产业蓬勃兴起、快速发展的浪潮下，技术风险、法律风险与社会风险等风险正“浮出水面”。
当前，无人驾驶产业发展尚处于幼年期，相关领域的技术尚不成熟。无人驾驶类产品虽能基于深度学习和机器学习技术获得环境感知能力和驾驶决策能力，但是技术层面的感知与决策并不具有等同于人类情绪感知与行为决策的判断力和灵活性。纯粹依靠物理感知，往往难以对现实场景中的各种情况进行综合分析并作出理性预判，很有可能增加技术事故的发生概率，致使无人驾驶产业发展面临技术攻关的风险与障碍。而与此同时，无人驾驶产业发展的技术风险兼其本身的创新性特征，在一定程度上动摇了对传统法律关系主体、客体以及权利义务关系的一般认知，使相关制度规则面临被重构甚至新建的可能。
譬如，无人驾驶产品的法律地位如何确定？是否能被视为法律主体？无人驾驶产品发生数据隐私泄露时，如何尊重并维护相关主体的数据权益？无人驾驶产品致人损害时，又该如何明确法律责任？更值得关注的是，无人驾驶复杂场景中的“生命决策”探讨，已然不是最为基础的技术安全问题或者法律问题，其更大程度上触及到无人驾驶产业发展中的社会风险问题、道德问题。在人身安全与财产利益面前，无人驾驶尚可自主作出决策；但当若干主体的人身利益都面临侵害的风险时，怎样的算法设计才能保证无人驾驶产业的发展面临更小程度的社会伦理质疑？这一问题能否得到妥善解决，将在很大程度上影响产业发展所承受的社会风险和舆论压力，决定其能否获得更为广泛的社会认同与支持。
制度的价值和意义在于发现并规范可以管理的风险，即便风险发生的可能性或影响的范围很小。在无人驾驶产业的制度激励中，风险的客观存在及其重要影响决定了将“风险防控”融入激励理念的必要性，以便为无人驾驶产业发展提供最低限度的制度保障，以实现产业的良性发展、安全发展。
无人驾驶产业的发展促进与风险防控是一个动态过程。
在无人驾驶产业的制度激励理念中，发展促进与风险防控是有机结合的双选关系，而不是非此即彼的单选关系。发展促进从正激励视角出发，通过给予无人驾驶产业正面支持，保证产业健康可持续发展的积极性和主动性。风险防控则立足于负激励视角，旨在降低或是消解无人驾驶产业发展中的风险因子，确保无人驾驶产业发展坚持正确的方向和道路。二者虽侧重不同，但均以无人驾驶产业健康可持续发展为根本目标。然而，发展促进与风险防控两手抓并不意味着将二者等量齐观，而应根据我国无人驾驶产业的发展阶段作出动态调整。
众所周知，产业发展往往具有其内在的规律性和周期性特征，从产业兴起到兴盛、再到衰弱的各个阶段，其所需要的生存条件和发展环境各有不同，无人驾驶产业亦概莫能外。为避免无人驾驶产业制度激励的盲目性，增强制度激励的针对性和有效性，应根据产业发展的具体情况，在发展促进与风险防控之间进行动态调整。发展无人驾驶产业，应遵循发展促进与风险防控动态调整的制度激励理念。
无人驾驶产业的发展一般经历以下几个阶段：初步探索期、缓慢启动期、快速成长期和应用成熟期，不同时期呈现不同类型与不同程度的发展需求与风险。比如，在无人驾驶产业的初步探索期，产业尚处于起步阶段，发展缓慢、创新不足、产品质量较低等问题较为突出。而这些问题的产生很大程度源于基础资源投入不足，故而更强调“发展促进”而非“风险防控”。而到了快速成长期，资源供给相对充足，产业发展活力得到有效激发，产业结构日趋完备、规模日益扩大。但是，生产要素的竞相流入以及应用场景的扩展，或将导致市场竞争无序、道路交通安全与网络信息安全风险频发等问题，故在此期间“风险防控”应得到更多的关注。
应当进一步明确的是，发展促进与风险防控的关系是相对的而不是绝对的，是动态的而非静态的，应以无人驾驶产业发展的现实状况为依据进行适当平衡与调整。
03 无人驾驶产业的制度激励模式
市场与政府是实现资源配置的两大重要系统，推动市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用是现代市场经济体制建设的共识。发展无人驾驶产业，同样需要正视“市场”和“政府”的角色，发挥“市场之手”与“政府之手”的功能优势，构建激励市场与激励政府相结合的双重激励模式。
无人驾驶产业双重激励的缘由。
历史和实践证明，市场是实现资源配置最具效率的方式。良性运作的市场环境中，各类要素资源竞相迸发，市场需求与市场规模得到进一步扩大。而市场需求的多寡影响着新兴产业发展的动能；市场的规模化程度关乎产业分工的专业化程度。发展无人驾驶产业，正需要以市场需求催生发展动力，以市场的规模化推动产业升级。无人驾驶产业的生存不能脱离市场这一土壤，发展无人驾驶产业需要发挥市场作用。
当然，市场机制并不总是健全的，完全依赖市场并不能保证无人驾驶产业的持续健康发展，需要发挥“政府之手”的调控职能：
一方面，政府是市场经济的服务者，承担着提供公共产品的角色。较之于“有人驾驶”，无人驾驶对路网规模、地理导航等智能化基础设施的要求更为迫切，发展无人驾驶产业需要政府推进一系列基础设施投资与建设；
另一方面，政府是现代市场的管理者。针对无人驾驶产业发展过程中出现的市场失灵现象，需要政府发挥调控功能，防范或者消除无人驾驶产业的发展风险，培育和完善市场机制。
值得注意的是，虽然市场和政府在无人驾驶产业发展过程中都发挥着重要作用，但目前我国无人驾驶产业的发展仍面临市场与政府的功能优势无法有效发挥的情况：
一方面，尚处于发展初期的无人驾驶产业，对资本、技术、人才标准要求较高，但由于市场信息不够充足，市场潜力尚未得到完全发掘，该产业出现较为明显的动力不足的局面，这在一定程度上导致市场资源配置的优势无法展现。
与此同时，作为新兴产业，无人驾驶产业技术风险、法律风险以及伦理风险的客观存在，常使得决策者对积极推进该产业的发展持犹疑态度，由此导致政府“干预”趋于保守，既存在区域产业规划与促进政策欠缺、公共产品供给不足、税费补贴投入不够等“服务不足”的问题，也存在产业发展风险预警不到位、责任机制不完善等“监管不足”的情况。
无人驾驶产业制度激励模式的构建。
双重激励并不意味着促使政府和市场在推动无人驾驶产业发展时均衡发力，相反，是有所侧重。众所周知，激励市场之目的在于凸显市场的决定性作用和主动优势，故而应当尊重市场主体地位，充分激励市场。激励政府之目的则在于更好发挥政府作用，故而应当调整政府职能，妥当激励政府。
充分激励市场，需要充分发挥市场主体的积极性、主动性和创造性，构建适合无人驾驶产业发展的制度环境：
一是实施产业政策，充分彰显产业政策目标的开放性和前瞻性。加强在财税金融、人才技术等方面对产业的扶持力度；同时，优化产业结构，调整产学研用等产业布局，以合理的制度设计来调动市场、培育市场，促进无人驾驶产业积极发展；
二是实施竞争政策，建立开放统一的现代市场。坚持竞争政策的基础性地位，确保无人驾驶产业发展具有公平竞争、有序竞争的市场环境。充分发挥公平竞争审查机制的积极作用，对引导无人驾驶产业发展的相关政策进行系统梳理和精准把握，引入第三方评估机制，确保审查结果具有专业性。
妥善激励政府部门：
一是要调动政府引领无人驾驶产业发展的主动性，鼓励政府做好“服务者”。对积极引导无人驾驶产业发展并做出切实成效的地方，给予一定的政策福利，如税费补贴或专项奖金的适度倾斜、产业园区的优先升级或重点发展、建设投资的优先安排等。；
二是要规范政府行为，引导政府做好“监管者”。对于发展无人驾驶产业过程中的政府“不作为”或是“乱作为”现象，可尝试制定产业发展专项规划、专项法律法规等以明确政府责任，并通过强化法律监督、社会监督、舆论监督等方式形成有效的问责约束。
04 无人驾驶产业制度激励的内容框架
宏观架构与微观举措协同。
为避免无人驾驶产业的制度激励框架出现结构性失衡，需要调整现有制度结构，既从宏观层面进行制度架构，又从微观层面出台具体举措，并实现二者的协同。
无人驾驶产业制度激励的宏观架构，应当坚持顶层设计、全局谋划的角色定位。无人驾驶产业的发展不是单一市场主体的发展，而是以产学研用的一体化推进为产业发展脉络，综合运用数字技术、网络技术、遥感技术、智能学习技术，将汽车、智能网络、数字设备等生产制造企业相互联系起来的有机协同发展。这种产业特点决定了发展无人驾驶不能采取以小部门为中心的相互分离的产业组织形式，必须从宏观规划层面对产业发展生态作出明确的规定和要求。因此，在宏观架构的具体构建过程中，需要借助发展规划、行动纲要、战略纲要等对无人驾驶产业发展的背景与意义、目标与原则、阶段与步骤等内容进行明确，为无人驾驶产业发展提供可供依循的基本路线和方向。
对比而言，如果说宏观制度激励关注的是无人驾驶产业发展的全局性问题，那么无人驾驶产业的微观制度激励则着眼于产业发展过程中所面临的局部性问题。在无人驾驶产业逐渐从探索启动期过渡到快速成长期的情况下，技术、制度、文化、产业既相互联动也相互碰撞，特别是技术创新要素，其为产业发展注入活力的同时也打破了既有制度规则继续沿用的可能，产生了诸多有待进一步探讨的微观制度问题。以无人驾驶汽车为例，当前存在如何构建分类分级的安全评估标准，如何确定交通事故的责任风险与责任分配等问题。故而，微观举措的制定应落脚于无人驾驶产业发展的具体现实情景，可尝试对产业投融资制度、市场准入与退出制度、相关应用场景中的主体权益制度等作出回应。
因此，促进无人驾驶产业的快速发展，需要坚持宏观制度激励与微观制度激励的结合。在宏观层面关注对产业发展的全局性、系统性安排，在微观层面着重于产业发展具体举措的建构。当然，还要正确理解宏观架构和微观举措之间的相互关系，既要以宏观架构引领微观举措的完善，又要以微观举措的制定回应宏观架构的安排，实现二者协同激励无人驾驶产业发展的目标。
鼓励性制度与约束性制度并举。
制度功能的优化是激励无人驾驶产业发展的关键。鼓励性制度与约束性制度有机结合、相互配合的制度框架是促进无人驾驶产业发展的理性选择。鼓励性制度一般通过财政融资支持、税收优惠保障、营商环境优化、基础设施投资、科研技术人才培育、职务晋升等方式满足无人驾驶产业发展的人、财、物等需求，激发政府及无人驾驶产业相关主体的积极性、主动性和创造性，实现无人驾驶产业的积极发展与创新发展。约束性制度往往是以设定产业行为标准、规定义务与责任、有条件的资格待遇等方式规范政府及该行业内各主体的行为，保证无人驾驶产业良性健康发展。
推动无人驾驶产业发展，鼓励性制度与约束性制度相辅相成，相互配合。前者从正激励视角为无人驾驶产业发展提供条件和动力，促进无人驾驶领域相关主体的积极性，激发该领域的活跃度；后者从负激励视角约束政府及无人驾驶领域内各主体的行为，引导其向规则制定者期望的方向发展，防止无人驾驶产业误入歧途。二者正是通过这种鼓励与约束共同发力的方式，引导无人驾驶产业在正常的轨道上运行。
鼓励性制度与约束性制度并举不意味二者在实践中总是居于同等地位。正如无人驾驶产业的制度激励理念是强调动态调整一般，在很大程度上，鼓励与约束的实际关系受到某个时期、某个阶段产业发展状况的影响，对某一方倾斜与否取决于具体分析的结果。
05 无人驾驶产业制度激励的重点
为增强我国无人驾驶产业制度激励的针对性，可根据无人驾驶产业发展中面临的重要问题，将无人驾驶产业制度激励的重点放在无人驾驶侵权责任制度、产业投融资制度以及知识产权制度三个方面：
明确无人驾驶侵权责任制度。
消解无人驾驶产业的发展风险，需要建立相应的责任制度。当前，无人驾驶道路安全事故的责任承担问题引发了社会的广泛探讨。责任主体的不确定意味着，一旦无人驾驶产品投入应用并发生事故，违法成本将缺乏明确承担者，责任人处于不确定的状态。这将在一定程度上降低消费者的选择热情，不利于无人驾驶产业的发展。以无人驾驶交通事故中民事侵权责任的判定为例，一旦发生事故，责任主体究竟是使用者、生产者（制造商）、销售者、系统提供者、第三人，还是由无人车独立担责？诸如此类问题必须界定清晰，否则消费者很可能因法律责任制度的不完善而对无人驾驶产品持观望态度，企业则可能因为安全隐患而考虑限制无人驾驶产品的自动化水平，最终导致无人驾驶产业的发展动能无法得到有效释放。
鉴于我国无人驾驶产业的现状和发展规划，我国在无人驾驶责任制度方面亟需解决三个层面问题：
第一，明确无人驾驶的法律性质，即确定是否能够赋予其独立人格，这将决定其能否成为责任主体；
第二，面对无人驾驶技术的冲击，如何厘定侵权责任法的责任原则，以实现填补受害人损失与维护创新的适当平衡；
第三，根据责任原则，明确无人驾驶责任承担情况，完善并修改相关法律制度。
健全投融资制度。
随着无人驾驶产业的深入发展，市场投资融资机会将会进一步增加，产业融资能力也有所提高。但需要注意，我国在此情况下，通过提高产业融资质量、加大产业融资的均衡程度、增强投融资市场抵御风险的能力来健全投融资制度，至关重要：
首先，培育和发展多元投资融资渠道，在增加无人驾驶产业投融资数量的同时，注重提高投融资质量和效益；
其次，充分掌握我国无人驾驶产业细分领域的投资融资状况，发现短板和不足。分析相关领域投资融资状况不佳的具体成因，结合实际情况予以适当的资金倾斜，形成配置合理的投融资结构；
最后，注重完善无人驾驶产业市场监管制度，在尊重市场基本规律的基础上，适当发挥政府在引导资本合理配置上的积极作用，及时作出风险预警和防控，以增强无人驾驶产业抵御投融资风险的能力。
完善知识产权保护制度。
产业技术创新的动力主要来自对创新成果的知识产权保护所产生的垄断性利益，强化知识产权保护体系建设是增进产业主体创新热情、进而促进无人驾驶产业发展的重要保障：
一方面，要加快无人驾驶领域的知识产权确权保护。无人驾驶作为人工智能领域的新兴产业，多数创新成果很有可能落入专利法的保护范畴。而相比于国外多样灵活的专利申请渠道，我国应适当调整专利申请方式，并简化专利技术审查授权程序，开通无人驾驶技术知识产权保护的绿色通道；
另一方面，要创新知识产权交易制度。对于无人驾驶产业发展而言，多数产品的知识产权流通价值远胜于贮藏价值。因此，应当创新无人驾驶产业的知识产权交易制度，优化交易的实体规则与程序规则，实现科技创新资源的最优配置，促使更多创新活动的价值直接转化为社会生产力。
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发表于 2021-4-12 14:22:41
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