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一、经济监管概念的厘定
（一）语境的转变：计划经济—有计划的商品经济—市场经济
在计划经济体制之下，政府对经济的管理完全用指定性的经济计划代替市场经济，政府是集财产所有者、生产经营者、资源分配者、经济管理者等多项职能于一体的“全能政府”。在市场经济条件下，市场机制在资源配置中基础或决定性作用，政府的经济管理职能则被理解为“以矫正和改善市场机制内在问题为目的”的政府治理市场的行为。1978年中共中央十一届三中全会决定改革中国过分集中的计划集中的经济体制，此后通过多次经济体制改的决议和宪法的确认逐步推进并完成了中国经济体制从计划经济向有计划商品经济再到市场经济的历史转变，这具体体现在：
1．提出建立社会主义有计划的商品经济。于1982年9月召开的中国共产党第十二次代表大会提出“计划经济为主、市场调节为辅”的经济改革原则，随后于1982年12月颁行的《宪法》则明确提出要“保护个体经济的合法的权利与利益”。1984年10月十二届三中全会《中共中央关于关于经济体制改革的决定》提出建立“有计划的商品经济”，1987年10月召开的中国共产党第十三次代表大会提出“社会主义有计划商品经济的体制，应该是计划与市场内在统一的体制”，建立“国家调节市场，市场引导企业”的经济运行模式，1988年宪法修正案则明确提出要“保护私营经济的合法的权利与利益”。
2．提出建立社会主义市场经济体制。于1993年11月召开的中国共产党第十四届三中所审议通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，1993年宪法修正案则明确了“国家实行社会主义市场经济”的经济体制。
3．进一步完善社会主义市场经济体制。于2003年10月召开的中国共产党第十六届三中全会所审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，而于2013年11月召开的中国共产党第十八届三中全会所审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将市场在资源配置起基础性作用升级为“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。
中国社会主义经济体制从指令性的计划经济到有计划的商品经济再到社会主义市场经济体制的转变，主要是围绕政府与市场关系的调整来展开的，重点就是在整个国民经济发展中，让市场在资源配置中发挥基础性或决定性作用，政府由统制型政府、发展型政府、全能型政府向服务型政府、监管型政府、有限型政府转变，因而中国经济体制的变革一方面是通过农村经济、国有经济、民营经济等的深入发展，另一方面则是通过政府机构设置、职能配置等政府管理体制改革来协同推进、共同完成。
（二）干预的调整：经济调节（宏观调节、调控）—市场监管
在计划经济体制下，政府对经济的管理方式是采用计划和管制，因而政府的职能主要是围绕高度集中的计划经济体制进行配置，但随着从指令性计划经济体制向社会主义有计划商品经济和市场经济体制的转变，市场的功能和政府在经济管理中的角色均开始发生转变。在社会主义有计划的商品经济体制中，在遵循价值规律的前提下，政府必须“有计划的指导、调节和行政的管理”；而在社会主义市场经济条件下，改革初期就是“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，深化改革阶段则是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。
1．“经济调节”、“宏观调节”
1984年10月中国共产党十二届三中全会《中共中央关于关于经济体制改革的决定》提出建立“有计划的商品经济”，其中“部分农副产品、日用小商品和服务修理行业的劳务活动”的生产、交换完全由市场进行调节，经济计划也由单一的指令性计划向兼容指令性计划和指导性计划转变，并适当扩大指导性计划的范围、缩小指令性计划的范围，“对关系国计民生的重要产品中需要由国家调拨分配的部分，对关系全局的重大经济活动，实行指令性计划。”同时提出要推进政企分开工作的展开，“正确发挥政府机构管理经济的职能”，政府要“掌握和运用经济调节手段；制订并监督执行经济法规”，更加重视“宏观调节”在经济管理中的作用。
2．“经济调节”、“宏观调控”、“市场监管”
1993年11月中国共产党第十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用……转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系”。同时，还提出要充分发挥市场在资源配置中的作用，必须要培育和发展社会主义市场体系，而“当前培育市场体系的重点是，发展金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场等”，当然也需要“建立有权威的市场执法和监督机构，加强对市场的管理”。1993年宪法修正案明确“国家加强经济立法，完善宏观调控”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”。2002年11月召开的中国共产党第十六次代表大会报告指出，“要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。2018年中国共产党十九届三中全会《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出要“建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能”。
（三）概念的界定：经济监管的内涵与外延
随着社会主义市场经济体制改革的深入和逐步完善，“经济监管”的内涵与外延也逐渐从笼统模糊向明确具体转变，即“经济监管”逐渐从“经济管理”、“经济调节”、“宏观调控”、“市场监管”等概念中分离出来，并与“宏观调控”、“市场监管”相并列成为国家干预经济的重点内容。相对于“宏观调控”而言，其具有微观性、直接性和特定性的特征；相对于“市场监管”而言，“市场监管”更多是商品市场的监管，而“经济监管”更多体现为对要素市场的监管。
在改革初期，为了改变国家过度直接介入微观经济管理的局面，国家采取价格机制改革、政企分开等改革举措，并尽量将微观的经济活动交易市场进行调节，而国家主要从宏观层面进行经济的干预，此即表现为1984年10月中国共产党十二届三中全会《中共中央关于关于经济体制改革的决定》中提出的，国家要“掌握和运用经济调节手段”来对国民经济进行管理，并重视“宏观调节”在国民经济管理中的重要作用。随着经济的发展、认识的深入和1992年“社会主义市场经济”概念的提出，1993年11月《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用……转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系”。显见，社会主义经济改革初期，十分注重宏观调控职能在经济管理中的作用，“市场监管”这一概念并没有被单独提出来，其仅仅属于宏观调控的下位概念，或者是说直接将市场监管与宏观调控等同。退一步讲，尽管1993年11月《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》也提出了要“建立有权威的市场执法和监督机构，加强对市场的管理”，在工商行政管理、金融等领域也开始使用“市场监管”这一提法，并且在机构改革中一些部门被命名为监督管理机构，如中国证券监督管理委员会、国家药品监督管理局等等，但此时的“市场监管”仍然没有被准确界定和系统阐述，并且仍然带有一定的计划经济色彩。
随着中国加入世界贸易组织和市场经济改革的深入推进，2002年11月召开的中国共产党第十六次代表大会报告指出正式提出“市场监管”这一概念，并且“市场监管”这一概念的内涵与外延也越来越清晰，其与具有宏观性、间接性干预特征的“宏观调控”逐渐分离并与之相并列，“市场监管”是公共部门依据法律明确规定直接限制市场主体权利或增加其义务的行为，具有调整方法的直接性、调整领域的特定性特征。尽管“市场监管”的概念已经越来越明晰，但值得注意的是，市场有商品市场和要素市场之分，其中要素市场是指金融市场、房地产市场、公用事业市场等。在要素市场中，经营者一般具有较高的市场支配地位，具有高风险性的特性，国家对其进行监管主要是维护市场秩序的安全性，具有事前、事中、事后全程监管的特性，而商品市场的监管主要是为了交易秩序的公平性，仅仅对经营者的交易行为进行监管。事实上，对商品市场的监管则通常被界定为“市场秩序规则”，而对要素市场的监管经常被界定为“经济监管”，市场秩序规制法主要包括反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、产品质量法等，而经济监管法包括金融法、房地产法、公用企业监管法等。
二、经济监管理念的变革
从计划经济体制向市场经济体制的变革本质上是处理市场与政府关系理念的变革。改革开放以来，随着市场经济体制的建立，市场在资源配置的作用也逐渐的得到强化，在政策推进上便体现为市场的“基础性”向“决定性”作用的转换，在市场作用发生变革的改革过程中，政府对经济的管理或监管的理念也发生了深刻的转变，政府有全能型政府到有限型政府转变，在形式上表现为依靠行政命令进行监管为主向依靠法治手段为主进行监管，在内容上从直接介入经济发展到以第三方的独立立场服务与经济的发展，从过程上从传统的“重审批、轻监管”向事前事中事后“全程监管”转变。
1．由发展型管理为主向服务型监管为主转型
1978年中国共产党十一届三中全会指出，“让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司”，这开启了政府由财产所有者、企业经营者和经济管理者等多种身份向多种身份相互分离转变，且不说财产所有权，起码企业经营者和经济管理者的身份开始发生转变，由政府单一的扮演经济管理者的角色，并辅之以经济管理体制的改革。1984年10月中国共产党十二届三中全会《中共中央关于关于经济体制改革的决定》提出要“建立自觉运用价值规律的计划体制”、“建立合理的价格体系”和“实行政企职责分开”，明确要改变“过去由于长期政企职责不分，企业实际上成了行政机构的附属物”的局面，“今后各级政府部门原则上不再直接经营管理企业。至于少数由国家赋予直接经营管理企业责任的政府经济部门，也必须按照简政放权的精神，正确处理同所属企业的关系”。事实上，在改革初期主要政府与市场关系的处理主要就是围绕“政企分开”、“简政放权”展开的，“政企分开”表明政府和企业或市场关系的初步厘清，而“简政放权”中“放权”的核心内容就是将企业的经营权交由企业自主管理，“简政”就是对政府权力范围的调整，一定程度上就是“权利”和“权力”的下放，但此一阶段的改革主要是中央与地方政府之间权力的重新配置，这又在一定程度上导致地方政府对企业管理权的截留或者是直接控制，使得政府与市场关系不能得到有效处理。
于1993年11月召开的中国共产党第十四届三中所审议通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要建立社会主义市场经济体制，并具体体现在“转换国有企业经营机制，建立现代企业制度”，“培育和发展市场体系”以及“转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系”等方面。首先明确了国有企业中国有财产权和法人财产权的关系，政府不得直接干预企业的生产经营活动，而后提出进一步完善商品市场和重点发展金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场等，最后落脚于政府职能的转变上来，其中政府职能转变又涉及政府社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开、改善和加强对市场的管理和监督和健全宏观调控体系三个方面的内容，这表明中国政府干预经济框架基本形成，其分别表现为宏观调控、市场监管和公共投资与管理等现代政府经济职能的确定。与1980年代有计划商品经济体制下的“政企分开”、“简政放权”改革相比，1990年代市场经济条件下对政府与市场关系的处理，更加注重企业的自主经营、自负盈亏，要素市场的发展和培育，这进一步发挥了市场在资源配置中的基础性作用，而对市场作用的发挥则主要依托于政府职能的转变与以实现，并且政府职能的转变逐步实现了与市场经济的管理有效匹配。
随着中国政府干预经济框架基本形成，进一步优化完善政府经济的管理，实现政府职能的进一步转变则成为2003年以后改革的重点，于2003年10月召开的中国共产党第十六届三中全会所审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能”。从政府的公共投资与管理职能来看，要建立健全国有资产管理和监督体制，重申政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，加快推进和完善公用事业改革，实行政企分开、政资分开、政事分开，并对自然垄断业务要进行有效监管；从政府的宏观调控职能来看，要“进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系”；从政府的市场监管职能来看，提出要“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。此一阶段的改革，与1990年代的改革相比，重点是提出了打破公用事业企业垄断，强化对其监管，并且政府的市场监管职能也从重点培育和发展要素市场向为为市场主体服务和创造良好发展环境转变，此乃市场监管理念的重大变革。
于2013年11月召开的中国共产党第十八届三中全会所审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调了政府市场监管职能行使的不是为了培育和发展市场，而是“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。提出加快完善现代市场体系，“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”，并重点反映为建立公平开放透明的市场规则，对具有垄断性的公用事业进行价格改革、能洋浦市场形成价格的都交由市场进行解决，建立城乡统一的建设用地市场等，进一步实施简政放权，深化行政审批制度改革。另外，在国有企业改革方面体现为从管资产向管资本转变，宏观调控职能的行使重点强调各项宏观政策之间的协调。
如上所述，政府经济管理理念已经由发展型管理为主向服务型监管为主转型，在改革开放之前，政府全能管理者，即是财产的所有者，又是企业的经营者，还是经济的管理者，而改革开放之后，政府逐渐实现了不同经济管理职能的分离，能交由市场解决的全部由市场解决，政府只是扮演经济管理者的角色，并且根据细分领域的不同，分别体现在宏观调控、市场监管和公共投资与管理三个方面，最初是宏观调控的优化完善，而后到改革难度较大的市场监管和公共投资与管理领域，所有这些都表明政府对经济的管理已经不是为了直接推动经济的发展，而是为经济发展提供公共服务和良好的营商环境。
2．由行政型管理为主向法治化监管为主转型
行政型管理主要是采用行政手段对经济活动进行管理，而法治化监管还采用经济手段和法律手段对经济活动进行监管，并且中国经济变革及其监管的变迁更多是的以政策为先导进行推进的。自改革开放以来，尽管国家对经济活动的管理依然存在明显的政策性、行政性的痕迹，但以法治化的手段进行经济管理和推进经济体制的改革已经也来越明显，并且呈现出有行政型管理为主向法治化监管为主转变的发展态势，而这主要体现在经济法律制度的制定方面：
随着1978年中国共产党十一届三中的召开和1984年10月中国共产党十二届三中全会《中共中央关于关于经济体制改革的决定》关于“利用外资，吸引外商来我国举办合资经营企业、合作经营企业和独资企业”的要求，全国人大和国务院颁行了一系列经济法律法规，最为典型的是1979年《中外合资经营企业法》、1981年《经济合同法》、1982年《广告管理暂行条例》、1982年《工商企业登记管理条例》，1982年《宪法》还提出要“保护个体经济的合法的权利与利益”。随着1984年10月中国共产党十二届三中全会《中共中央关于关于经济体制改革的决定》提出“不要重复过去那种主要依靠行政手段管理企业的老做法”和“经济体制的改革和国民经济的发展，使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来”的要求，国家进一步加强了经济立法，并全国人大和国务院颁行了1986年《外资企业法》、《土地管理法》、1988年《中外合作经营企业法》、《全民所有制工业企业法》、1990年《乡村集体所有制企业条例》、1991年《城镇集体所有制企业条例》等等，1988年宪法修正案提出要“保护私营经济的合法的权利与利益”。于1993年11月召开的中国共产党第十四届三中所审议通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要“遵循宪法规定的原则，加快经济立法，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律，本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”。全国人大随后于1993年颁行《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《公司法》，1994年颁行《预算法》、《广告法》、《城市房地产管理法》，1995颁行《中国人民银行法》、《银行法》、《保险法》，1997年颁行《合伙企业法》，1998年颁行《证券法》，1999年颁行《合同法》、《独资企业法》。于2003年10月召开的中国共产党第十六届三中全会所审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要“全面推进经济法制建设，按照依法治国的基本方略，着眼于确立制度、规范权责、保障权益，加强经济立法”，全国人大于2003年颁行《证券投资基金法》、《银行业监督管理法》、2006年颁行《农民专业合作社法》、2007年颁行《反垄断法》等等。
截止2011年中国特色社会主义法律体系的基本形成，中国已经制定经济法方面的法律60部和一大批行政法规，这为政府宏观调控、市场监管、经济监管职能的行使提供了坚实的法律基础。事实上，从笼统的经济管理职能配置到宏观调控、市场监管、经济监管等经济管理职能的有效细分，政府经济职能的行使必然越来越专业，这就需要改变传统的粗放式的经济管理方式，尤其是要改变过去那种行政命令式的方式，而应采用技术性、专业化的经济管理手段来进行管理经济，这也就需要专门的宏观调控法、市场监管法、经济监管法来对政府经济管理活动进行规范控制。值得注意的是，除了专业性、技术性外要素外，重要的是政府行政命令式的经济管理缺乏制度的约束，具有明显的“人治”而不是“法治”特征，缺乏“法治”特征的经济监管也就无法有效的维护市场主体的私权利和限制监管机构的公权力。为了配合实质层面经济监管理念从发展型管理向服务型监管的转变，必须在形式层面实现由行政型管理向法治化监管，这才有助于保证政府与市场关系的有效处理，保证政企、政资的有效分离，保证市场在资源配置中基础性作用的有效发挥。
3．由事前审批为主向事中事后监管为主转型
在计划经济时期，国家对经济领域的进行全面的管理，即不存在真正意义上的事前市场准入，也不存在事中事后监管，商品的生产、经营、销售和管理活动等都通过国家的经济计划予以安排。随着改革开放的逐步推进，中国逐步确立了“坚持公有制为主体,多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，逐步推进市场主体从单一的国有企业向包括国有企业、集体所有制企业、私营企业、外资企业等在内的多样化形态转变，并且国家也积极培育和发展商品市场和包括金融市场、土地市场等在内要素市场。市场主体的市场准入有一定的条件限制并需要进行审批或登记备案手续，市场交易机制的有效运行需要特定的秩序维护机制，这就要求国家在积极培育和发展市场的同时，也要积极履行有别于全能型政府的经济监管职能，而该职能的行使主要从事前审批、事中监管、事后监管三个层面进行，并且我国经济监管职能的行使正在从以事前审批为主向事中事后监管为主的“全程监管”转变。
于1984年10月召开的中国共产党十二届三中全会所审议通过《中共中央关于关于经济体制改革的决定》提出要“建立合理的价格体系”、“积极发展多种经济形式”。其中有关改革过于集中的价格管理体制，逐步缩小国家统一定价的范围，适当扩大有一定幅度的浮动价格和自由价格的范围，这为市场秩序监管中价格监管提供了可能，而有关积极发展多种经济形式中，有关国内集体经济、个体经济，外商合资经营、合作经营和独资企业的发展则开启了改革开放后市场准入监管的先河。
于1993年11月召开的中国共产党第十四届三中所审议通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要“改善和加强对市场的管理和监督。建立正常的市场进入、市场竞争和市场交易秩序，保证公平交易，平等竞争，保护经营者和消费者的合法权益。坚决依法惩处生产和销售假冒伪劣产品、欺行霸市等违法行为。提高市场交易的公开化程度，建立有权威的市场执法和监督机构，加强对市场的管理，发挥社会舆论对市场的监督作用。” 其中，正常的市场进入一定程度上对应着事前审批，而对竞争、交易秩序的维护核对违法行为的处罚则与事中事后监管相对应，这基本上构成了事前事中事后“全程监管”的雏形。进一步讲，这也是中国首次对市场规制、经济监管相对准确完整的表达，其中的“经济监管”主要是对该决定中所言的对金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场等要素市场的监管。
于2003年10月召开的中国共产党第十六届三中全会所审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的“完善市场体系，规范市场秩序”主要针对的是对“市场规制”而言的，其他则主要“经济监管”所指向被监管对象的资本市场和其他要素市场的发展问题。另外，该决定与“经济监管”相关的内容是要积极打破公共事业垄断，积极进入市场化的竞争机制，深化电信、电力行业的改革，实现城市公用事业的政企、政资、政事分开，并对自然垄断业务进行有效的监管。
于2013年11月召开的中国共产党第十八届三中全会所审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性”，具体来讲，即体现在要实现市场准入制度的统一性构建，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，其中负面清单主要是设计具有高度风险性、外部性的关系国计民生的重要行业，如金融行业、公用事业、公益性服务、网络型自然垄断等行业。此外，2017年1月国务院还发布了中国第一个市场监管规划，即《关于印发“十三五”市场监管规划的通知》，并提出“精简事前审批，加强事中事后监管，探索市场监管新模式”。
建立完善的“全程监管”机制不仅要重点关注事前的市场准入审批，还要加强事中事后的监管，这就要求监管理念的转变，即除具有高度风险性、外部性的关系国计民生的重要行业，如金融行业、公用事业、公益性服务、网络型自然垄断等行业外，应积极降低一般行业的市场准入门槛，不需要经过特定的审批程序，重要的是要加强进入市场之后的市场经营行为。当然，对于重要行业而言也要实现市场的统一、公平进入，同时采用信息披露、审慎监管等多元化的监管手段对其进行有效监管。事实上，中国经济监管正是秉承“全程监管”的理念进行改革，其实现了分步骤的对商品市场和要素市场的监管进行改革，首先是改革商品市场的市场准入监管法律制度，促进了市场主体的多元化，而后是逐步实现要素市场之市场准入监管法律制度的变革，如逐步放开金融行业、公用事业企业的市场准入制度；第二步是随着经济体制改革进入深水区和维护市场秩序的有序性，积极加强商品市场和要素市场事中事后监管，积极建立由事前审批为主向事中事后监管为主的“全程”监管转变。
三、经济监管体制的调整
改革开放四十年来，中国涵括经济监管体制在内的行政管理体制改革经历了8次，其分别是1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013和2018年的改革。8此行政管理体制改革主要是让行政管理体制更好的适应经济体制改革的需要、推动政府职能转变，并有效处理好各政府职能部门之间的协调。每一次行政管理体制改革都会涉及到横向层面的不同政府职能部门之间的权责配置和机构的新设、合并和撤销，同时也涉及到纵向层面中央与地方政府以及上级地方政府和下级地方政府政府之间的权责配置、机构调整等等。值得注意的是，以适应经济体制变革为核心的行政管理体制改革，必然是围绕政府经济管理职能的变革为核心，以经济管理机构的调整为主要，最终体现为经济管理体制的变化，其中经济管理体制的变化重点涉及到经济监管体制和宏观调控体制的变更。
1．改革开放以来8次行政管理体制改革
1978年改革开放，党和政府将工作的重点转到经济建设上来，此时便设置了诸多经济管理部门和具有协调功能的办事机构，但此举导致机构和人员的繁冗，运行效率的降低，1982年便在国务院层面进行了第一次机构改革，其中与经济体制改革相关最为重要的是就是重组了国家经济委员会，创新设置了国家经济体制改革委员会，专门负责经济体制改革的总体方案的设计。1988年的行政管理体制改革与社会主义“有计划的商品经济体制”的确立紧密相关，积极推进政府经济管理职能的转变，即合并具有相近或相似特点的经济管理职能，统一交由一个经济管理部门行使。另外，与此次经济体制改革最为紧密相关的是经济管理部门的改革，尤其是对国务院经济管理部门中的专业管理部门和综合管理部门内的专业管理机构进行了重点改革。随着1993年提出建立社会主义市场经济体制，政府经济管理体制改革，坚持以政企分离为原则，将国务院行业主管部门改为国有企业和行业协会，并开始建立新的市场监管机构。事实上，1993年改革力度不是很大，明显的具有过渡性质，但其政企分离、职能转变和行业监管理念对后来的经济管理体制改革影响重大。
1998年和2003年的行政管理体制改革是随着社会主义市场经济体制改革的深化和实践推行而进行的改革。1998年的经济管理体制改革重点将计划经色彩比较浓重的9个工业经济专业管理部门全部被撤销，多个部委的经济职能被交给了市场主体和社会中介机构，几乎消除政企不分的组织基础，同时开始组建包括中国证券监督管理委员会、中国证券监督管理委员会等在内的经济监管机构，此次改革奠定了中国经济管理体制改革的基本框架。2003年的行政管理体制改革基本上围绕2002年11月召开的中国共产党第十六次代表大会报告所提出的“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”要求展开的，其改革的重点是弥补专业经济管理部门被取消后经济管理的缺失问题，这集中体现在宏观调控和市场监管机构的创新设置上，如通过增设国有资产管理委员会来进一步推进政资分开，通过改组了国家发展与改革委员会来完善宏观调控体系，通过新设中国银行监督管理委员会等与1998年成立的经济监管机构来重塑经济监管体系。2008 年和2013年的机构改革重点是进一步转变政府职能，推进“大部制”和促进政府职能部门之间的协调，与经济管理相关的就是合理配置宏观调控职能，优化宏观调控体系，并将铁道部这一最后政企不分的部门进行了改革。2018年的与经济管理相关的行政管理体制改革，重点是进一步优化政府的经济管理职能，加强完善政府经济调节和市场监管职能，体现在机构改革层面就是将中国银行监督管理委员会和中国保险监督管理委员会合并组建为中国银行保险监督管理委员会，将拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划归中国人民银行；将国家工商总局、质检总局和食药监总局合并组建为国家市场监管总局。
2．横向层面的经济监管体制变革：分散、统一还是其它模式
横向层面中国经济监管体制的变革主要表现为国务院所属部委包括经济监管职能在内的经济管理职能的重新配置和机构的设立、合并与撤销，并且经历了一般意义上的经济管理部门体制改革和细分的宏观调控机构、经济监管机构体制改革两个发展阶段，其中前一阶段主要体现在1978年到1988年的机构改革之中，而后一阶段的开始于1993年的机构改革至今。1993年之前国务院有关经济管理部委或机构的调整并不涉及“市场监管”的内容，1982年经济管理机构的改革就是重组了国家经济委员会和新组建了国家经济体制改革委员会，1988年的机构改革主要是围绕经济管理职能的调整展开的，为了弱化专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能，以增强政府宏观管理能力和完成转向行业管理目的，重点是相近或相似的经济管理职能进行调整，并辅之以经济管理机构的改革，如合并航空工业部、航天工业部为航空航天工业部，合并煤炭工业部、石油工业部、核工业部为能源部。
于1993年11月召开的中国共产党第十四届三中所审议通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要“建立有权威的市场执法和监督机构，加强对市场的管理”，在工商行政管理、金融等领域也开始使用“市场监管”这一提法，并且在国务院机构改革中一些部门被命名为监督管理机构，如中国证券监督管理委员会、国家药品监督管理局等等。1998年机构改革的重点是撤销工业专业经济部门，消除了政企不分的组织堡垒，同时组建了中国证券监督管理委员会、中国证券监督管理委员会等经济监管机构。鉴于2002年11月召开的中国共产党第十六次代表大会报告提出“要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”，因而2003年机构改革主要是深化国有资产管理体制改革，设立国有资产监督委员会代表国家履行出资人职责；完善宏观调控体系，组建国家发展和改革委员会；健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会；加强食品安全监管体制建设，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局。2008年机构改革重点是合理配置宏观调控部门职能，协调好国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等宏观调控部门之间的关系。2013年机构改革重点是围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强食品药品管理机构，组建国家食品药品监督管理总局。2018年的机构改革重点是将中国银行监督管理委员会和中国保险监督管理委员会合并组建为中国银行保险监督管理委员会，将拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划归中国人民银行；将国家工商总局、质检总局和食药监总局合并组建为国家市场监管总局。
3．纵向层面的经济监管体制变革：属地、垂直抑或其它模式
纵向层面经济监管体制的变革也如同横向层面经济监管体制改革类似，真正意义的纵向经济监管体制也是源于1993年《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要“建立有权威的市场执法和监督机构，加强对市场的管理”之后，但其主要是涉及到中央与地方以及地方上下级政府之间监管权责的配置和相应经济监管机构的调整。改革开放四十年来，中央与地方政府经济监管权责的配置以及相应经济监管机构的配置经历了多次调整，并形成了纯粹的属地管理模式、中央垂直管理模式、省级以下垂直管理模式、中央督察式省级以下垂直管理模式等多种经济监管体制的类型。鉴于“经济监管”主要是针对金融市场、房地产市场等要素市场以及公用企业进行监管而生成的与宏观调控、市场规制相并列的经济管理职能，因而此处就以金融市场经济监管权责在中央与地方以及地方上下级政府之间的配置和相关机构的设置予以分析。
在改革开放之初，尽管1983年国务院发布的《中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，明确规定中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，但地方政府获得了一定的信贷计划管理权、信托投资公司准入和监管权、证券市场实际管理权，乃至直接任免中国人民银行、国有银行地方分支机构的人事领导权等金融管理权，这一阶段对金融市场的监管形成了中央与地方的双重管理或领导。然而随着1993年至2003年期间，中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会和中国银行监督管理委员会及其派驻式垂直管理体制的建立，以及1995年《中国人民银行法》首次以法律的形式明确规定中国人民银行内部实施垂直管理体制。1998年开始撤销省级分行，设立跨省分行，实施大区分行派出制的大区式垂直管理模式，同时在人民银行系统内部成立党委，对党的关系和干部管理实行垂直管理，至此金融领域以“一行三会”为核心的中央垂直管理体制正式确立，地方政府被排斥于金融监管权享有的范围之列。随着金融领域深化改革的推进和弥补“一行三会”在地方性金融组织或业态监管中的缺失，2003年国务院关于《深化农村信用社改革试点方案》提出，“成立省级联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能”，此后又逐步将小额贷款公司、融资担保公司、典当行、融资租赁公司等新兴地方性金融组织或业态的监管权交由地方政府行使。最为重要的是，国务院于2015年发布《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》、2017年中共中央和国务院依发布照《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》从整体上就中央与地方政府的金融监管权责进行重新配置，从而在金融领域形成了“中央为主、地方为辅”的金融监管格局。通过对金融市场经济监管职责在中央与地方政府之间的权责配置来看，自改革开放以来中国经济监管体制经历了多次调整，并“试错性”的采用了多种经济监管模式来探索中央与地方经济监管权责的合理边界，以探寻科学、合理、有效的纵向经济监管体制。
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发表于 2021-5-10 09:25:55
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