金融支持民营经济发展长短策

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王小广(中共中央党校（国家行政学院）经济学部) 钟颉(中共中央党校（国家行政学院）研究生院)

  民营企业融资难融资贵的深层原因剖析
  一是利率长期“双轨制”的制度安排，造成了明显不利于民营经济发展的融资环境，使得民营企业贷款成本长期偏高。2015年我国基本放开存贷利率浮动空间后，我国利率市场化取得突破，但实际上利率市场化机制尚未完全形成，即在我国的存贷款市场上，真正的市场均衡利率并未形成，利率仍然受到官方一定管制。就贷款利率看，官方管制贷款利率与民间借贷利率并存，甚至还有一个中间利率即影子银行利率，三种利率加权平均后才是均衡利率。一般来讲，民间借贷利率比官方管制利率高1倍以上。若从正规渠道获得贷款，利率水平比较低，主要是国有企业、大型民营企业才有这样的机会，而大多数中小微民营企业从正规金融市场所得的份额较为有限，其借贷成本远比国有企业、大型民营企业高，这才是民营企业融资成本高企的最主要原因。需要指出的是，在经济下行时，通常会通过降低利率水平来调节经济，这可以明显缓解国有企业和大型民营企业融资难问题，但对小微民营企业来说，利率下降可能会导致他们更多地被排斥在正规借贷市场之外，只能通过民间借贷市场获得极高成本的资金。2011年就曾出现过这样的情况，当时降息导致实际存款利率为-2%的水平，正规借贷市场需求明显放大，中小企业被大量挤出正规借贷市场，导致其融资成本显著上升。
   二是银行相对垄断且缺乏竞争的体制，使得银行机构长期处于卖方市场环境中，在强大的利益驱动下，必然产生长期内在性不利于民营企业发展的融资环境。结果导致：一方面形成大企业大投资的偏好；另一方面遏制了金融市场分工，银行业细分市场不够发达，金融机构服务意愿和服务市场主体的能力不足。银行业是竞争性行业，我国银行业是国有资本占绝对优势，在资格准入上采取较为严格的限制，形成国有资本独大的结构。其优缺点十分鲜明，优点是集中、安全可控，缺点是相对垄断，企业治理结构不规范且效率低下。尽管改革开放后我国银行业为了适当市场化改革的需要，实施了许多引入竞争机制的改革措施，如绩效激励、股份制改造、鼓励银行业间业务竞争等，但由于准入的严格控制，银行法人少、分支机构多，且大多数是国有高度控股银行，无法开展有效的市场竞争（与民航业不同，民航业资本门槛高，但准入限制较少），使得银行以及其他金融机构长期处于卖方市场地位，其竞争仅是争取优质高端客户的竞争，而不是全面的、基于产业间分工的充分竞争。尤其我国银行的主要利润来源于存贷款利息差，而相应的利率管制保证了其利息差足够大，使得其业绩增长主要依靠扩大信贷规模，而其最好途径是给资本密集型大企业（国有企业和大型民营企业）以及国家大型工程项目贷款，由此导致会出现大企业偏好或国有企业偏好。需要说明的是，许多人认为我国国有银行存在明显的民营企业歧视，这并不确切，笔者认为应该不存在多少所有制歧视问题，而是利益歧视——“嫌贫爱富”。银行业不能充分竞争，也就意味着银行业的市场分工严重不足，不同类型（所有制或内外资）、不同规模（大中小）银行之间的充分竞争，必然使银行业市场不断细分，不同银行发挥各自优势，从而形成优势定位，由此其市场服务意识和服务能力将显著增强。而现有的银行体制不仅会形成大企业大投资的融资偏好，而且会导致服务于利润少、融资量小的民营企业（多为中小微企业）的服务机构和服务能力缺失。城市商业银行、农村商业银行的大量发展，在初期因与大银行在争夺大企业、大资本上处于不利地位，纷纷以中小企业或民营企业为争夺客户对象，但随着其发展壮大，它们纷纷与大银行一样出现大企业大资本偏好。它们多改变了“初衷”，出现大量为大企业、高利润的房地产企业提供贷款的行为，由此导致对民营企业或中小微企业贷款就相应减少，服务民营企业的能力也会相应下降。在金融杠杆风险上升阶段，为防止出现系统性金融风险，国家加强信贷管理时，民营企业融资难、融资贵的问题更为突出。
  三是直接融资的欠发达，导致了金融结构的长期不合理，也对民营企业的融资产生了巨大的“挤压作用”。我国经济长期保持高速增长，而与之对应的却是我国资本市场却出现长期熊市。这不仅导致我国直接融资比重过低，使得我国金融结构不合理问题长期得不到解决，并且因堵塞了优势企业的升级发展以及高新技术产业的直接融资渠道，使优势企业、高新技术产业与许多一般性企业都挤占了已经拥挤的间接融资渠道，也就加大了银行业的融资供给压力，在银行业金融机构的“大企业、大投资”偏好的主导下，中小微企业或民营企业可分的“粥”随之更少。有一种观点认为，我国民营企业融资难是由于我国民营企业缺乏直接融资渠道，应该采取更宽松的政策，鼓励中小企业上市融资或发行债券。这明显带有误导性，民营企业特别是其中大量盈利能力偏小的企业，不能满足上市融资或债券融资的条件，靠人为地扩大民营企业或中小企业的直接融资不仅不能整体性解决民营企业融资难问题，还会导致上市公司的资产质量进一步下降，进而破坏股市持续发展的基础。民营企业或中小企业上市要么采取注册制，要么按严重的质量标准予以核准上市，否则必然产生“机会主义”——“造假圈钱”。加快资本市场改革、促进股市债市繁荣，提高直接融资的比重，主要是为处于产业链高端的优势企业或新兴产业扩大融资渠道，从而使民营企业或中小企业在银行金融市场上扩大融资渠道。
   四是政策性金融缺位。中小微企业或一般的民营企业，由于其经济地位相对较低，即使没有以上三个方面的深层次融资性体制性原因，也自然地处于不利的融资地位。对此，各国都采取了许多鼓励中小企业融资的制度安排或政策，来解决中小微企业融资难问题。一直以来，党中央、国务院高度重视中小企业或民营企业融资难问题，如鼓励普惠金融、要求金融机构成立中小企业服务部门、大力鼓励城商行、农商行、农信社的发展，多次采取鼓励服务于中小企业的金融机构定向降准措施，等等。但总体来看，这些安排制度性、法制化不够，呈现明显的外生性。解决中小企业融资难问题长效的政策工具和市场化手段较少。也就是说，政策性金融缺位也是导致我国中小企业或民营企业融资难问题突出的一个重要原因。研究表明，各国在解决中小微企业融资问题的有益经验是建立了一套有效性政策性金融体系，其中最为成功的是日本。日本政府通过设立不同种类的国有政策性金融机构，为中小企业的发展提供资金支持。其支持中小企业融资的政策性金融体系主要包括两大部分，即政策性金融机构和信用担保机构。政府直接和出资成立了中小企业金融公库（设置在各都、道、府、县，共59家）、国民金融公库（全国共有总行及分行152家）和商工组合中央金融金库（设在都、道、府、县，共102家；100家在国内，2家在国外）。这三家机构对中小企业贷款总额占日本金融贷款总额的10%左右。当然，日本政府还辅以强有力的金融财政资助政策、扩大直接融资渠道等措施。正是这样的长效金融制度性安排和政策，使日本企业的二元结构问题得到了较好的解决。我国应学习借鉴日本的成功经验，在完善中小企业的政策性金融体系上下功夫。
   总之，民营企业或中小微企业融资难、融资贵问题，不是今天才有，只是今天更加突出，原因既有宏观经济形势变化的短期因素，更有长期的体制机制性问题。因此，金融支持民营经济发展，既要寻找见效快、有利于民营经济尽快走出发展危机的短期政策，更要寻找长期的治本之策，使之双管齐下，让金融在支持实体经济发展、支持民营经济发展中发挥关键性作用。
  长短策相结合，形成金融服务民营经济的长效机制
（一）采取有力的短期支持政策，帮助民营企业尽快走出困境
   当前金融支持民营发展，要高度重视短期解困，解决其生存问题，让大多数民营企业或中小企业能活下去，再进一步求发展，提高发展质量。如果大多数民营企业长期处于死亡、破产的边缘，将会造成巨大的经济不稳定性和社会不稳定性。因此，从短期来看，金融支持民营企业越来越变成了一项政治任务。笔者认为，有以下见效快的短期之策可以实施。
   1.增加可贷资金供给，而且是要实质性增加对民营企业或中小企业的可贷资金。今年1月4日，央行公布降低存款准备金率一个百分点，释放1.5万亿元新流动性。前几年我们实施了多次定向降准措施，初衷是为了支持中小微企业，但结果可能并不如愿。但即使增加了流动性，如果我们的银行机构没有对中小企业贷款的硬约束，那么这些钱仍然通过各种渠道沿着他们的偏好（大企业大投资偏好）流入大企业大资本项目，中小企业还是“望钱兴叹”。特别是如果房地产仍然保持牛市，那么降准等措施都是对大企业、房地产企业的“锦上添花”，而不可能出现对中小企业的“雪中送炭”。这样还不如普遍降准，向银行机构施压，要求其必须按一定比例给民营企业或中小企业贷款，在特殊情况下，可要求把新增量的大部分资金投入到民营企业或中小企业。这样的操作对大型商业银行来说会尤其有效。这次降准不仅释放的流动性多，而且也会吸取以前的教训。这样做至少会起到较明显的短期效果，这对民营企业走出危机是必须的“强心针”或“救命草”。
  2.坚定执行“房子是用于住的，不是用于炒的”的政策定位，抑制投机性资金进入房地产市场，既防止房地产泡沫化，又增加民营企业或中小企业的可贷资金。实施好新的房地产政策，住建部提出“三稳”，关键是建立长效机制，用长效机制代替行政性干预（限购、限交易、限价）。一方面，要立法坚持定位。多年前笔者主张实施只鼓励一户一套住房政策，征收房地产税。建议可把只鼓励一户一套住房政策写进将要出台的房地产税法。征收房地产税要坚持“第一套住房长期免税、二套住房低税、三套及以上高税”的原则，同时设置3年或5年的过渡期，以防房地产出现“大落”。一旦征收房地产税政策出台，限购限价等行政性管控措施“即刻终止”。另一方面，配合实施只鼓励一户一套住房政策，金融政策必须作出重大调整，真正体现鼓励自住需求、抑制投资需求的差异化政策的要求，对一套住房不论是首付比例、还是贷款利率上都应采取长期优惠政策，而对二套以上住房则采取长期的金融抑制性政策（如要求高比例首付、利率上浮50%以上等）。只有房地产的投机需求被抑制，房地产暴利机制才会逐步终结，民营企业或中小企业的可贷总资金就会明显增加。
   3.金融改革未取得突破、一时难以形成长效机制的过渡期，不妨采取中小企业贷款的比例控制。据国务院发展研究中心原副主任刘世锦介绍，前不久国务院促进中小企业发展工作领导小组第一次会议提出中小企业“五六七八九”特征，即：中小企业贡献了50%以上的税收,60%以上的GDP,70%以上的技术创新,80%以上的城镇劳动就业,90%以上的企业数量。也就是说，中小企业的社会贡献率至少在50%以上，但在金融市场上却长期居于劣势地位。从“稳就业、稳预期、稳信心”的角度，“稳经济”的核心应该是“稳中小企业”，在经济不景气或遇到外部危机冲击时，首先要救要保的就是中小企业。因此，刘世锦建议采取对称原理予以支持，他提出我国正规的金融体系对民营企业的支持力度，应与民营企业对国家经济社会发展的贡献相适应，提出相应的指导性指标。笔者认为，正规的银行金融机构要拿出相当比例的贷款支持民营企业或中小企业。即在特定时期（可以设置一个期限，如三年），目前国际国内经济形势较为严峻的阶段，要求所有大银行必须拿出30%以上的贷款增量发放给民营企业或中小企业，而中小型银行（城商行、农商行等）必须拿出70%以上的贷款增量给予中小企业。期限过后，即在正常的情况下再对比例控制做适度调整。
   4.在结构性去杠杆过程中，有效纾解民营企业的债务风险。我国企业高杠杆从结构上讲主要是僵尸企业和房地产等行业，一般的民营企业或中小企业贷款总规模较小，且量多分散，应该不是“去杠杆”的主体，尽管在不良贷款率上可能相对较高，但由于中小企业金融债务风险而引发系统性危机的可能性不大。相反，如果大量的中小企业倒闭，影响最大的是就业，会导致较为严重的失业问题。所以，在结构去杠杆过程中，主要应从就业上考虑是否对民营企业或中小企业的金融负债困难予以纾解，而不是简单地从负债率或不良贷款率予以严格控制。对中小企业的债务展期（由金融机构确定）或相应的经济资助（由政府确定）主要考虑就业的稳定性、产品的前景及创新能力等条件。
（二）加快金融市场化改革，激发金融服务民营经济的内在动力
   1.加快破除“利率双轨制”，完成利率市场化的“最后一公里”。破除“双轨制”有三个条件：一是银行业准入管制必须大幅放开，形成较为充分的市场竞争环境；二是促进有效的利率机制形成；三是有效控制严重的债务风险，当然也要求金融监管水平显著提高。这些年央行在短期利率形成上做了大量探索，已经具有较好的基础。银行业准入大幅放开已提上了议事日程，外资投资银行和非银行金融的股比限制将在未来几年大幅放开，而后取消，而对内更要加快。现在主要的限制在债务风险控制上。现在需要对此作出恰当的评估，制定利率市场化“最后一公里”的路线图，创造条件，待条件基本成熟，尽快推进。
  2.大幅放松银行业的准入限制，鼓励民营银行和社区银行发展。鼓励民营银行发展，过去我们的步伐太慢，多年仅发展几家。许多民营大资本希望进入银行业，以拓展发展空间，它们在一些竞争较为充分的领域获得了很大的成功，这也是大量发展民营银行的重要条件，应该相信民营银行发展一样会成功。这也是我国银行金融结构优化的必经之路。要解放思想，过去我们已有了大量发展城商行、农商行及互联网金融的经验，我们主要是要重视事前监管制度的设计，而事中事后的监管机制可参照国际先进经验。即要大幅放开准入，但行业门槛和风险管控标准要从严。社区银行也一样，要大力鼓励，但必须总结过去多年的发展经验，不能像新增更小的分支机构那么简单地扩张，既要确定长远的定位，又要探索有效的产权制度、经营模式等。
  3.加快深化资本市场改革，使金融结构优化迈出实质性步伐。2018年10月底的中央政治局会议要求“围绕资本市场改革，加强制度建设，激发市场活力”，意味着深化资本市场改革已经拉开序幕。我国资本市场存在严重的制度性缺陷，是资本市场稳定发展和金融体系结构优化的重大障碍，因此必须加快资本市场的体制改革，才能重新激发活力、增强内生动力。首先，设计和实施一套有效的准入制度，特别要消除我国一级市场发行制度的积弊，必须下决心尽快推进“注册制”，2018年年底的中央经济会议要求，推进在上交所设立科创版并试点注册制尽快落地。因此，这项大家高度关注的改革有望出现重大突破。其次，加快完善市场交易制度。主要是提高事中监管水平，注重过程监管，健全市场信息披露机制，对不充分披露相关信息的企业给予严重处罚，注重事中监测，依法、依规查处市场主体的违法、违规行为，加大违法、违规成本，营造良好的市场投资环境。第三，完善退市机制，形成可进可出的良性市场循环。第四，建立风险平衡基金，确保资本市场体系的稳定安全。
   4.成立国家政策性中小企业金融机构和信用担保机构。有两种方式可以选择：一种是国家财政出资，建立一家较大规模的中小企业政策性银行，并另成立一家专门针对中小企业的信用担保机构；另一种是把分散使用的中央和地方各级财政部门对中小企业专项扶持资金聚集起来,适当引入民营资本参与,由中央、地方和民间共同持股管理,建立专门针对中小企业融资的政策性金融机构。实际上，一些政府专项扶持资本仍有保留的必要，不能简单地合二为一。总之，在设置政策性中小企业金融机构上既要体现集中有效原则，又要继续出台一些专业的金融性、财政性或技术性支持措施。