张清勇等：农村宅基地制度——从权利封闭走向权利开

gecccn · 发表于 2021-5-28 10:35:40

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张清勇杜辉仲济香

  深化宅基地制度改革将为乡村转型和乡村振兴提供活力。本文从权利开放与封闭的视角入手，讨论我国农村宅基地制度的变迁、绩效与改革前景；研究发现，农村宅基地制度经历了由权利开放到趋向封闭的变迁，宅基地的合法初始取得主体、宅基地的流转以及用地和数量上都受到日益严格的限制；日趋封闭的宅基地制度不能适应新情况，存在超占限不住、应批批不了、免费给不起、流转刹不停、违法管不好、数量控不下以及闲置资产不流动等突出问题，制度的公平与效率都受到极大损失；十八大以来我国迈出宅基地制度改革的实质性步伐，总体朝着“走出权利封闭、走向权利开放”的方向发展，下一步的改革应有序加大权利开放的步伐，着重显化宅基地的财产功能。
  衣食住行是人类生活的基本内容。其中，“住”是安家第一等大事，是投入最大、周期最长的一项投资。首先是解决落脚栖身之所的问题，有了“广厦千万间”，才能“大庇天下寒士俱欢颜”。其次，要实现安居的梦想。早在春秋时期，孟子就描绘了由宅、田、桑、畜合为一体的八口之家“五亩之宅”的居住理想；晋时陶渊明也写出归园田居“方宅十余亩，草屋八九间”的情景。在此基础上，住宅还是私密的空间、区位上的产物、建筑物与邻里设施的组合、投资的工具、财富与社会经济地位的象征（张金鹗，1991）。而能否生产出足够多的住宅并合理分配，满足广大人民群众住有所居的需求，充分发挥住宅的庇护遮蔽、安居乐业等功用，则与土地制度尤其是宅基地制度紧密相关。
  历史上，宅基地涵盖城镇和农村，有多种写法，1930年《土地法》和1939年《陕甘宁边区地权条例（草案）》使用“宅地”，1939年《陕甘宁边区土地条例》使用“房地”，20世纪50年代初内务部副部长王一夫谈征地问题时用“宅基”“宅基地”，《政务院发布关于土地房产所有证收费的决定》（1951年）《政务院关于国家建设征用土地办法》（1953年）《农村粮食统购统销暂行办法》（1955年）《高级农业生产合作社示范章程》（1956年）则有“宅基”“地基”“房屋地基”“住宅基地”“房基”等写法。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》使用了“宅基地”，之后“宅基地”一词成为法律法规中的标准称谓。例如，最高人民法院1963年给江苏省高级人民法院发送的《关于农村和城市宅基地所有权问题的复函》、1965年给贵州省高级人民法院的《关于城市居民和资本家的城市房屋是否准许买卖的复函》涉及“城市私房的买卖以及城市宅基地是否允许买卖”。1983年国务院《城镇个人建造住宅管理办法》规定“城镇个人建造住宅，必须十分珍惜和合理利用土地。要与改造旧城相结合，充分利用原有的宅基地和空闲地”“禁止用围墙筑院的方式扩大宅基地”。随着城镇土地使用制度改革和住宅开发方式的变化，城镇个人建房渐少，宅基地一词多用于指代农村宅基地，大意是农村居民的住房、辅助用房和小庭院的用地，包括房前屋后的绿化用地。
  宅基地制度是中国农村土地制度中最特殊的制度安排，有着特殊的权利安排制度、特殊的取得制度和特殊的社会目标（刘守英，2015），也是农村土地制度改革中最为独特、最为敏感、最难以决断的一项（李浩媛等，2017），其改革又是最需要突破的，对乡村振兴战略的实现具有重要意义。关于宅基地制度的变迁，丁关良（2008）细致整理了1949年以来宅基地法律和政策的演变；董新辉（2019）认为立法思想从公权主导向私权彰显、治理体系从城乡二元向城乡统一、权利属性从保障属性主导向财产属性凸显是宅基地流转制度变迁的三条主线。关于制度绩效，赵树枫（2009）指出宅基地制度保障了农民居住用地的需要和农业用地的节约利用，但与市场经济和城乡统筹的要求相背离；宋志红（2016）概括了禁止宅基地使用权对外流转的两方面困境，即私下流转现象大量存在以及大量宅基地闲置浪费。关于宅基地制度改革，叶兴庆（2019）提出有序扩大宅基地产权结构的开放性；高圣平等（2019）建议建立有偿分配和有偿使用制度，区分不同情形、针对不同主体设置收费标准。这些研究加深了学术界对宅基地制度的变迁、绩效和改革方向的认识。
  本文从权利开放与封闭的角度来研究宅基地制度。通过长尺度人类历史的研究，诺思等（2013）发现，国家穷富的差别源于是否实现了从权利封闭秩序（limited access social order）向权利开放秩序（open access social order）的转变。权利封闭秩序指社会仅向精英阶层提供政治和经济活动的权利。与之相反，在权利开放秩序中，这些权利从少数精英群体扩至每个公民，公民具有平等的权利，因而社会的经济秩序充满创新活力，政治秩序平等、稳定。从历史看，发达国家之所以能有长期稳定持续的经济发展，关键在于它们从权利封闭秩序转到了权利开放秩序，而发展中国家经济的动荡起伏源于未能建立权利开放秩序。在诺思等人的基础上，刘守英等（2017）构建了产权安排-产权保护-社会秩序之间的联系，指出“一方面，产权保护的范围扩大到全体公民，法律和政策对不同群体一视同仁，是建立权利开放的现代经济与政治秩序的基础。另一方面，只有在权利开放秩序中，任何公民享受同样的权利，产权平等保护的制度才可以持续，公平的市场竞争才得以维持”，而且认为建立权利开放秩序是市场开放竞争的基础、现代国家的应有之义，而扩大产权保护范围是建立权利开放秩序的内在要求。刘守英（2020）重释中国经济奇迹时指出，与苏联权利不断封闭而导致政治经济崩溃不同，中国四十多年改革的本质是实现权利的有序开放，应通过继续权利开放形成高水平的社会主义市场经济体制，建成现代化强国。
  从权利开放与封闭的视角入手，本文讨论我国宅基地制度的变迁、绩效与改革前景。通过对宅基地制度变迁过程的梳理，研究发现我国宅基地的合法初始取得主体、流转以及用地和数量都受到日益严格的限制，由权利开放趋向了权利封闭。以中国人民大学2018年千人百村调查数据为主、相关调查数据为辅分析宅基地制度的运行绩效，可以看到日趋封闭的宅基地制度不能适应新的情况，存在超占限不住、应批批不了、免费给不了、流转刹不住、违法管不住、数量控不住以及闲置资产不流动等突出问题，制度公平和效率都受到极大损失。十八大以来我国迈出了宅基地制度改革的实质性步伐，总体方向朝着走出权利封闭、走向权利开放。建议下一步改革有序加大权利开放的步伐，着重显化宅基地的财产功能。
  1 宅基地制度变迁：从权利开放到趋向封闭
  1949年以来，农村宅基地制度发生了根本转变。其中，最大的变化是所有权由私人所有转为集体所有。1950年《土地改革法》规定没收地主的土地及其在农村中多余的房屋等，分配给无地少地的贫苦农民所有，“由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。以福建省南安县的土地房产所有证为例，上书“依据中国人民政治协商会议《共同纲领》第二十七条‘保护农民已得土地所有权’暨《中华人民共和国土地改革法》第三十条‘土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证’之规定，确定本户全家所有土地共计：可耕地/非耕地×段（坵）×亩×分×厘×毫，房产共计×间，地基×段（坵）×亩×分×厘×毫，均作为本户全家私有产业，有耕种、居住、典卖、转让、赠与、出租等完全自由，任何人不得侵犯”，房产部分需填写坐落、种类、间数、原地基单位数、折市亩数、地基四至、地基长宽尺度、附属物等信息。1954年，全国人大一届一次会议通过《宪法》，规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。
  1956年，全国人大一届三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，规定“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”，“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新修房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地，由合作社统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决”。按此规定，原有的房屋地基仍由社员所有，而新修房屋的地基由合作社、乡解决的，当属于集体所有。宅基地的产权格局变为存量宅基地为社员私有与增量宅基地为合作社集体所有二者并存。
  宅基地全部转为集体所有发生在人民公社化时期。1958年8月7日的《嵖岈山卫星人民公社试行简章（草稿）》第五条写道，“在已经基本上实现了生产资料公有化的基础上，社员转入公社，应该交出全部自留地，并且将私有的房基、牲畜、林木等生产资料转为全社公有”。同月，该简章在北戴河中央工作会议上印发，毛泽东审阅后作了几处修改，批示“此件请各同志讨论。似可发各省、县参考”（中共中央文献研究室，1997）。随后，简章在《红旗》杂志和《人民日报》全文刊登，起了巨大的示范作用，全国各地的农村人民公社差不多都是模仿它建起来的（罗平汉，2008）。1962年，中央八届十次会议通过《农村人民公社工作条例修正草案》，规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。1963年中央《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》进一步明确“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖”。该通知还规定，宅基地归各户长期使用，长期不变，社员建新房时可申请宅基地，一律不收地价。1982年《宪法》确认了宅基地的集体所有制，规定“宅基地和自留地、自留山，也属集体所有”。
  如上所述，20世纪60年代初我国形成了以集体所有、农户长期使用、免收地价、不准出租买卖为主要内容的农村宅基地制度。这一制度形成于人民公社化时期，在改革开放后得到延续，并在耕地保护目标的挤压下不断强化行政管制，身份和成员属性的烙印愈加明显，特殊性不断深化，与遵循一视同仁的“非人格化规则”（impersonal rules）的权利开放秩序背道而驰，日渐封闭。其封闭性主要表现在以下三个方面。
  第一，宅基地的合法初始取得主体不断缩小，由最初的未限制到非集体经济组织成员可以合法取得，再到只限于本村村民。
  从1962—1981年，宅基地使用权获取主体没有明确规定，法律法规未限制非集体经济组织成员申请取得宅基地。按照2016年《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》中“1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，非农业户口居民（含华侨）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，范围在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大的，可按实际使用面积予以确权登记”，可以看出，1982年之前非农业户口居民（含华侨）是可以合法取得宅基地或因合法取得房屋而占用宅基地的。
  20世纪八九十年代的一些法律法规还就非集体经济组织成员申请宅基地做了规定。1982年国务院《村镇建房用地管理条例》第十四条规定“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准”，第十八条规定“集镇内非农业户建房需要用地的，应提出申请，由管理集镇的机构与有关生产队协商，参照第十四条的规定办理”。1986年、1988年《土地管理法》第四十一条规定，“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地时，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”。1991年《土地管理法实施条例》第二十六条指出“城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。……经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准”。1993年国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定了城镇非农业户口居民、回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞使用集体所有的土地建住宅的审批程序。
  与上述法律法规相悖，20世纪90年代以来的一些法律法规不再允许城市居民申请宅基地，禁绝了非集体经济组织成员申请宅基地的可能性，将初始取得宅基地的资格限于本村村民。1990年初国务院批转国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作请示》，提出“对不合理分户超前建房、不符合法定结婚年龄和非农业户口的，不批准宅基用地”。1998年《土地管理法》第四十三条规定，除了兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡（镇）村公共设施和公益事业建设外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》要求“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》也强调“农村住宅用地只能分配给本村村民”。
  第二，宅基地流转受到日益严格的限制，从最初的自由典卖、转让、赠与、出租等，到限制买卖、典当及其他移转，再到宅基地不准出租和买卖、不得抵押并将宅基地上房屋的合法买卖对象限定在本集体经济组织内。
  如前所述，20世纪50年代初农村土地属个人私有产业，所有者对包括宅基地在内的各类土地进行典卖、转让、赠与、出租等完全自由。一些地区还在农村中设立了土地买卖交易员。随着农业合作化的推进，国家限制了包括宅基地在内的农村土地交易。1955年5月7日，《国务院关于农村土地的转移及契税工作的通知》指出“农村土地的买卖在法律上虽不禁止，但在实际工作中应防止农民不必要的出卖和出典土地。因此，今后农村土地买卖、典当及其他移转，均应首先报请乡人民委员会审核，转报区公所或区人民委员会批准，并取具区公所或区人民委员会的介绍信，始得办理契税手续。上列各机关对于申请开具土地买卖、典当及其他移转介绍信的事项，必须查明其原因，分别处理：对于农民因生产、生活困难而出卖、出典土地者，应帮助他们解决困难，以免他们出卖、出典土地；对于农民之间为了生产上的便利而互相调换远近好坏土地的，则不应加以限制；对于以出租土地进行剥削为目的而购买土地者，以及对于无正当职业、不事生产而出卖、出典土地维持生活者，则不应开给介绍信”，并要求“凡设立乡村交易员的地区，应取消交易员。原交易员的工作，交由乡人民委员会负责办理”。
  在将宅基地正式规定为集体所有的同时，《农村人民公社工作条例修正草案》进一步规定“生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”，禁绝了宅基地的买卖和出租，同时规定“社员有买卖或者租赁房屋的权利”。1963年3月20日中央《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》重申了“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖”，规定“社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有”。这意味着，宅基地的所有权不得买卖，但使用权可随房屋买卖而转移。1978年底十一届三中全会原则通过的《农村人民公社工作条例（试行草案）》也规定“农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖”。1981年国务院《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》指出，“分配给社员的宅基地、自留地（自留山）和承包的耕地，社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让，也不准在承包地和自留地上建房、葬坟、开矿、烧砖瓦等”。1982年国务院《村镇建房用地管理条例》重申“严禁买卖、出租和违法转让建房用地”，同时规定“由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应按第十四条的规定办理申请、审查、批准手续”，延续了1963年的允许宅基地随房屋买卖而转移。
  不过，宅基地流转所受的限制越来越多。一方面，出卖、出租住房后不能再申请宅基地以及一户一宅的政策极大地降低了宅基地通过出卖、出租住房而流转的可能性。1982年国务院《村镇建房用地管理条例》规定“出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地”，1986年以来的《土地管理法》都强调农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。另一方面，法律法规禁止城市、城镇居民购买农村宅基地、住宅，将宅基地上房屋的合法出卖对象限制在本集体经济组织成员上。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”；2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》明确“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。此后，国土资源部2004年印发、2010年修订的《关于加强农村宅基地管理的意见》均规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”，2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、中共中央和国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》都强调“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。2011年最高人民法院《关于印发〈全国民事审判工作会议纪要〉的通知》指出“将宅基地上建造的房屋出卖给本集体经济组织成员以外的人的合同，不具有法律效力”。2019年，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》提出了“三个严禁”：“严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地”。抵押问题上，1995年《担保法》和2007年《物权法》均规定宅基地使用权不得抵押。
  第三，宅基地用地和数量严格受限，严控建房占用的用地类型不断扩大，由耕地扩至农用地并明确不得占用永久基本农田，宅基地数量由未限制到立法规定一户一宅以及面积和容积率不得超过各地设置的标准。
  20世纪60年代以来，限制宅基地占地的政策是一贯的，但限制的严厉程度不断加强，严格控制的范围由占用耕地扩大至农用地，并强化了计划管理，宅基地占用农用地年度计划纳入了城乡建设占用农用地的年度计划指标，和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩，不允许占用基本农田保护区的土地，不得占用永久基本农田。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》规定“社员新建房屋的地点，要由生产队统一规划，尽可能不占用耕地”。1963年中央《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》要求“社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，但尽可能利用一些闲散地，不占用耕地，必须占用耕地时，应根据‘六十条’规定，报县人民委员会批准”。1982年10月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发书记处农村政策研究室、城乡建设环境保护《关于切实解决滥占耕地建房问题的报告》，要求“严格控制占用耕地建房。从现在起，几年内，农村建房不准再占用耕地，只能在现有的宅基地空地内调剂解决”。1986年《土地管理法》要求“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准”。1990年《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》提出，“农村住宅的改建、扩建和选址新建，要充分利用原有宅基地、村内空闲地、荒地和坡地。严格控制占用耕地，不允许占用基本农田保护区的土地”。
  1998年《土地管理法》规定“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”，将宅基地审批的范围由耕地进一步扩大至农用地（指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等）。2004年原国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》，规定“加强农村宅基地用地计划管理。农村宅基地占用农用地应纳入年度计划。省（区、市）在下达给各县（市）用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中，可增设农村宅基地占用农用地的计划指标。农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩”，并要求“农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地。利用村内空闲地、老宅基地建住宅的，也必须符合规划”。2019年新《土地管理法》进一步规定农村村民建住宅“不得占用永久基本农田”。
  在本村村民可以拥有的宅基地数量上，法律法规原来未做规定。1997年5月18日，中共中央、国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出“农村居民建住宅要严格按照所在的省、自治区、直辖市规定的标准，依法取得宅基地。农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有”。随后，1998年8月29日九届全国人大常委会四次会议修订通过《土地管理法》，第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。
  2 宅基地制度绩效：权利封闭不适应新情况
  改革开放前，农业农村发展较为缓慢，跨地区人口迁移少。当时农村面临的最大挑战是温饱问题，居住条件尚在其次，以免收地价、不准出租买卖为主要特征的宅基地制度比较适应当时的情况。1978年底《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》指出，“1977年全国平均每人占有的粮食还略少于1957年，农村还有一亿几千万人口粮不足。1977年，全国农业人口平均每人每年的收入只有六十多元，有近四分之一的生产队社员收入在四十元以下，平均每个生产大从的集体积累不到一万元，有些地方只能甚至不易维持简单再生产”。另据统计，改革初期中国农村绝对贫困人口超过2.5亿人，贫困发生率高达33%（国家统计局农村社会经济调查总队，2000）。在此背景下，在相当长的时间内，“由于经济发展缓慢，农民收入和生活水平提高不快，农民住房条件改善缓慢，收入低、人口增加快的农户居住条件还有所下降”（雷长林等，2008）。1978年，全国农村人均住房面积只有8.1平方米（叶耀先，2019）。1978年、1979年两年，全国农村建房约4亿平方米，“建房规模之大、发展之快，是新中国成立以来所没有的”，但1980年国家建委等部门《全国农村房屋建设工作会议的报告》仍指出，“目前，广大农村的居住条件还是很差的，许多地方至今依然是古村旧貌，农民住房很紧张，有的户几代同堂，有的户甚至人畜混居，即使在我国富饶的江南，也有不少农民住在茅草房里，阴暗潮湿，很不卫生。一些少数民族地区和边疆地区，广大农牧民的居住条件更差”（国家建委农村房屋建设办公室，1982）。
  改革开放后，随着农业农村的发展，农村居民改善住房条件的需求释放了出来，农村建房占用了大量耕地。在此情况下，如前所述，原来免收地价、不得出租买卖、长期使用的宅基地制度未做出调整，反而在耕地保护目标的挤压下转向了严格管制，日益封闭。从正面看，宅基地制度一定程度上促进了农村居民住房条件的稳步提升，全国农村居民人均住房建筑面积从1978年的8.1平方米，增加到2018年的47.3平方米（叶耀先，2019）。但是，随着宅基地制度日趋封闭，它越来越不适应经济较快增长、区域发展不平衡、农村劳动力大量流动以及不同世代农民工分化的新情况。本文以中国人民大学2018年千人百村调查数据为主、相关调查数据为辅来分析宅基地制度的运行绩效。2018年千人百村调查包括行政村问卷和农户问卷，内容涵盖行政村和村民的基本特征、经济状况、土地等方面，采取三阶段分层抽样，分别抽县、行政村和农户，覆盖全国31个省份，共回收行政村问卷295份，农户问卷10300份，经清理获得有效行政村问卷265份，有效农户问卷9585份。四个主要的相关调查是原国土资源部2008年对28个省份421个村庄的调查、田传浩教授2011年对浙陕鄂54个村庄的调查、中国人民银行石家庄中心支行2011年对河北10区县100个行政村的调查，以及河北省国土厅2013年的调研（马俊科等，2015；田传浩，2016；人行石家庄中心支行调查统计处，2011；许光辉等，2013）。可以看出，权利日趋封闭的宅基地制度在实际运行绩效上主要存在以下几方面突出问题。
  第一，超占限不住：一户一宅政策被突破，超占问题比较突出。
  2018年调查的9585户农户中，12.03%的农户没有宅基地，73.71%拥有1块宅基地，12.27%拥有2块宅基地，1.99 %拥有3块以上宅基地（见表1）。这反映了当前农村既存在一定比例的农户没有宅基地，也存在不小比例的农户拥有多于1块宅基地的情形。查各省宅基地面积标准，大多规定不超过0.35亩（约为233平方米）。行政村调查数据显示，户均宅基地面积小于0.35亩的行政村仅占31.78%，连人均宅基地面积超过0.35亩的比例也超过了20%（见表2）。

拥有宅基地的8432个农户户均有宅基地1.2块，户均面积为248.01平方米。其中，宅基地面积在100平方米以下的占16.64%，101～200平方米之间的占51.86%，201～233平方米之间的占3.09%；按户均宅基地面积不得超过233平方米的标准，超标农户比例为28.41%（见表3）。

  另外，2008年国土部调查就发现，一户多宅总面积占宅基地总面积的4.3%，超标准占用宅基地面积占总宅基地面积的19.34%。2011年浙陕鄂调查也发现一户多宅和实际宅基地面积超标非常普遍：三省一户多宅的比例为13.8%，其中浙江达到了20%；陕西户均宅基地面积为272.5平方米，而该省规定的宅基地面积上限为200平方米，浙江户均宅基地面积为169.62平方米，远超该省140平方米的限制。2013年河北调查指出，全省人均居民点面积307.89平方米，远超出国家规定的150平方米。魏莉华等（2019）计算发现，2016年全国农村人均宅基地面积为204平方米，远超大部分省市规定的人均宅基地面积120平方米的控制标准；在最初搞“三块地”改革的15个宅基地试点县区，一户多宅的户数占比多在18%～40%，多的地区在60%以上。国务院第三次全国农业普查发现，2016年末，拥有2处住房的农户占11.6%，拥有3处及以上住房的占0.9%（宁吉喆，2017）。
  第二，应批批不了：无法保障一户拥有一处宅基地的现象突出，停止审批宅基地比较普遍，一户一宅政策难以为继。
  在耕地保护、城乡建设用地增减挂钩制度下，各地每年下达的新增建设用地计划指标有限，大多数都优先用于城镇发展和项目建设，给宅基地的指标几乎没有或只有少数一点。2018年千人百村调查的9585户被调查农户中，共有1153个农户没有宅基地，占被调查农户的12.03%。问及为何没有宅基地，8.85%回答“因征地拆迁失去宅基地并得到货币补偿”，10.06%为“因集中上楼改造失去宅基地”，9.37%因为“一次性出卖给他人”，4.77%因为“灾害毁坏”，回答“其他原因”的占66.96%。在具体是什么“其他原因”中，回答这一主观题有280个农户，47.14%称“当时就没有分配到”，37.14%称“村里没有可用宅基地”，5.71%回答“外地迁入，没有宅基地”。概而言之，“因集中上楼改造失去宅基地”“当时就没有分配到”“村里没有可用宅基地”“外地迁入，没有宅基地”是多数没有宅基地的主要原因，反映了一户拥有一处宅基地已经难以保障，一户一宅政策难以为继。北京市2007年的调查也发现，“在近郊城乡结合部地带、绿化隔离带、新城规划区，以及远郊部分小城镇地区，多年停批宅基地，少则8年，多则12年”（张英洪等，2012）。2008年国土部调查的83个县级行政区域中停止审批宅基地的有36个，占43.4%。2011年浙陕鄂调查指出，被调查的54个村庄中有19个村庄在2008—2010年没有宅基地可分配，占样本村的35%；湖北无宅基地可分的村庄有9个，占该省样本村的50%。2013年河北调查发现，该省绝大部分地方农村宅基地审批多年来基本处于停滞状态，一些地方甚至十几年未批过宅基地。
第三，免费给不起：不再无偿分配，免收地价已广为突破，福利功能消解。
  由于宅基地指标紧缺，在僧多粥少的情况下，很多村庄引入价格机制来分配宅基地。2007年对山西省10个市县10个村的调研指出，71%的农户需要交钱以取得宅基地，超过1/3的农户取得一块宅基地需要交6000元以上（任中秀，2012）。2011年浙陕鄂调查发现，1980—1989年，宅基地有偿取得比例上为26.38%，均价为0.69万元；到了20世纪90年代，有偿取得比例上升至46.90%，均价为0.96万元；2000年以后，有偿取得比例上升到58.55%，均价达到了2.32万元；在浙江省的部分样本村中，宅基地价格达到 10万～15万元。广东省土地学会2010年12月至2011年5月对广东7个地级市、14个县市区的调研也发现，“在珠江三角洲地区和其他地区的城镇近郊，农村集体宅基地分配基本上采用有偿取得的做法，投标的比较多。据反映，每宗宅基地需数千元至数万元不等，有商业价值的甚至要十多万元”（沈彭，2012）。另据2011年银行调查，河北10市100村2006—2010年宅基地集体拍卖均价从98.8元/平方米上涨到200.7元/平方米，年均增长19.4%。可以看出，现实生活中，市场机制在宅基地的配置上已经扮演了重要角色，宅基地的资本功能初步显现。
  第四，流转刹不停：不得流转被突破，私下交易比较普遍。
  千人百村调查的265个行政村中，没有出现宅基地买卖现象的占87.17%，12.83%的行政村出现了宅基地买卖，买卖数量在1～10块宅基地之间的行政村占9.81%，在11～100块的村庄占2.64%，买卖宅基地超过100块的村庄占比为0.38%（见表4）。其中，上海市奉贤区有一个行政村的宅基地买卖数量达到了200块，占该村宅基地总块数的20%以上。265个行政村中，14.34%出现了宅基地租赁：出租数量在1～10块的占52.63%，11～100块的42.11%，大于100块的占比为5.26%。另据2004年北京典型调查，在郊区12个村、3730户农户中，有160户卖房，占4.3%；757户出租房屋，占20.3%（赵树枫等，2015）。2011年浙陕鄂调查发现，10.7%的农户从其他农户处购买得到宅基地，浙江比例最高，达到了12.9%。据2011年银行调查，2006—2010年河北10市100村宅基地流转数量年均增长2.5%，流转面积年均增长8.2%，14.7%的农户表示目前农村宅基地流转情况比较普遍，21.5%的农户表示曾参与过宅基地出让、转让等流转；2006—2010年，宅基地流转均价从85.8元/平方米上涨到155.5元/平方米，年均增长16%；2010年，农户出租出借宅基地5444处，占被调查村宅基地总数的10.8%，出租宅基地面积62.7万平方米，占被调查村庄宅基地总面积的7.7%；50.2%的农户认为今后宅基地价格会“持续走高”；在有购买宅基地意愿的农户中，26.3%表示主要是出于投资角度，考虑保值增值需要；截至2010年末，共有城镇居民或外村居民到本村购买持有宅基地451处、面积10.8万平方米，分别比2006年末增长36.3%和38.5%。

  第五，违法管不好：宅基地违法量大、面广、情况复杂，难以有效管控。
  对不少农户来说，取得土地并在上面盖房是刚性需求。在宅基地审批环节多、周期长甚至停批的情况下，加上监管执法不一定到位，便出现了未批先建、边报边建乃至乱占滥建等现象，而占用承包地和沿公路建房等突出问题更是层出不穷。2010年原国土资源部土地卫片执法检查结果显示，广西、贵州、甘肃等省区农民建房违法用地面积占违法用地总面积的15%～20%，宗数比例高达50%～80%；2013年1—4月全国违法用地情况显示，农村宅基地违法用地宗数约占59.9%（马俊科等，2015）。据自然资源部不完全统计，2009—2017年，全国宅基地违法用地43.92万宗，面积92.66万亩，涉及耕地面积44.89万亩，分别占全部违法宗数、面积和耕地面积的43.23%、11.06%、15.30%；其中，2015—2017年宅基地违法明显增加，面积每年比上一年递增30%以上（魏莉华等，2019）。马俊科等（2015）指出，宅基地违法用地数量居高不下，有很大一部分是因宅基地停止审批、农民合法用地得不到保障而产生的“被违法”案件。
  第六，数量控不下：农村人口不断下降，但宅基地用地面积却不断上升。
  随着城市化进程的推进，农村户籍人口、常住人口不断下降，但农村宅基地面积不减反增。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，2000—2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度；农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩。另据自然资源部地籍变更数据，从近年来村庄建设用地的总量变化看，2016年全国农村人口比2009年减少9965万人，而村庄建设用地却比2009年增加347.40万亩（魏莉华等，2019）。2013年河北调查也发现人减地增的现象，从 2000—2012年，河北省农村人口从4933万人减少至3939万人，减少了近1000万人，而全省宅基地面积却从873.37万亩增长至1091.51万亩，增加了200多万亩。此外，近些年有一个比较新的现象，是一定比例的农户既在农村占用宅基地盖房，又在城镇购买了商品房。国务院第三次全国农业普查发现，2016年末，22108万户被调查农村居民中，拥有商品房的共1997万户，占8.7%。这种情况在2006年国务院第二次全国农业普查时很少（宁吉喆，2017）。
  第七，闲置资产不流动：空心村问题突出，农房大量闲置，造成严重浪费。
  人减地增形成了相当数量的闲置宅基地。2018年千人百村调查涉及农户1980年老宅及1980年以来新建住房的信息。如表5所示，1980年老宅已经拆了的比例较高，为37.93%；剔除已拆和已卖的样本，1980年老宅闲置的比例为13.95%。1980年以后新建住房已拆卖的比例较低，仅为3.82%；剔除已拆卖的样本，闲置比例为3.27%。加总1980年老宅及之后新建住房，剔除已拆卖的样本，闲置的比例为5.32%。另据北京2004年典型调查，在郊区12个村、3730户农户中，农村房屋闲置户在20%以上（赵树枫等，2015）。据2008年国土部调查，421个村庄中，村内空闲地、闲置宅基地和空置住宅用地总面积占居民点用地总面积的9%，空心村占地面积占居民点用地总面积的3.44%。《人民日报》2018年7月8日刊文指出，全国农村至少有7000万套闲置房屋，农村居民点空闲和闲置地面积达3000万亩左右，一些地区乡村农房空置率超过35%（常钦，2018）。2017年国家土地督察南京局对苏皖浙3省7个县市的调研发现，7县市有长期空闲宅基地11.72万宗、6.25万亩，分别占总宗数、总面积的7.2%、8.3%；自然资源部2018年对16个省的调研发现，闲置宅基地（含闲置农房）约860万宗，占比6.32%，最高的达13.17%；无建筑物的约占16.4%，有建筑物但农房已不符合安全标准、不适宜居住的约占26.2%，有建筑且可以居住的约占57.4%；近一年原户主未在此居住的约占35.3%，原户主未在此居住达1～3年的约占28.8%，原户主未在此居住达三年以上的约占35.9%（魏莉华等，2019）。

  综上所述，在耕地保护和土地政策收紧的挤压下，我国的宅基地制度日趋封闭，越来越不适应新情况。宅基地原本承载的福利功能越来越难以为继，现有宅基地制度严格禁止的多个方面已被全面突破，政策和法律的约束力和权威性大大受损，制度的公平性与效率问题越来越突出。可以说，在我国经济较快增长、地区发展不平衡、农村劳动力跨区域大规模流动、不同世代农民工分化以及权利意识日渐觉醒的现实背景下，宅基地制度日趋封闭的后果是死结越扯越紧，几乎已经无法继续维持下去了，亟需松绑。
  3 改革进展与前景：走向权利开放
  十八大以来，我国迈出了宅基地制度改革的探索步伐。2013年十八届三中全会要求“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。2014年12月2日，原中央全面深化改革领导小组审议《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《试点意见》）。同月底，《试点意见》由中央办公厅、国务院办公厅印发，针对“农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题”，提出探索健全“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度”的工作目标，内容是“完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用”（王立彬，2015）。初期开展宅基地制度改革试点的有15个县（市、区），2017年11月拓展到33个，试点期限经两次延长，至2019年底结束。2015年11月，中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，提出“在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权做出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径”的改革基本思路。
  经过几年试点，改革取得了一些成效。据2018年底《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》，试点地区在健全宅基地权益保障方式、完善审批制度以及建立有偿使用和自愿有偿退出机制等方面取得了进展；到2018年底，试点地区共腾退出零星、闲置宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。在总结试点经验的基础上，2019年8月26日全国人大常委会修改了《土地管理法》的相关条款，主要变化包括：（1）在“一户一宅”基础上增加了“户有所居”的规定，指出“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居”；（2）宅基地审批权由县下放至乡；（3）规定村民建房除了要符合土地利用总体规划，还要符合村庄规划；（4）严禁村民建房占用永久基本农田；（5）宅基地使用权流转方式在出卖、出租之外新增了“赠与”；（6）明确“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”；（7）负责全国农村宅基地改革和管理有关工作的部门改为国务院农业农村主管部门。
  在此基础上，近几年的中央“一号文件”部署了宅基地制度改革：2018年提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的思路，2019年要求“稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见。研究起草农村宅基地使用条例。开展闲置宅基地复垦试点”，2020年确定以“以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点”。另外，2019年，中共中央、国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出了到2022年基本建成、2035年全面形成城乡统一建设用地市场的时间表，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》均要求深化农村宅基地制度改革试点。2020年6月30日，中央全面深化改革委员会审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》，决定在原有33个试点县（市、区）的基础上，再选择一批重点地区开展新一轮试点。
  宅基地制度事关数亿农民的切身利益、城市化进程以及乡村振兴、农业农村现代化，牵一发而动全身。从中央的部署和实践的进展来看，改革是十分稳慎的；从新修改的《土地管理法》涉及的内容来看，做出调整的主要是行政管理、审批、规划方面的，宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的内容没有纳入，“关键着力点仍未形成重大突破”（袁威，2020）。总体上，宅基地制度改革的总体方向朝着走出权利封闭、走向权利开放：呈现出从管制、赋权到盘活的总体趋势（高圣平，2019），几个取得较好制度绩效的试点市县的共通之处在于“理顺宅基地产权、治权和管制的关系，实现有效产权、村内治权与国家有限管制”（刘守英等，2019）。按照中央2022年基本建成、2035年全面形成城乡统一建设用地市场的要求，在浙江义乌、四川泸县、江西余江等取得较好制度绩效的地方试点经验的基础上，下一阶段宅基地制度改革在拓展改革试点、丰富试点内容、完善制度设计、起草农村宅基地使用条例时，应有序加大权利开放的步伐，着重显化宅基地的财产功能。本文建议，（1）停止宅基地无偿分配。明确集体成员有资格获得宅基地，存量宅基地继续无偿使用，但确定从某一时点起，对有资格的集体成员获取增量宅基地，实行有偿使用。（2）有偿退出。对自愿退出宅基地资格权的农民，以提供货币补偿、商品房、社会保障等可选方式予以补偿。（3）赋予农民宅基地财产权。宅基地使用权可以出让、转让、抵押以及与外界合作经营。（4）有序开放外界资本进入。进入者可由原籍是本集体经济组织的成员起逐步扩大，优先用于发展乡村旅游、民宿餐饮、文化体验等有乡村特色的产业。（5）打通宅基地与集体经营性建设用地的衔接。宅基地及其上的房屋可按国土空间规划、乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划允许的经营性用途入市，宅基地经整理后的土地指标可依法依规交易。（6）政府引导，集体决策。行政部门把握类似“三个严禁”的基本原则，执行总量和规划管制；发挥农民自治作用，村集体成立诸如村民事务理事会的机构，主导宅基地的有偿使用、有偿退出等日常管理。（来源《农业经济问题》2021年第4期）

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