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史啸虎 根据1987年试行以及1998年11月4日全国人大修订后的《村民委员会组织法》，我国的村民自治组织承担了大量的原本由政府承担的办理公共事务的职能。可以说，这是“政社合一”的人民公社瓦解后留给农村的一份政治遗产。因为当时的决策层还不完全适应后人民公社时代农村的行政管理。在这种情况下，我国的村委会就自然而然成为一个具有强烈行政组织色彩的半行政组织，其原本应有的自治组织的功能也被淹没在所谓“基层政权”和“行政村”之类的模糊的法外概念水面之下了。这也是村民自治制度之所以长期陷入困境的主要原因。后来又提出村书记兼任村民自治组织负责人做法，更是强化了后者的行政色彩。现在提出了振兴乡村战略，因此也是到了通过改革，逐步去除村民自治组织的行政化，还其自治本质的时候了。
村民自治制度改革的一个重要内容就应该是将本来就属于政府的办理公共事务的行政权力重新交还给县或乡镇政府并由政府重新责无旁贷地承担起来，还村民自治组织的自治本质。这也是我国政治体制改革，尤其是政府体制改革的一个重要内容。
目前，我国社会和经济发展出现的一个新情况是：社会公共需求的全面增长与政府公共产品供给的严重短缺以及政府公共服务的严重缺位形成了非常鲜明的对比和巨大的反差。因此，推进政府行政管理体制改革就是要促进政府向一个敢于承担法律赋予的向社会提供公共服务和公共产品责任的服务型政府转变，而不是像以前那样向下延伸行政层级以推卸自己提供公共服务的责任。
谁都知道，政府行政权力的回归与收缩是推进政府改革的关键。但是，在改革我国政府行政管理体制时遇到的一个重大难题是，在政府职能从社会经济各个方面布控管理，转而收缩回去，转变为以提供公共产品与服务为主的时候，那些被腾空出来的社会和经济领域的管理空间又将由谁来替补并担当其职呢？还有，党对村民自治组织的领导又该如何体现呢？这也是村民自治制度改革必须要解决好的一个理论与实践的问题，有必要加以分析。否则这个改革也将寸步难行。
这里先谈一下所谓的权力真空问题。在政府权力收缩后，农村基层的管理空间必然会得到相应的扩大。但这种农村基层管理空间的扩大并非意味着管理上一定会出现人们所担心的权力真空，即所谓的“管理空洞化”，从而影响农村社会的稳定。因为只要改革得当，这种担心其实是多余的。
我们知道，人民公社“政社合一”的行政管理方式是高度公有制下实行计划经济的产物，在改革开放四十多年计划经济逐步被扬弃而市场经济也已经比较发达的今天，这种“政社合一”行政管理方式早就不合时宜并应该将其革除了。
比如，在上世纪末及本世纪初，城市的单位制在因市场经济的发展而开始瓦解时，人们也曾担心是否会在城市出现所谓“城市管理空洞化”【1】。但是随着城市社区的建设与发展以及各小区企业性的物业管理机构和自治性的业主委员会的组建，事实证明，原有的这个担心不也就逐步烟消云散了吗？因此，在农村发展各种形式的社区型合作社并大力推行村民自治管理，所谓的农村权力真空并导致社会不稳的说法也是不会成立的。
我们可以想象得到，村民自治组织将其办理公共事务的行政权力上交给政府就意味着我们给农村社区包括村民自治组织在内的各种经济和社会组织，特别是非政府性的组织腾出了宽广的、也是非常宝贵的生存与发展的空间。这也将给我们通过一系列制度性改革以重新构建我国农村崭新的社区生活带来了一个千载难逢的绝好时机。
改革与重新构建农村社区的新生活，首先需要改革与重建农村的自治组织制度体系。这是一个看起来很复杂，其实并不是毫无基础的一项工作。因为经过《村民自治组织法》颁行这三十多年来村民自治的长时间实践以及改革开放以来人们思想观念的变化和进步，我们已经完全具备了改革与重建村民自治组织体系的坚实基础。只要我们认真吸取村民自治历史上正反两方面的经验和教训，既根据国际普遍经验又遵循我国的特色，一个崭新的符合中国特色社会主义实际的村民自治组织体系是完全可以得以重建的。
村民自治制度体系的改革与重建涉及许多方面。首先是村民自治组织的法律定位。也就是要确定这个基层自治组织究竟属于哪一种法人类型。《村民自治组织法》对此早有规定，即其第二条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”【2】然其法人定位问题在该法颁行后的三十年里始终未能得到很好解决，也就是说，在这么长时间里村民自治组织始终不是法人。好在今年初颁行实施的《民法典》终于确定了村民自治组织的属于特别法人，尽管有关这个特别法人的法律地位还没有细化。
其次，农村社区也是一个社会。因此，人们需要弄清村民自治组织与其他相关非政府法人组织的关系。比如，在任何村民自治组织自治区域内都必然包括众多的其它的法人组织，如包括社区合作社在内的其它各种类型的合作经济组织、志愿者组织、非营利组织以及从事各种公益事业的组织等。
这些非政府的经济与社会组织的服务和经营范围很广，普遍涉及了农村扶贫济困、福利保障与救济、慈善与发展援助、医疗卫生与健康、保护妇女和儿童、环境保护、民主促进、法律援助、宗教事务、地方文化、志愿者行动、旅游迁徙咨询以及教育培训等社区服务，涉及到农村政治、经济、社会和文化发展的所有其它领域。可见，这些经济和社会组织构成了农村社区生产生活的重要组成部分，也是确定自治区域社会管理的有机组成部分。因此，在推行村民自治的同时，这些经济和社会组织也需要我们的各项制度安排给予其有一个比较广阔的生存和发展的空间。
十多年前，中央在第十一个五年规划建议中首次说道，“大力发展农村公共事业。加快发展农村文化教育事业，重点普及和巩固农村九年义务教育，加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，促进农村精神文明建设与和谐社会建设，明显改善广大农村的生产生活条件和整体面貌。”【3】今年初，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，即2021年中央一号文件提出：“巩固和完善农村基本经营制度，深入推进农业供给侧结构性改革，把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，充分发挥农业产品供给、生态屏障、文化传承等功能，走中国特色社会主义乡村振兴道路。”【4】
但是，所有这些振兴乡村所需的工作仅仅依靠一个村民自治组织去做显然是不够的。因此，鼓励在农民自治区域内发展以社区合作社为主的各类社会经济组织对于增强农民振兴乡村的信心以及大力发展农村公共事业，加快发展农村文化教育事业，重点普及和巩固农村九年义务教育，加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，促进农村精神文明建设与和谐社会建设，明显改善广大农村的生产生活条件和整体面貌，也就是非常重要和必要的了。
还有，村党组织与村民自治组织的关系也需要在改革中进行适当的调整，以确保村委会的自治性。为此，我们还应该在改革村民自治制度的同时进行一系列必要的其它制度上的配套改革。稍微概括一下，这些配套的制度改革包括：
1，在颁行和实施《民法典》之际，应该鼓励和支持农村社区范围内的村民自治组织、合作社、家庭农场、个体经营户、公立或私营学校、民营医卫或养老机构，尤其是从事医卫或养老服务的社区合作社以及其它各种非营利组织和社会组织尽快进行注册，以保障它们均能在一个完善的国家法律体系中找到适合于它们的法定位置。
村民自治组织及其自治区域内的社区型合作社以及其它经济和社会组织的法人定位是非常重要的。这不仅可以确定村民自治组织与区域内其它经济与社会组织之间的法律关系，也可以更好地保障它们各自的合法权益。
2，村民自治组织不是一级政府，而是一种村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并且法律确定该组织实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但现在普遍实行村党组织书记兼任村委会主任。这种党政一体化方式显然不利于体现原本属于自治的本质，也不利于实行“四个民主”原则的村民自治组织的管理工作，更不利于发挥农民振兴乡村的积极性。
为此，建议适当地修改党章，增加相关条款，明确村党组织比照党章中有关非公有制经济组织中党的基层组织的规定发挥领导作用。中国共产党党章第三十三条规定：“非公有制经济组织中党的基层组织，贯彻党的方针政策，引导和监督企业遵守国家的法律法规，领导工会、共青团等群团组织，团结凝聚职工群众，维护各方的合法权益，促进企业健康发展。” 【5】据此，村民自治组织中的党组织发挥的领导作用可以并包括贯彻党的方针政策，引导和监督村民自治组织遵守国家的法律法规，领导各种类型合作社和其他社会经济组织，团结凝聚广大村民，维护各方的合法权益，促进自治组织健康发展。
正如1978年3月邓小平在全国科学大会上所说的那样，“党委的领导，主要是政治上的领导”。【6】 村党组织在振兴乡村中发挥的是政治领导作用而不是越俎代庖去代替村民自治组织行使自治职能。那样只会削弱村民自治组织的自治功能。处理好村党组织与村民自治组织之间的关系也是让村民自治组织得以更好地实行“四大”民主，实现自我管理、自我教育和自我服务的最好的政治保证。
还有，随着农村改革的深入，在相关法律和政策的颁行和鼓励下，我国今后的合作社，尤其是包括消费合作社、金融信贷合作社、医疗卫生合作社以及养老合作社等在内的社区型合作社肯定会有一个非常大的发展，而且这些合作社本身及其合作社联合体的规模也会越来越大。在这些经济组织和其它民间组织内部根据条件比照党章中非公有制经济组织条款，设立不干预它们正常运营的党组织以体现和加强党的领导是一种必然的选择。因此，上述对村党组织的基本要求的调整建议并不会削弱执政党在农村自治区域内的领导作用，反而便于其增强政治领导力量。
3，我们还应该由国家立法机构拟订和颁行旨在鼓励和促进各种非政府的民间经济和社会组织发展的法律和法规，以将法律规定的公民应有的组织资源和结社权利全部还给农民，以让广大农民根据其生产和生活的需要自由地选择参与各种社区合作社及其它合法的社会经济组织，享有宪法规定的所有公民权利。
二战以来，各国非政府性经济和社会组织获得了巨大的发展。比如，2001年，世界各国的这类经济和社会组织提供的就业岗位就已经多达2.35亿个，而仅仅是包括社区型合作社在内的所有合作社雇员就超过了7亿。两项相加，世界各国所有在合作社与其它非政府性经济和社会组织中就业的人员已超过了10亿。中国如果在农村也这么做，大力发展社区型合作社和各种社会经济组织，至少能解决2亿回乡农民的就业问题。而这不正是我们振兴乡村所需要的吗？
另外，这些非政府的经济和社会组织和合作社还可以通过其社会号召力，扶持弱势群体，动员社会各界参与社会发展，帮助政府解决一些社会问题，如增加对社会教育、医疗等领域的投入，有助于填补政府用于社会发展方面的资金不足，在改善政府运行机制，提高政府工作效率，反映民众诉求方面可以起到重要的作用。【7】
随着十多年前国家颁行了《物权法》以及今年《民法典》的正式实施，城市社区已经开始涌现了以所在社区企业物业管理为代表的社会经济组织以及业主委员会为代表的新型生活小区自治组织。这些社会经济组织与社区自治组织连同志愿者组织等其它社会服务组织一起，它们的成熟运作已经有效地满足了城市社区成员对社区生活各个方面的需求，并维持了社会的稳定。
在很多地方，这些非政府的社会经济组织和自治组织的社会影响力和号召力甚至超过了某些城区的基层街道和居民委员会，已经有效地填补了政府提供的行政管理和公共服务上的不足，并且通过它们的成熟而有效的自治和服务，为其自治范围内的居民提供了一个非常美好的生产和生活环境，成为建设和谐社区的一支重要力量。
以此类推，我们为何不能像对待城区业主委员会及物业管理那样在广大农村地区也建设和推行这么一种宽松而自由的鼓励和促进社区合作社以及各种社会经济组织发展的制度呢？
4，最后，还得改革现有的集体土地产权制度。可以说，在村民自治制度的所有配套制度，也即与其密切相关的制度改革中，集体土地产权制度的改革其实是最重要的一项制度改革。可以说，如果我们不改革现有的集体土地产权制度，将农民的土地权益资产化和股份化，村民自治制度的改革也就不可能出现突破性进展。
为何这么说呢？这是因为我们实行土地集体所有制并且法律又规定由村集体经济组织或村民自治组织——村民委员会来充当集体土地所有权的行使人，但是我们的所有法律却没有赋予这个集体土地的真正主人——农民以具体的可以体现其在集体土地中所享有的具体的资产权益。在这种情况下，我们非要说村民自治组织能够真正代表农民的利益显然是说不过去的。这就像一个企业，如果企业资产不是细分为股权并且其资产所有者也没有被明确各自在企业中所占有的股权比例，作为代表这个企业资产所有权行使人的董事会能够说是代表了企业其他股东的权益了吗？显然这也是不可能的。
因此，我们只有改革现有的集体土地产权制度，根据《民法典》按份共有原则赋予农民具体且完整的土地产权，并在此基础上引导农民兴办各种类型的专业型合作社和社区型合作社以及其它各种社会经济组织，并通过国家监管下有序的土地交易和租赁逐步地促进土地集中以实现土地规模化经营。在这种情况下，我国的村民自治制度才能真正做到去行政化，而村民自治组织——村民委员会也才能真正地摆脱非股权化的集体土地行使人的沉重包袱，将自治重点放到如何维护和保障自治区域内已经成为土地主人的村民们的政治和经济权益以及如何履行其应有的自治职能上来。
人民公社的“政社合一”的基层管制体制是建立在计划经济和土地集体所有制基础上的。也就是说，只要实行这个土地的集体所有制，即便人民公社不存在了，我们也不可避免地要在农村的村一级设立行政性或类行政性的组织机构，以维护这种土地集体产权制度可能给政府带来的利益。这就是人民公社制度瓦解后为何我们要赋予村民自治组织那么多行政事务并要其协助政府开展工作的主要原因。所以，从这个意义上说，村民自治制度的改革必须是一个连同土地产权制度改革、合作社制度改革（主要应大力发展社区型合作社）以及政府体制改革在内的综合性体制改革。我们不能只改革其中一种制度而不兼顾其它制度的必要改革。
根据非歧视原则，与城市社区相比，农村社区应该只有地域上或者说其主要居民所从事产业上的区别，而不应该有其它什么区别。这就是说，村民自治组织也应该与城市社区的自治组织一样并不应该承担什么将自治区域内居民的土地资产划到自己名下管理的重任。城市居民自己所有的动产或不动产既然与城市社区自治组织，即物业管理组织和业主委员会无关，那么农村居民的土地资产及其附着其上的其他资产也应该与农村社区自治组织无关。可以说，当村民自治组织不再代表所谓行使区域内非股权化的集体土地资产的所有权并让区域内所有农村居民都作为土地资产按份共有者身份参与农村市场经济发展时，不仅我国的广大农民将得到政治和经济权益上的解放，我们的数以十万计的基层村民自治组织也才能做到真正的自治。总之，农村社区各项制度改革的关键还在于村民自治制度和土地产权制度的改革。只要我们先决心根据按份共有原则改革现有的集体土地产权制度，同时，真正地贯彻中央有关提高社会主义基层民主建设水平的指导思想，改革我国落后的政府行政管理体制，转变政府职能和村党组织发挥领导作用的方式，制订与颁行促进村民自治组织和各种类型的合作社与社会经济组织发展的政策法规，培育适合这些经济和社会组织发展的肥沃土壤，我国的社会主义新农村建设，即我们的乡村振兴战略就一定会取得成功。一个崭新的充满和谐和活力的农村社区也一定能出现在中国广袤的农村土地上。
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