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戴长征（对外经济贸易大学国际关系学院院长、惠园特聘教授） 2020年初，突如其来的新冠肺炎疫情对全球卫生治理带来重大挑战。面对疫情，各国并没有及时采取一致行动，世界卫生组织等国际组织也由于各国在抗疫政策上的分歧而难以充分发挥作用。很多国家，特别是某些西方国家由于受到国际政治竞争和国内党派斗争等因素严重干扰，进而使疫情在这些国家愈演愈烈。
在一个各国互联互通愈益紧密的时代，任何一个国家的内部抗疫失败都有可能引发全球性公共卫生危机。面对这一严峻情形，中国适时提出构建人类卫生健康共同体倡议，积极履行自身国际责任，在同各国提供病毒信息、分享抗疫经验、为其他国家抗疫提供力所能及的人力和物力支持、积极向世卫组织和其他国家提供疫苗等方面作出了表率。
新冠肺炎疫情对国际秩序的冲击
新冠肺炎疫情的暴发进一步凸显了西方国家内部以及当前由西方国家所主导的国际秩序的一些内在的、先前被掩盖的问题。冷战结束后，随着美国成为唯一的超级大国，由美国主导的、以自由主义意识形态为基础的、以服务于西方国家利益的“非中性”规则为支柱的自由国际秩序得以建立起来。这一秩序具有以下三个特点：
第一，美国霸权是自由国际秩序的核心特征。正是由于美国霸权的存在，二战后以“规则”和“制度”为基础的国际秩序才得以维持，而没有回到传统的均势格局当中。有学者指出，国际体系中的权力不平衡的现象越突出，主导国就越有能力来建立并维持一种有利于己的国际秩序，并且可以通过对自身权力进行约束来换取同其他国家达成制度性协议。因此，“显著权力不对称”（significant power asymmetries）也是自由国际秩序的重要组成部分，它使一种国际秩序可以产生自我约束的效果。此外，美国的自由主义特性也是二战后的自由国际秩序得以建立和维持的必要条件。冷战后，美国主导的国际秩序类似于一种等级秩序，而非传统的均势秩序。这种秩序是基于上下级关系而建立起来的，各国拥有不同的角色和能力，并且全球体系中的规则和制度也首先为强国提供了特别的角色和责任。
第二，在自由国际秩序中存在着一系列被各国所接受的，同自由主义紧密相连的规则。具体而言，这些规则包括“自由霸权交易”（liberal hegemonic bargain）、扩散性互惠、公共产品供给、尊重国际制度等。它们推动了一种由美国所领导的、所谓“开放民主”的政治秩序的出现，并且使这种秩序内部出现了一个由所谓“自由民主”国家所构成的安全共同体。
第三，自由国际秩序中包含着一系列非中性的具体国际制度。作为现有各类国际制度的主要创立者和主导者，美国等西方国家享受到了各类国际制度带来的绝大部分红利，因而也会竭力维护这些制度。同时，它们也会在国际关系中推广并且促使其他国家接受这样一种观念，即这些制度是“中性”和“完全合理”的，是最有利于国际社会的共同利益以及各国自身利益的制度性安排。
学术界始终不乏对于自由国际秩序的批评之声。约翰·米尔斯海默就指出，所谓自由国际秩序并不像它自诩的那样增进了世界和平，促进了民主、人权等理念在世界的传播，相反却经常破坏它声称要保护的那些原则。事实上，自由国际秩序的形成和维持需要满足两个条件：一是存在着单极体系，也就是存在着一个实力远胜于其他国家的霸权国；二是霸权国本身是一个自由主义国家，这样它才能将自身的意识形态转变为国际秩序中的主导性理念。但是，随着中国等非西方国家的崛起，国际体系正在从单极向两极或多极转变，而这会动摇自由国际秩序的权力基础，并最终导致这一秩序的终结。同时，这些崛起的非西方国家也必然会将自身的背景知识、历史文化传统、对社会秩序乃至对国际秩序的认知等带入国际体系当中，从而对已有的自由国际秩序构成理念性冲击。
以中国为例，尽管中国并不主张输出“中国模式”，也不要求其他国家效仿自身的发展理念与发展道路，但中国从一个积贫积弱国家快速成长为同美国同一实力量级的国家这一事实，本身就证明了中国所选择的发展模式具有重大价值，对于广大发展中国家而言尤为如此。无论从物质实力或理念角度而言，中国的快速发展都对现有国际秩序构成了冲击。在对国际秩序的理解方面，中国提出构建人类命运共同体、建设新型国际关系等重要理念，倡导国际关系民主化和发展模式多样化，也同西方国家建立在国家间利益冲突假设之上的现实主义秩序观，或将自身意识形态、价值观和发展模式看作“唯一真理”的自由主义秩序观形成鲜明对比。
由此可见，自由国际秩序的内在矛盾和国际权力结构的变化会导致这一秩序不可避免地走向终结，而新冠肺炎疫情从两个方面加速了自由国际秩序的衰败。第一，新冠肺炎疫情的暴发与传播，进一步触发了西方国家内部民粹主义，种族仇恨、排外情绪等在一些国家愈演愈烈。在面对突发性全球公共卫生危机时，世界各国本应加强协作，充分尊重世卫组织等权威机构在危机应对中的主导性作用。然而，现实却是一些西方国家将疫情作为国际政治斗争和国内党派倾轧的工具，肆意对他国进行污名化，导致国际抗疫合作难以有效开展。有学者指出，新冠肺炎疫情带给世界的最大启示就是“疫情可以同民粹主义结合在一起”。由于民粹主义者对国际合作抱有抵触情绪并且抵制科学的专家建议，致使他们的国家也成为疫情肆虐最严重的国家。新冠肺炎疫情全球大流行不但没有促进国家间的通力合作，相反却使国际关系中很多原有矛盾更加尖锐化。
在新冠肺炎疫情暴发之后，国际关系中的三种现象，即对政府间国际组织的无端指责、优先追求狭隘和短期的国家利益而牺牲长远利益、对于专家知识的抵制，表明现有的全球卫生治理体制是十分脆弱的。在面对新冠肺炎疫情这样一种非同寻常的挑战时，国际关系却仍然保持了常规的运作模式，各国在世界卫生组织中协调一致抗击疫情的情况并没有出现。
第二，新冠肺炎疫情进一步暴露了西方国家主导的自由国际秩序内在的不平等性。迈克尔·巴迈特（Michael Barnett）将这种秩序称为“牺牲性国际秩序”（the sacrificial international order），它建立在新自由主义所信奉的市场机制之上，即由市场来决定哪些人应该得到拯救，哪些人又应该被牺牲。尽管自由国际秩序将平等作为一项重要原则，并声称所有人的人权都应当得到保护，但事实上在这种秩序中，人与人之间、国家与国家之间都不是平等的。一些人的生命会比另一些人更加“重要”，同时为了“发展和进步”，一些人则必须做出牺牲。市场取代了公平、正义与和平等等价值，成为自由国际秩序中的核心道德判断标准。在新冠肺炎疫情中，尽管所有人在面对这一传染病时都是脆弱的，但是不同人的脆弱性有所不同，也可以获得不同的医疗资源。这种脆弱性并不是“随机分配的”，而是由阶级、种族和其他方面的不平等所造就的，而这种不平等则来自于市场机制。
在国际社会，发达国家可以依靠自身优势垄断疫苗的研发和使用，而那些较为贫困的国家则面临着无疫苗可用的境地。在发达国家内部，在面对有限的医疗资源时，这些国家也通过人为选择来决定哪些人可以获得治疗，并放弃对另一些人的治疗。由此可见，当前国际秩序中还存在着诸多影响国际社会整体抗疫成效的消极因素，而这就进一步证明了推动这一国际秩序变革，以使其能够广泛服务于世界各国特别是广大发展中国家利益诉求的必要性。
现存国际秩序下全球治理的困局
秩序对于治理有着根本的意义，全球治理也不例外。因为治理概念的本意，就是指治理主体——无论是集中的权力中心，还是分散的权力主体，对于利益、权利及由此引起的矛盾和冲突的管控和协调。换句话说，治理必须是在一定秩序下的治理，秩序始终是治理的基础。因此，在讨论治理问题时，人们所指涉的对象可能并不一致，分歧在于要不要将秩序本身纳入治理的范畴，作为治理的内容。具体到全球治理而言，就是要不要将现有的国际秩序也作为治理的对象，纳入治理范畴。在这一问题上，以美国为首的西方国家，和以中国为代表的发展中国家之间存在着巨大分歧。由于既存的无论是基于现实主义观念之上的国际秩序，还是以“自由主义”为包装的国际秩序，都是以美国为首的西方国家主导并有利于它们的，因此这些国家必然要极力维护和巩固这种秩序。但是，这样的国际秩序，如上文所述，本身就有巨大缺陷和不合理性。对于包括中国在内的发展中国家而言，作为国际社会的成员，既然不能置身于全球治理之外，也就不能置身于现有国际秩序之外。
事实上，中国始终都是以全面的、历史的、辩证的和发展的观点看待国际秩序问题。历史上，中国是联合国的创始成员国之一。即使在冷战开始世界分裂为东西方阵营的情形下，中国也在积极努力，与包括西方国家在内的世界各国寻求合作，既坚持独立自主、平等合作的外交方针和对外交往准则，又在参与国际交往与合作过程中，努力推动国际秩序朝着和平民主方向发展。中国始终坚持维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基本准则的国际秩序，坚决反对任何形式的霸权主义和强权政治。冷战结束后，全球治理被提上议事日程，中国在积极融入国际社会，参与全球事务，为全球治理做出贡献的同时，坚决维护包括中国自身在内的发展中国家利益诉求和全球治理参与权、话语权，推动构建更加平等公正的全球治理体制机制。
就全球治理的现状而言，面临着不少困难和挑战，突出表现为“治理赤字”“信任赤字”“和平赤字”“发展赤字”。说到底，这些赤字产生的根源，还在于现有全球治理的体制机制，以及作为其基础而存在的国际秩序的不平等、不民主、不公正和不合理。而这些则是以美国为首的西方国家所极力制造、主导和维护的。可见，围绕全球治理体制机制及作为其基础而存在国际秩序，实际上存在着不可避免的矛盾和斗争。一方面是以美国为首的一些西方国家固守霸权心态、冷战思维、强权政治和损人利己的“双重标准”，将自我定义的利益、权利、规则和标准凌驾于世界其他国家之上，在安全上追求虚幻的“绝对安全”，对实力稍有上升的国家进行围堵、打压和遏制，在政治上以意识形态和社会制度划界，肆意破坏和颠覆其他国家，危害国际和平稳定，在经贸领域动辄挥舞保护主义、霸凌主义和长臂管辖大棒，迟滞和阻遏他国发展。
另一方面，与以美国为首西方国家的荒谬政策和做法形成鲜明对照的，是中国提出了为广大发展中国家所赞同支持的安全观、合作观、发展观和全球治理观。中国所主张的是“共同、综合、合作、可持续”的安全观，“相互尊重、平等合作、互利共赢”的合作观，“开放、包容、普惠、平衡、共赢”的发展观，和“共商、共建、共享”的全球治理观。中国不但提出了这些有着广泛影响和深远意义的理念和倡议，还以有效的实际行动积极为国际社会提供公共产品，切实践行全球治理参与者、建设者和贡献者的角色。中国提出和推动的“一带一路”倡议已经并正在结出丰硕成果，亚投行获得越来越多国家支持和参与，关涉全球治理的一系列地区或多边机制已经并正在创建出来。与此同时，中国大力推动“新型国际关系”和“人类命运共同体”的构造和实践，努力为全球治理奠定开放包容、和平稳定的国际秩序基础。面对疫情这一全人类的威胁，中国勇担大国责任，向全世界分享抗疫经验，提供医疗和物质援助，推动抗疫国际合作。
毋庸讳言，围绕全球治理及作为其基础而存在国际秩序的争论和斗争，不但会继续下去，而且会愈发激烈。这是关系到全球治理如何进行、国际秩序朝向何方的争论和斗争。以中国为代表的发展中国家绝不会退缩，这不仅是因为发展中国家力量在日益增强，世界多极化、国际关系民主化是历史趋势，更主要是中国所引领的全球治理方向是正确的光明的，而以美国为首的一些西方国家所采取的政策和行动是错误的荒谬的，历史将最终选择正确和进步的一方。
中国的应对策略
如上所述，无论基于何种原因，中国的发展都会被一些西方国家视为对现有国际秩序的挑战。同时，现有国际秩序的内在缺陷，以及由此导致的全球治理局面，已经无法满足非西方国家的合理诉求。因此，中国也需要从理念和实践两个方面入手，推动现有国际秩序向着更加公正合理方向发展，推动全球治理体制机制变革。
首先，在理念上，中国要继续在国际社会中积极弘扬人类命运共同体理念，倡导各国建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。习近平主席曾经强调，“世界的前途命运必须由各国共同掌握。世界各国一律平等，不能以大压小、以强凌弱、以富欺贫。……要奉行双赢、多赢、共赢的新理念，……我们要在国际和区域层面建设全球伙伴关系”。同美国等西方大国强调国际体系中的领导和服从关系不同，人类命运共同体将所有国家视为命运共享、平等共赢的主体，而不是相互争夺权力的竞争对手。在处理同他国关系时，中国强调要有正确的义利观，主张在开放中分享机会和利益，在实现自身发展的同时惠及他国人民，增进全球福祉，促进共同繁荣。
针对全球范围内的新冠肺炎疫情，中国要突出强调构建人类卫生健康共同体的重大意义，并将其作为人类命运共同体的组成部分。在人类卫生健康共同体中，同样要坚持相互尊重、公平正义、合作共赢原则，摒弃霸权主义、零和思维模式和民粹主义，将本国利益同全人类共同利益结合起来，充分考虑和照顾广大发展中国家的利益诉求，而不是将全球卫生治理看作是国家间竞争与斗争的舞台。事实已经证明，在面对诸如新冠肺炎这种全球大流行疾病的时候，一味地“甩锅”、煽动国内民众情绪并抵制国际合作只能给本国人民带来灾难，同时也会使全球疫情形势更加严峻。
其次，要在实践上继续为全球治理积极贡献公共产品，以使全球治理可以惠及世界各国。全球治理，包括全球卫生治理在内，可以看作公共产品在全球范围内的生产、供给和分配的过程，而片面追求本国利益最大化并规避承担国际责任、逃避分担治理成本的行为会使全球治理陷入困境，从而无法有效应对诸如新冠肺炎疫情这样的全球性危机。在全球卫生治理中，发展中国家由于缺少话语权和规则制定权，也无法通过民主协商为本国公共卫生体系建设带来实质性发展。发达国家则片面将本国利益置于最优先地位，置卫生治理的公共属性于不顾。这种情形大大加剧了国际社会在应对新冠肺炎疫情时的难度，使各国难以有效形成应对疫情的合力。
正是认识到这一现实，中国才坚决支持国际社会抗击疫情的协调与合作，坚持人民至上、生命至上，将保护人民生命安全和身体健康作为核心追求。中国强调要将疫情防控和恢复经济社会运行与发展二者并重，弥补疫情所暴露出来的全球公共卫生治理中的短板与不足，提高各国应对各类公共卫生危机的能力。同时，中国也从支持世卫组织发挥引领作用、为国际社会积极提供疫苗和各类抗疫物资以及对发展中国家提供专门援助三个方面，为构建人类卫生健康公共体贡献自身力量。（来源：《国家治理》周刊2021年9月第1-2期）
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