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[产业策略] 潘启龙等:美国农村阶段发展及对中国乡村振兴的启示

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发表于 2021-9-27 09:05:51 | 显示全部楼层 |阅读模式

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潘启龙 韩振 陈珏颖(博士,副教授;硕 士;副研究员;贵州师范学院商学院 中国农业科学院农业经济与发展研究所)

  1 引言及文献综述
  进入21世纪以来,中国农村发展问题备受关注,新农村建设、脱贫攻坚、乡村振兴等战略措施相继实施,涌现出许多优秀并极具特色的发展模式和实现路径,积累了丰富的乡村建设、产业发展等经验。但是,相较于发达国家而言,中国农村发展还面临着一些问题,涉及城乡融合、产业振兴、环境保护、农业产出效率提升等。美国是全球现代农业最为发达的国家之一,并在乡村建设上结合自身条件,走出了一条阶段发展、步步为营的道路,因此剖析美国农村发展演变的历程和经验,对比中国农业农村发展的现状和特点,可以为中国实施乡村振兴战略提供重要的参考和借鉴。
  近年来,中国学者对美国农村的发展经验进行了诸多分析。芦千文和姜长云总结了美国农业农村政策的演变历程,认为美国农业农村政策关注重点包括建设宜居宜业的农村居住社区、培育连接市场的农村合作组织、发展兴旺持续的农村多元经济、创新协同发展的农村资源环境保护工作等。杰罗姆·鲍威尔和陈曦认为教育和劳动力发展、创业和小微企业发展以及获取金融服务的便利性是美国乡村发展的重要举措。杨娟等回顾了美国等发达经济体的农业农村发展历史,认为美国政府通过帮扶小企业、教育机会均等化、消费税区域差异化等政策,推动了农村地区的发展。徐美银总结了美国乡村振兴的经验,认为美国政府通过加大对农民的财政补贴、加强农业保护、发展农业规模经营、加强农村基础设施建设等综合措施,改善了农村发展条件,推动了乡村的振兴。杨鑫梳理了发达国家乡村治理的成功经验,认为美国乡村通过完善的农业政策和立法保护,维护和保障农民的权益,提高农民的职业教育和专业素养,乡村治理上以城乡一体化、城乡利益共构为主旨,重视小城镇的政治、经济、文化节点建设,进而带动了周边贫困落后的乡村发展。冯丹萌和孙鸣凤从国际视角探讨美国农村的发展,认为美国城乡之间总体上享有公平均等的公共资源和社会保障体系,生活水平和现代化程度也基本无差别。
  总的来看,已有文献对美国农村发展进行了较多的分析,可以为中国推进乡村振兴战略提供借鉴,但是,相关研究对美国农业农村演进的阶段特点、经验措施等未必形成一一对应,只能窥豹一斑,带给我们的启示还比较有限。因此,美国的农村发展作为一个逐渐演化的历史过程,可以进一步按照时间轴对其不同阶段、驱动因素、成功经验等进行深入剖析,并强化中国相同阶段的做法比较,以形成对中国乡村振兴更为有益的经验借鉴和模式参考价值。
  2 美国农村发展演变的阶段特点和主要成就
  2.1美国农村发展演变的阶段特点
  美国农村发展大致可以分为四个阶段,并体现出不同的阶段性特点。
  2.1.1美国农村发展初始阶段:20世纪30年代之前
  美国建国之初以农业立国,农业是美国最主要的经济部门,随着西进运动的持续扩散,农业生产不断从东部向西部扩展, 大量农民向西迁徙从印第安人手里掠夺土地,成为独立的自耕农。19世纪初,美国城市主要集中于东海岸沿线地区,其他大多数地区为农村地区,农业农村在经济发展中占主导地位,城市人口比例很低。1860年美国3 144万总人口中,农村人口占80%左右,农业劳动力则占了总劳动力的58%左右。19世纪中期,面对越来越多的农耕土地,美国引进欧洲的先进技术和设备,交通运输技术也发生质的飞跃,工业经济较快发展,形成对农业农村的拉动作用,美国农村的城市化进程随之加快。1862年美国成立联邦农业部,主要目的是加强农业科学技术研究推广和数据统计,以适应当时农业领域急需的技术推广和科学管理。19世纪后期,美国经过南北战争后,废除了影响工业化、城市化发展的农奴制度,工业化大生产逐渐铺开,道路运输和商业贸易更加便捷,逐渐形成了国内市场的统一,美国内陆地区农村发展进一步加快。到1920年,城市人口第一次超过农村人口,达到51.2%。这一阶段,可以认为是美国工业化、城市化、商品化驱动农村发展的阶段。
  2.1.2美国农村发展加速阶段:20世纪30年代到60年代
  20世纪30年代,美国经济经历大萧条时期,农产品过剩导致农产品价格下跌、大量农场主破产。为应对经济大萧条,美国采用凯恩斯主义,一方面加速农村基础设施建设,以增加有效需求;另一方面对农产品实行价格管制,利用土地休耕、价格保护等促进农业增收。1936年,美国颁布了《农村电气化法》,为农村电气化设施建设提供低息贷款,建设和完善农村电气化设施,促进农村电气化水平向城市看齐,被认为是美国当代农村发展政策的开端。这项法律的实施加快了美国乡村地区的电气化进程,也大大降低了美国农村农业的劳动强度。这一阶段,即使是在第二次世界大战期间和战后生产力开始恢复等困难时期,美国对农村的基础设施投入也持续保持增长,电气化、机械化程度急剧提升,极大地改善了农业生产条件,促进了美国农村的加速发展。
  2.1.3美国农村发展法治化阶段:20世纪70年代到80年代
  进入20世纪70年代,美国完成了战后经济社会的恢复建设后,农业农村发展出现了重大转折:农村非农化速度加快,人口外流加速,老龄化问题日渐突出,农业在GDP中的占比快速下降,城乡结构开始出现失衡态势。为应对这种新的局面,国会频频立法,出台相关政策全面支持农村发展。1972年,美国出台《农村发展法》,这是美国第一个专门关注农村发展的法律,开启了农村政策制度化时代,明确了农业部在农村发展政策中的领导地位和中心职能,大大突破了农业部以往以面上管理为主的职能,1980年的《农村发展政策法》,又进一步赋予农业部更多管理农村发展的职能。同时期,1973年的《农业与消费者保护法》、1977年的《食品与农业法》等法案接连出台,关注领域涉及基础设施建设、农村信贷、农村供水和农村研究等多个方面,相关法律制度日趋完善。这一阶段,美国农村发展主要受惠于法治化的持续推进。
  2.1.4美国农村发展完善阶段:20世纪90年代至今
  20世纪90年代,美国政府继续完善对农村发展的支持,在克林顿执政的8年时间里,强化农业年度固定补贴取代差额支付补贴,促进农业自由种植,农民可以在全部土地上种植除水果和蔬菜以外的任何作物,按市场进行生产和销售。美国农村得到了前所未有的发展机遇,在粮食产出、资源利用、环境保护以及应对气候变化等领域的作用日益凸显,乡村地区贫困率从1993年的17.2%降至2000年的13.4%。1990年、1996年、2002年美国《农场法》把农村发展作为法案内容,对乡村发展的支持内化为制度。2008年的《粮食、保育和能源法案》在保留前期农业法内容的基础上,进一步扩大了乡村发展政策的覆盖范围,到《2014年农业法案》基本延续下来。这一阶段,美国农业的市场化、国际化、专业化程度不断加深,农村发展呈现城乡融合、多轮驱动、可持续发展的特点。
  2.2美国农村发展演变的主要成就
  经过长期的发展演变,美国农村经济社会发展取得了领先全球的耀眼成绩。美国农村面积占其国土面积的91.4%,是世界最大的农产品出口国之一,其乡村地区地广人稀,在人居环境、产业发展、规模化经营、城乡规划以及生态环境利用等方面取得了显著的成就。
  一是农场规模化发展。美国政府为大农场提供较多的财政补贴,从而鼓励农业规模化发展,提高农场主的积极性,高度机械化、电气化以及深度生物化、化学化的大型种植园、大型农场成为农业经济的基本单元。
  二是多元的农村产业。美国农村地区的产业丰富程度虽然比城市略低,但是重视为居民挖掘更多的本地非农岗位,并通过建立都市圈和引导农村发展,为居民在周边地区就业创造便利条件;不断提高农村居民的劳动收益和收入水平,以此留住农村居民并吸引年轻群体定居,保持农村活力。
  三是良好的人居条件。美国农村虽然人口密度低,但是环境绿化、社会服务、基础设施等都不亚于城市,城乡对人口吸引力没有明显差距。
  四是合理的城乡规划。美国地区规划主张小城镇与大城市同构,既强调创造宜人的居住环境,又着力推动公共设施尽可能集中,这样的布局使得小城镇优质住房和便利性不亚于大城市的配套服务体系,使美国农村地区也独具吸引力。
  五是生态环境保持协调、可持续发展。美国农村生态环境较好,注重可持续发展,并保有较好的休耕、轮作制度,乡村地区的生态本底得到妥善保护,自然资源适度利用。
  3 驱动美国农村发展演变的主要因素
美国以农业立国,建国之初大部分地区是农村,到目前美国农村发展已非常成熟,借鉴美国乡村建设的先进经验和做法,应探讨美国农村发展演变的主要因素。
  3.1驱动美国农村发展演变的政策因素
随着经济水平和国际地位的提高,美国农村发展日趋完善,政策保障也趋于粮食安全、环境保护以及可持续发展等的全面发展。总体来看,美国农村演变过程的政策因素主要包括以下方面。
  3.1.1政策目标导向明确
  从美国的经验来看,针对美国农村的发展问题,政府前期着重于解决农村基础设施,投入大量财政资金用于解决水、电、路等难题,改善农业发展基础条件;中期开始关注贫困和城乡发展问题,既加强农业补贴,又通过引入新兴产业、提供技术援助等多种手段提高居民收入水平,缓解城乡收入差距;到后期美国政府更多关注教育培训、就业、生态环境保护等领域,重点培育农村可持续发展能力,政策目标不断调整,且产生良好导向作用。
  3.1.2财政支持力度不断加大
  农村自我发展能力弱,综观美国农村整个发展历程,不难发现,美国农村发展日趋完善的过程离不开政府财政的大力支持,且不断加大财政投入资金总额。2017年仅农业法案中“农村发展”项目的拨款金额就高达400亿美元。同时,美国政府还鼓励社会与市场力量的参与,以“信贷支持+政府担保”等形式促进农村经济多层次和多元化发展。
  3.1.3支持方式趋于多元化
  美国政府不断探索农村的发展路径,经历了从单纯对农村实施政策支持阶段,到强化农村基础条件与农业基础阶段,再到农村多元化发展和城乡共生的一体化阶段。在对农村发展的支持上,逐渐形成了单一的财政资金支持向市场与政府结合的多元化赋能方向发展。特别是进入21世纪以来,随着财政赤字的不断扩大,美国政府开始引入社会资本,借助市场力量来保障乡村地区能够获得足够的支持资金,支持手段由财政直接补贴逐渐向金融、信贷、保险扶持等转变。
  3.1.4组合政策日趋完善
  从20世纪30年代以来,美国农村发展政策经历了从关注单一问题到关注多元问题的演变过程,从1936年的《农村电气化法》到《2014年农业法案》,组合政策日趋完善已成为美国农村实力变强的重要保障。当前,美国农村政策关注重点是建设宜居宜业的农村居住社区、培育连接市场和利益共生的农村合作组织、发展兴旺发达的农村多元经济、创新农村资源环境保护工作等。
  3.2非政策因素
  3.2.1规模化和科技化是美国农村经济的重要支撑
  美国的大农场种植模式和地广人稀的国情有利于农业规模化发展,奠定了美国的农业大国地位以及农产品竞争优势。同时,美国重视农业研究与技术推广,并大力推行科研成果转化,将先进的农业机具投入生产活动,主张农业高科技化发展。除此之外,政府还从国外引进优良的作物品种,来帮助农民提高产量和减轻负担,当前规模化和科技化已成为美国农村经济发展的重要支撑,并推动形成商品化、国际化的第一产业。
  3.2.2环境可持续发展是美国农村宜居的保证
  美国农村环境较好,各州较早确定农村发展走可持续的路线,颁布农村垃圾处理、清洁水、废旧家电处理等方面的法规条例,并设置农村环境治理专项支出,保证充足经费,打造农村环境宜居条件;同时,培养农户、农场主环境保护意识,重视日常环境保护行为,推广专用垃圾袋,使用带轮子的垃圾箱分装垃圾,家庭厨房装有小型粉碎机,可随时将厨房生活垃圾粉碎冲走等。
  3.2.3区域规划合理是美国农村繁荣的基础
  美国农村区域规划合理,功能分区严格,联邦政府负责乡间公路投资和建设,地方政府承担垃圾污水处理以及水资源供给等方面的基础设施建设,强化分工合作。同时,用农村主干道、公共走廊和高速公路隔开居住区和农业生产区;商业区和居住区之间则用景观区缓冲。在农村整体规划中,美国政府非常重视生态环境保护,强调人与自然和谐共处[。
  4 中美农村发展条件和路径的差异比较
  美国农村的现代化道路经过了大约200年的时间,目前来说领先于全球农村发展。新中国成立后,在农业农村上进行了艰难的探索,二元经济形成蜿蜒曲折,改革开放后社会主义新型农村的前景日渐清晰,特别是进入21时代以来,在脱贫攻坚、乡村振兴、城乡融合等战略的推动下,中国二元结构不断消解,农村发展蒸蒸日上。为了借鉴美国农村现代化路径的经验,本文对中美农村发展条件和路径等进行了如下比较。
  4.1基础条件的差异
  美国农村地广人稀,土地连片成块,耕地面积比中国大约多10亿亩,较早实现了现代农业的全面发展,单位劳动产出率很高,达到中国的百倍以上,农业技术渗透率和机械化、生物化程度领先世界,家庭农场、大种植园、大型农业合作社、跨国粮商等现代农业经营体系非常完善,农民职业化、农村城镇化、农业产业化是其三农发展的特点。中国情况则差异巨大,农村人多地少,现阶段仍有将近6亿的农村人口,耕地面积不足,土地产出率较低,目前还处于小农户连接现代农业的发展阶段,农业技术进步率还比较低,机械化、生物化程度有所不足,“产业化企业+农户”、农民专业合作社、家庭农场、专业大户等现代农业经营体系正在发育,通过土地流转形成的适度规模集中经营正在推进。
  基础条件是很难短期内改变的,正视基础条件的差距是学习国外农村发展经验的前提。由于基础条件的不同,中国农村发展必然会具有自己的特色,但也必须承认,向美国等先进经济体学习、借鉴其农村发展的经验仍然十分必要,可以扬长避短,少走弯路。
  4.2历史和传统的差异
  中国自古以来就是一个农业大国,乡土文化源远流长,乡村发展既承载着巨大的经济功能,也承载着社会、文化、政治、生态等多项功能,这些极大地影响着乡土社会的结构变迁、行为和心理特征、文化嬗变等,也决定了中国农业农村现代化发展必须循序渐进,很难摆脱既有的“路径依赖”。美国建国初期也是以农业立国,但是随着技术和工业革命的兴起,工业化、城镇化、市场化突飞猛进,拉动美国快速地迈入工业社会,并通过国家政策倾斜、法律规制、工业技术向农业扩散、农民职业教育、农业资源合理区划等补齐了农业农村的短板,使得美国农业农村现代化进程处在世界领先位置。进入21世纪,美国农业农村继续朝产业多元化、生态环境可持续化等方向迈进,焕发出新一轮生机。
  从历史进程来看,中国农业农村发展的最终归宿也是实现现代化,但是由于历史和传统的差异等,中国农业农村现代化进程会遇到很多美国在推进农业农村现代化过程中所没有遇到的问题,包括小农经济的改造、农业农村人口的分流、农民法治观念的形成、乡土社会的解构和重建等,都要花更长的时间,下更大的功夫。
  4.3软件环境的差异
美国拥有成熟的市场经济体系,农业要素市场完备,农产品商品化率很高,农业对技术、资本等吸纳作用突出,农业农村发展的法治建设接近完善,农民职业化程度较高,农民职业教育体系完善,形成了强大的农业农村和农民保护体系,使得农业农村经济、社会、生态效益齐头并进。中国社会主义市场经济体系基本建成,但是农业要素市场发育不全,农产品商品化率显得不足,农业对技术、资本等的吸纳作用略显阻滞,现代农业经营体系仍处于培育阶段,农业农村发展的法治体系有待完善,农民职业化程度不高,农民兼职化程度较深,农民职业教育体系正在起步,农业农村和农民保护体系尚不健全,以城带乡、以工促农的城乡融合和乡村振兴正在持续推进。
  从软件环境来看,中国需要持续优化的地方还很多,由于制度性因素对软件环境优化有重要影响,所以中国农村发展可借鉴美国经验,从软件环境优化、制度创新等入手,加快为农业农村发展创造良好的条件。
  4.4条件差异决定的中美农村发展路径
  美国由于基础条件优厚,受到传统农业的羁绊很小,在工业化和城镇化的带动下,软件环境建设及时补位和完善,从而较快地实现了农业农村的现代化。中国农业农村的基础条件较差,并且受到乡土社会的历史和传统等路径依赖,要求中国农业农村现代化必须走循序渐进、持续改良的道路,不可照搬照套美国农业农村的直线式现代化路径。
  同时,在新时代背景下,中国农业农村现代化呈现加速发展的趋势,抛开基础条件和历史传统的差异,中国农村发展大致相当于美国农村加速发展向法治化过渡的阶段。此阶段必须强调城乡互补、工农互促,并且强化政府扶持、法治完善以及基础设施建设等,使中国农村发展获取持续动力,走出一条契合国情、快速发展的现代化路径。
  5美国农村从加速发展向法治化阶段过渡的成功经验
  第二次世界大战后,美国经济社会环境出现了较大的变化,农村发展遭遇危机,农产品严重过剩,农村产业曾面临巨大的挑战和威胁。美国政府根据国情寻求改革路径,进一步加大农产品补贴,颁布一系列法案、政策支持农村发展,帮助农村经济重入正轨,并实现了加速发展。从20世纪70年代开始,美国逐渐将农业农村保护政策、涉农金融政策、城市居民食物券政策等固化下来,促进了农村发展的法治化,推动了农村持续发展。
  当前,中国大致处于美国农村从加速发展向法治化过渡的阶段,学习美国这一时期的成功经验,可以为中国实施乡村振兴战略提供有益的借鉴。这一转换时期,美国农村发展的典型经验有以下几个方面。
  5.1健全和完善的法律法规体系
健全和完善的法律法规体系是美国政府对农村发展的重要举措,是美国农村经济发展的重要保障。从20世纪30年代的《农村电气化法》开始,美国便逐渐开启了乡村发展政策法治化的序幕。随后,《农村发展法》《农业与消费者保护法》《粮食、农业、保育和贸易法案》等法案都进一步巩固了政策在美国农村历史发展进程中的作用。20世纪70年代至90年代是美国农村法治化持续深化的时期。21世纪之后美国的农场法等法律法规不断改革创新,以适应农业农村发展的需要。现如今,美国已形成较为健全而完善的农村法律法规体系。
  5.2重视农民的主体地位
  “尊重当地农户,以当地农户为主体”是美国农村发展所坚持的重要原则之一,明确农民始终是农村发展的主体和主要受益者,农业法案为充分保障农民收入,在农业收入补贴改革、农业保险等方面提高了项目覆盖范围。美国农民有较大的政治影响力,推行职业资格准入制度和职业农民注册制度,从职业认知和准入门槛层面上,农业成为体面的职业,与从事银行业、工业等行业一样,区别只是社会分工不同,国民对于“农民”这个职业没有社会底层的认知观念。
  5.3提升规模化和机械化程度
  规模化是美国农业现代化的基础,较高的机械化使农场主只需承担适当的劳动强度,保证农业的国际竞争力和人力成本优势,并使农村拥有更强的抵御自然风险和市场风险的能力。据统计,2000年左右,美国平均每个农场的生产管理只需要1.4个单位的劳动力,1单位劳动力的农产品可以供给150人所需。更重要的是,美国一直保持较高的农业科研经费投入,科研成果已成功催生新型农业模式,据数据统计,这些创新科技成果的推广给农业增产带来高于75%的贡献。
  5.4完善农业职业教育体系
  随着传统农业向现代农业转型,掌握高新技术、懂经营管理的高素质农民越来越重要,而针对农民的完善的职业教育体系就显得必不可少。从19世纪开始,美国便以立法形式对新晋农场主、农业雇工或者农业组织等不同人群的培训和教育进行规定,充分利用高校人才密集、设备先进的优势,集中大量人力物力,广泛开展有针对性的农业教学科研工作,持续不断地培养了农业现代化所需要的大批实用型人才。由于职业教育和技术深化,美国的农业已发展成为一个高科技、高效率和高收益的行业。
  5.5重视农村功能分区规划
  美国非常重视农村规划,农业产业带、作物带、居住区、生态涵养区等星罗棋布,功能分区严格,特别是战后在制定乡村规划过程中,地方政府会和社会团体联合负责当地的农村发展总体规划,并充分尊重资源约束条件和村民意愿,村民也会被动员参与乡村建设,支持城乡一体化建设,打造宜居环境。在农村整体规划中,美国政府重视生态环境保护,强调人与自然和谐共处,追求可持续发展。
  6美国农村阶段发展经验对中国乡村振兴的启示
  以往学术界对于美国的工业化以及城市化等方面研究较多,对于农业产业发展研究也较多,而对农村发展则关注较少。中美农村地区虽然在社会文化、发展阶段、资源条件等方面存在差异,但事实上,中美两国国土面积相当,虽然发展阶段有所不同,但两国是全球第一、第二大经济体,农村发展也存在诸多相似之处。目前,中国农村发展仍面临产业振兴、城乡融合、美丽乡村建设以及基础公共设施等方面的困扰,一般来看,解决思路主要是加大支持力度和促进乡村振兴的法治化,保持近年来农村迅猛发展的势头不松劲。
  同时,这些问题也曾经是美国探索农村发展道路上的难题,主要对应美国农村从加速发展向法治化阶段过渡的阶段,借鉴美国农村在这一阶段的发展经验可以为中国实施乡村振兴战略提供以下几点启示。
  6.1健全和完善乡村振兴的法律法规体系
  美国农村发展经验表明,健全和完善的法律法规体系是美国农村发展的重要保障。中国可以借鉴美国农业法案的立法方式和原则进行查漏补缺,并从全局性的角度做好乡村振兴的顶层设计,完善乡村振兴的法律体系,将脱贫攻坚、精准扶贫等战略实施中的局部性、经验性的成功做法固化下来,进行全面推广。抓住《中华人民共和国乡村振兴法》颁布实施的有利时机,做好法律宣传,抓紧制定配套政策法规,增强法律的引导性和约束力。深入推进行政执法改革向农村基层延伸,增强基层干部和农民群众的法律意识,把中国的制度优势延伸到农村,以适应农业农村发展的长远需要。
  6.2提高农民主体地位
乡村振兴战略的主体是农民,要充分发挥农民群众在乡村振兴战略以及农业农村现代化推进过程中的作用。切实关注农民群众的需求,通过各项惠农富农政策满足农民的利益诉求,利用强化补贴、保险等手段保证农民的最低收入。重视和改善农民的社会地位,加强农民职业教育,增加精神文化产品供给,满足农民精神文化需求,提升农民对创造美好生活的积极性,激发农民的主体意识,让农民更广泛、更深入地参与到发展农村生产力的伟大实践中来。
  6.3培育新型农业经营主体
  根据国情、农情,以小农为主的中国农业并不适合美国农场主的规模化模式。但是这并不意味着反对规模化,中国可以探索适合国情的规模化模式,主要是培育多元化的家庭农场、专业大户、农民专业合作社以及农业产业化龙头企业等新型农业经营主体,发展具有较高水平的机械化、电气化,以及一定深度的化学化、生物化的适度规模经营,提高农业劳动生产率。新型经营主体重视科技创新,通过开展产学研合作,引进自动化、专业化程度更高的机械装备等,可以节约人力成本,能够在国际市场上争取比较成本优势[18],是推进农业现代化的重要力量,应加强引导,加大扶持。
  6.4科学开展农村规划与建设
  借鉴美国对农村规划的经验,应支持各地根据实际情况确立乡村振兴规划,并增强其引导性和约束力。重视农村建设与特色小城镇建设相结合,保护好青山绿水的自然生态环境以及具有历史意义或乡土特色的人文环境,奠定农业农村可持续发展的基础,鼓励农户在自然生态资源保护工作中承担一定的责任,同时加强政府层面的政策引导和公共宣传,使农村成为产业兴旺的承接地和生态环境保护的受益者,实现农业高质高效、农村宜居宜业、农民富裕富足。(来源:世界农业. 2021(09))

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