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孙晓勇（清华大学法学院博士研究生）王晓睿（中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生） 一、传统中国土地制度变迁
(一) 氏族公社时代的土地公有制
夏朝之前原始社会的土地制度被称为公社时代的土地公有制。商朝的村落公有制是有史料可佐证, 在氏族内部土地合村共有, 耕地分配于族人 (但非永久占有) , 收获归公后在氏族成员间混合分配。夏、商的土地村落共有制与自然环境和生产力水平有关。这一时期农业技术落后, 人类个体不能战胜禽兽, 需要族人互助捕猎。农业耕作采用烧田法开垦田地, 地力消失便丢弃重新开辟。
(二) 土地公有制向私有制转化
我国历史上最早有记载的田制为西周时期的井田制, 3一般认为井田制为土地公有制, 农民不具有土地所有权。4由于井田制自身的缺陷以及社会生产力的发展等因素, 到东周时期井田制遭受破坏, 土地私有制逐渐发展。
西周时井田制虽云“普天之下, 莫非王土”, 但王 (周天子) 并不实际占有土地, 土地由诸侯及其卿大夫依次占有, 交由庶人 (农民) 耕种 (使用) , 并沿着士——卿大夫——诸侯——王的次序依次上贡, 以分享土地的产出收益。田地分为“公田”与“私田”, 农民首先须完成“公田”耕作, 后方可耕作“私田”, 即借而不税。井田制后期, 八家共耕之“公田”已经取消, 农民可以长期在同一块土地上进行耕作, 并逐渐产生了继承制度。此外依产量征收田赋的制度, 使得土地所有权对于统治者而言重要性下降, 因为统治者只要掌握课税权、能够保证财政收入即可。长此以往, 土地的交换、买卖等均开始出现。
秦时以商鞅变法“废井田, 开阡陌”为标志, 我国土地私有制正式登上历史舞台。“ (商鞅) 下令废井田开阡陌, 允许土地买卖, 承认土地私有权, 为地主经济的发展铺平道路”。5春秋时期各国相继有土地制度改革, 管仲为相, “相地而衰征”, 将土地分给农民永久使用, 并根据土地的优劣程度收取地租。随后, 晋国于公元前645年实行“作爰田”、鲁国于公元前594年实行“初税亩”、楚国于公元前548年实行“书土田”、郑国于公元前538年实行“作丘赋”, 秦国于公元前408年实行“初租禾”, 到公元前350年秦孝公用商鞅变法推行“制爰田, 开阡陌”。至此, 诸侯各国基本完成土地公有制向土地私有制的转变。至秦灭六国而一统, 秦始皇“黔首自实田”的政令, 更是巩固了土地私有制。大意指地主和农民自主上报土地数目, 按照律法缴纳赋税, 即可取得土地的所有权。
(三) 土地私有制与土地公有制的交替
虽然, 商鞅变法后, 土地私有制已是我国历史上最为主要的土地所有权制度。但是, 在后续的朝代更迭中, 依旧出现了土地私有制向公有制的反复。我国封建时期土地私有制确立后, 土地公有制曾出现过多次反复, 其中王莽的王田制与北魏均田制最具代表性。
西汉时期, 土地私有制度开始发展。政府在承认民户土地私有权的同时, 按照民户等级对土地的转让、买卖及继承做出了一定限制、划定了不同的占田限额。汉文帝时期, 取消了对百姓名田数量的限制, 土地的转让、买卖与继承没有任何约束。6土地私有制的不断发展, 使得土地集中程度不断提升, 汉衰帝曾尝试过限田制。但因为限田上限不合理、汉衰帝自己并不遵守其限田的规定, 所以限田政策并未取得成功。7王莽篡汉之后, 认为孟子提倡的井田制能改变汉以来“富者田连阡陌, 贫者无立锥之地”景象, 故推行限田令:“田地国有, 不得买卖;男丁八口以下之家占田不得过一井, 即九百亩;占田过限的人, 要将其余田分给宗族乡邻;无田的人, 由政府授田。”限田令通过法律形式对诸侯百官、商人等占有田地进行数量限制;王田令实质是恢复井田制, 禁止土地买卖, 推行土地国家所有制。但此项新政的实施遭到了强烈阻力, 仅仅3年便废止了。
晋室南迁, 北方陷入五胡十六国的长期混乱的状态为“均田制”的产生提供了可能。战争的伤亡、大量人民逃离乡村、巨室士族在北方的聚居等导致土地与人口的匹配及其不合理。8“魏承丧乱之后, 人烟稀少, 土地荒芜, 提案多无助, 于是政府复得授民以田”。9为解决上述种种问题, 北魏孝文帝 (太和九年) 颁布了均田法, 通过土地还受的制度将大量土地 (露田) 的所有权收归政府, 农民只有占有、使用权, 无自由处分土地的权利, 通过土地所有权与占有使用权的分立限制了土地的买卖与过分集中。但均田制在使百姓均田的同时却赋予了官员更多的职分公田, 北魏宣帝时改职分公田为永赐, “得听买卖”。这使职分田主拥有了处分土地的权利, 严重地破坏了均田制下产权分立的格局, 造成了土地的兼并与集中。北魏均田制成功的让农民生产积极性提高, 生产率亦随之提升, 但后期因官僚地主阶级的兼并与集中土地, 政令逐渐荒废。至唐中期, 对土地买卖限制的放宽, 使得地主豪强土地兼并不断加剧, 农民生活处境开始恶化;安史之乱后, 社会经济更是遭到严重破坏, 均田制度难以维系, 取而代之的是唐代的庄园制。10均田制度的破坏, 使得全国范围内又重新恢复了以私有土地为主的制度。
(四) 封建社会中国土地制度的变迁规律
在我国漫长的封建社会时期, 各朝代的土地制度虽然不完全一致, 但是当以历史视角对过去土地制度的变迁过程进行观察时, 可以发现地权分配呈现出集中——分散往复循环、土地公有制与私有制交替出现、多种所有制共同存在的特点。
在我国历史上, 土地私有制度很早便已出现, 土地买卖随之产生。有研究者根据1975年陕西省岐山县出土的西周铜器铭文, 证实了我国土地买卖的发源不晚于西周中叶。11商鞅变法后, 土地与一般商品一样, 允许买卖。土地买卖的出现, 为地权的集中提供了可能。东汉时期, “累世公卿”现象就已经出现;12北宋时期“不抑兼并”的政策更是为地主兼并土地提供了制度支持。而当土地所有权集中到一定程度时, 将出现自耕农破产、佃农生活难以维持等情况, 另外, 地主集中大量土地后, 也可能为统治者的政权稳定产生负面的影响。正是因为如此, 当土地所有权在部分人手中集中, 土地分配极不平均时, 社会动荡、农民起义、战乱等也将随之出现, 新统治者将对地权的集中进行限制, 抑制土地兼并, 出台限田政策。例如上文提及的王田制与均田制, 均是在土地高度集中、社会动荡、新政建立后统治者出台的抑制土地集中的政策。
虽然在封建社会时期, 土地私有制度是我国主要的土地制度, 但公有土地也一直存在。如朝廷赏赐或赠与宗室、功臣、百官等的土地, 以及军队之屯田、宗庙、宫殿、官府、陵墓和牧场等。简单来说, 凡不属于农民私有的土地均属于官田和公田范畴。封建社会时期国有土地的主要来源主要有:接收前代土地、战乱后的无主土地、国家组织开发的土地与强制征收的土地;国有土地的作用主要有:提供军饷与充实粮库、赏赐功臣、建设皇家园林等。13国有土地数量在封建社会时期非常有限, 国有土地占总耕地比重最多时是公元1393年 (明洪武年间) , 仅为12.5%, 14这也再次印证了封建时期私有土地占大多数。以屯田为代表的国有土地在社会经济发展的过程中还表现出向私有土地转化的趋势, 历朝历代屯田失额主要是因为管理者对屯田区垦民的严重剥削、管理者的腐败、豪强贵族对屯田的兼并与买卖等等。明“屯田多为势家侵占, 或被军士盗卖, 征粮之数, 多不过三分”;15清中叶以后江南地区出现的“顶退”与“过田”等均是国有屯田向私有土地发展的例证。16
二、新中国农村土地制度变迁
(一) “耕者有其田”的土地改革
“耕者有其田”早在新中国成立前就已被提出。共产党成立后, 其土地改革思路经历了:“消灭资本家私有制, 没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料”17——“耕地农有”18——“没收一切土地归苏维埃政府所有”19——“耕者有其田”的变化。新中国建立后“农地农有”“土地均分”的改革路线得以贯彻。
1949年10月, 中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》第3条规定:“中华人民共和国有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制, 保护国家的公共财产和合作社的财产, 保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产, 发展新民主主义的人民经济, 稳步地变农业国为工业国。”第27条规定:“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区, 必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区, 必须发动农民群众, 建立农民团体, 经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤, 实行耕者有其田。”
1950年, 《中华人民共和国土地改革法》颁布。但按照毛泽东“消灭封建制度, 保存富农经济”的要求, 该法不但要求“保护富农所有自耕和雇人耕种的土地及其他财产, 不得侵犯”, 而且要求只可以“没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋。但地主的其他财产不予没收。”另外, 对于地主兼营的工商业及其直接用于经营工商业的土地和财产, 不得没收, 不得因没收封建的土地财产而侵犯工商业。工商业家在农村中的土地和原由农民居住的房屋, 应予征收。但其在农村中的其他财产和合法经营, 应加保护, 不得侵犯。土地改革完成后, 由人民政府发给土地所有证, 并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租土地的权利。
1950年11月, 为了贯彻《共同纲领》和《土地改革法》的相关规定, 中央内务部发布《关于填发土地房产所有证的指示》, 要求各大行政区和各省人民政府对“农民新分的土地及原有土地, 均应一律颁发土地房产所有证, 同样, 对土地改革后分给地主的土地房屋, 也发给所有证。”华东地区还专门制定了《华东军政委员会发布土地房产所有证暂行办法》。
到1953年, 除了新疆、西藏等少数民族地区外, 其他地区都胜利地完成了土地改革任务。20“土改”完成后, 以小块土地为特征的一家一户的农业经营方式在我国农村经济生活中占据了主体地位, 自耕农占我国农户的85%-90%。21
(二) 土地集体所有制的建立
“土改”前连年战乱, 我国农业生产技术十分落后, 直接用于农业生产的投资仅占农户农业资金的极小部分, 农业生产还保持着传统的生产方式。22“土改”完成后, 随着社会大环境逐渐向好发展, 农业生产基本恢复了战前的水平, 但是生产水平仍然较低, 这为未来农业互助合作的发展奠定了基础。
1. 初级社:土地依旧为农民所有
1951年9月, 毛泽东以中共中央的名义召集地方部门代表参加“互助合作会议”, 并通过了《中共中央关于农业生产互助合作的决议 (草案) 》。1955年全国人大常委会通过了《农业生产合作社示范章程 (草案) 》, 对土地产权制度具体做了规定。初级社下土地所有权性质, 不改变土地所有权, 但改变土地的使用权和收益权, 被称为“半社会主义”, 被认为是发展至完全社会主义中的过渡阶段。
2. 高级社:土地集体所有制建立
1956年6月, 第一届全国人民代表大会第三次会议正式通过了《高级农业生产合作社示范章程》, 使农业生产合作正式成为法律制度。在土地所有权上, 该章程所作规定大致可以概括为以下几点:
(1) 土地所有权由农民个人所有转移为以“按份共有”为基础的集体所有制, 农民以土地所有权入股, 按股权与其他农民一起对集体土地所有权“按份共有”, 并且可依法分割其入社土地或等量土地。
(2) 住房、宅基地等非生产资料的土地并不入股, 仍归个人所有。
(3) 高级社是社会主义性质, 但其土地所有权仍并非国有制, 是集体所有制。
3. 人民公社:“三级所有, 队为基础”的集体所有制
随着《中共中央关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》的出台, 全国各地掀起了并社的高潮, 高级社开始向人民公社转化, 农村社会结构也向统一、集中管理的集中型社会转化。23人民公社采用了“一平二调”的办法:主要生产资料全民所有, 产品由国家统一调拨, 生产利润完全上缴, 社员的生活与消费实行全社统一供给与工资制。24也就是说人民公社制度不仅全面安排了农业的生产与经营, 公社还涉及了工农兵学商等各领域, 可谓是全面地接管了农民的生产与生活。1958年8月到10月, 全国74万个农业生产合作社合并成了26000多个人民公社, 全国农村基本上实现了人民公社化。25不仅土地等生产资料, 甚至包括私有房屋、宅基地、畜牧、林木等生产资料均转为公社共有, 仅仅可留下少量家畜归个人所有。这种热情甚至超过了马克思理论的论述, 连如“私有房基”等亦被列入生产资料中被公有。
4. 后人民公社时代:家庭联产承包责任制的建立
(1) 家庭经营再确立
1980年9月14日至22日, 中共中央召开各省、市、自治区党委第一书记座谈会并通过了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的决议。该决议同意在部分“偏远山区和贫困落后地区……要求包产到户的, 应当支持群众的要求, 可以包产到户, 也可以包干到户。”“包产到户、包干到户”的改革逐步在全国推行开来, 最终发展成为家庭联产承包生产责任制, 即农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的一种农业生产责任制形式, 人民公社失去了存在的必要性。
(2) 农村基层政权组织恢复
按照1982年《宪法》中政社分开的原则, 我国恢复了乡级政府的设置, 并在城市和农村按居民居住地区设居民委员会或者村民委员会, 作为基层群众性自治组织。农村人民公社、农业生产合作社和其他各种形式的合作社经济, 仅仅作为集体经济组织而存在。26在1983年, 乡的规模基本以原有人民公社为基础, 适当调整。
(3) 土地管理法颁布
《土地管理法》于1986年审议通过, 当时便已明确提出“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有, 由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡 (镇) 农民集体经济组织所有的, 可以属于乡 (镇) 农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的, 可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”27虽然后来该法几经修正, 但是其中关于土地集体所有制的表述, 却无大变化。
三、改革开放后的土地制度调整与完善
自1978年后, 我国农村推行联产承包责任制后形成了“两权分离”的农村土地所有制结构, 土地所有权分为农民集体土地所有权和土地承包经营权。但是发展至今, 其弊端逐渐浮现。
首先, “两权分离”政策为了在联产承包责任制下提高农民生产积极性, 提出“效率优先, 兼顾公平”。但是, 农业税费的取消让集体所有土地的所有人不能再收到地租。“原本应由农民集体作为所有者所享有的土地收益通过承包制由全体土地承包经营人分享。”28所以, 农民集体中的无地农民 (即不享有土地承包经营权的农民) 将面临既不能享受到土地承包经营权产生的收益亦不能分享土地所有权的收益的局面。
其次, “两权分离”制度极度弱化土地的所有权, 而重视如土地承包经营权这种次级权利, 其他的如建设用地使用权、宅基地使用权、自留地 (山) 使用权、地役权等均不受重视, 存在着比较严重的问题, 甚至第一层次的土地所有权人所能得到的收益也没有足够重视。
新时期下的“三权分置”是为了改进原有“重效率、轻公平”积弊而生。随着现代化和工业化的进程的推进, 农村人口大量流入城镇, 农村劳动力和人口的大量流失, 必然引发承包地流转的需求, 农业经营的具体形式越来越趋于多样化, 出现了大量的非农村集体的承包户经营或耕作承包农地的现象。也就是说, 农户承包集体土地后并不经营, 而转出给本集体其他农户或非本集体经营者的社会现象广泛存在。过去“两权分离”的产权结构已经不能反映这一生产关系的改变。
四、农村土地制度展望
(一) 关于土地制度的争议
改革开放以来, 我国的农业取得了巨大的成就——具体表现在主要农产品总产量与人均产量实现了显著增长, 农业生产现代化水平显著提高, 新型农业经营主体发展迅速等方面。即便如此, 作为我国农村基本经营制度的土地集体所有制仍饱受争议。首先, 是否应继续实行土地集体所有制。一般认为土地集体所有制存在集体边界不清晰、农民土地产权不稳定等弊病, 所以部分研究者认为土地集体所有制并非是促进我国农业与农村进一步发展的最佳选择。一直以来, 关于我国究竟应实行何种土地所有制, 有3种不同的观点, 一是继续完善集体土地所有制, 二是转而实行土地私有制, 三是转而实行土地国有制。其次, 在不改变土地所有制的背景下, “增人不增地, 减人不减地”的土地分配方式是否合理, 是否应赋予土地经营权抵押融资的权能, 是否应继续延长土地承包期限等均是现阶段广受关注的问题。
长期以来, 我国土地制度的变迁历程已经证明了土地集体所有制的优越性。封建社会时期, 土地公有制与私有制交替出现的同时, 土地公有制与私有制也同时存在。在土地所有制变化的过程中, 地权分配也呈现出了由平均向集中再向平均的往复循环, 在新朝建立或新帝登基之时, 往往伴随着土地的重新分配。历史发展变化的规律说明, 封建社会时期国家一直在寻求土地公有与土地私有间的平衡。长期以来土地制度的变迁过程已经在一定程度上证明了目前土地集体所有制的存在有其合理之处。
土地集体所有制不仅有其合理性, 也有其他土地所有制所不具有的优越性——实现了成员权逻辑与财产权逻辑的平衡。首先, 虽然农民集体可能表现为村民小组、行政村或是乡 (镇) , 但是土地集体所有的边界是十分清晰的, 因为对于某一特定地块而言, 它是由谁发包的, 是属于哪一集体的, 是十分清晰的与明确的。其次, 集体所有制平衡了土地与人口不同步变化所产生的矛盾。土地资源与人口的变化在时间维度上并不一致, 土地具有固定不变的特征, 而人口则随着时间的推移流动、变化。这使得在集体内需要平衡土地固定不变与人口流动、变化间的矛盾。土地的集体所有制通过将成员权逻辑置于财产权逻辑之上, 化解了上述矛盾。集体在进行土地承包时, 重心在于承包资格, 集体是某一时刻由具体成员构成的集体, 29构成这一集体的具体成员的土地承包经营权与集体的土地所有权共同构成了完整的土地所有权。如果此时集体实行“生不增, 死不减”的制度, 那么则意味着该集体在承包期内不对成员进行动态认定;若集体实行“增人增地, 减人减地”, 便意味着该集体在承包期内对成员实行动态认定。但不论集体成员是静态还是动态认定, 集体土地所有制均通过一定期限的承包权赋予, 调动了农民的生产积极性。
(二) 对未来发展的看法
在促进我国农业发展, 推动农业现代化的进程中, 需要坚持土地集体所有制不动摇。改革开放以来, 农村土地制度一直在不断地调整和修正, 仍存在需要进一步完善的空间。
首先, 需要明确集体成员的认定规则。前文已经明确, 土地集体所有制的关键优势, 在于平衡了成员权逻辑与财产权逻辑。不论是承包期内集体是实行成员的静态管理还是动态调整, 如何认定成员身份, 都是保证土地集体所有制顺利实行, 有效发挥其优越性的关键所在。
其次, 需要正确理解“三权分置”后各项权利的性质。“三权分置”的创新之处在于土地所有者权利的细分与分享, 30土地承包经营权为集体成员凭借其成员身份获得的具有所有权性质的权利。所以, 拥有土地承包经营权的农民, 自然有权利决定以何种方式经营其土地, 若选择不亲自经营土地, 将土地流转给其他农业生产者进行经营, 从土地承包经营权中分离出的土地经营权是债权性质的权利, 而非物权。
最后, 农业竞争力的提升, 不仅仅依靠土地制度的完善, 还需要其他制度共同配合。土地制度仅是推动农业现代化进程的一个重要方面, 如果没有其他制度的支持与配合, 一味强调为农民赋权, 认为只要农村土地实行私有, 就可以解决我国农业发展问题, 就可以解决提高农业竞争力的问题, 这其实是忘记了历史, 是不切实际的。
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