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王吉鹏 李虎（中国农业科学院农业资源与农业区划研究所） 引言
2018年“中央一号文件”以实施乡村振兴战略为核心, 明确指出, 实施乡村振兴战略, 是党的十九大作出的重大决策部署, 是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务, 是新时代“三农”工作的总抓手。对如何振兴乡村, 党的十九大报告提出了20字总要求, 其中, 产业兴旺是乡村振兴的前提和基础, 是促进农民增收脱贫的关键所在, 是乡村振兴的内源性动力支撑。没有产业兴旺的乡村振兴, 无异于无源之水无本之木, “生态宜居、治理有效、乡风文明、生活富裕”等目标也无从谈起。乡村产业振兴, 既是推进乡村振兴、实现高质量发展的重要标志, 也是发展现代高效农业、加快新旧动能转换的客观要求。在实施乡村振兴战略的大潮下, 顺势而为, 乘势而上, 做好产业兴旺的大文章, 以产业兴旺促进乡村经济、政治、文化、社会、生态等全面振兴, 对于推动我国乡村振兴高质量发展具有重要意义。
实施乡村振兴战略, 促进产业兴旺, 必须解决钱从哪里来的问题。财政资金投入不足一直是我国“三农”发展的主要短板。在此背景下, 财政必须勇于承担从资金上保障乡村振兴战略顺利实施的历史重任。近年来, 财政部在持续加大支农投入力度的同时, 注重发挥财政资金的引导作用, 积极撬动金融和社会资本投向农业农村。同时, 积极推进行业内资金整合与行业间资金统筹相互衔接配合, 探索建立涉农资金统筹整合长效机制[1,2]。2013年6月, 国务院批准黑龙江省开展“两大平原”现代农业综合配套改革试验, 主要任务包括创新农业生产经营体制、建立现代农业产业体系、深化土地管理制度改革等10个方面38项内容。在第9项改革任务中, 国家明确要求黑龙江省推进涉农专项资金整合。2013年8月, 财政部正式印发《关于黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验区涉农资金整合的意见》 (财农[2013]197号) 。按照上述部署和要求, 黑龙江省在国家赋予的政策框架下开展涉农资金整合先行先试, 其中农业综合开发资金一同被财政部列入涉农专项资金整合范围内。2015年6月, 国务院印发了《推进财政资金统筹使用方案》, 推动各层面试点同步实施。财政部、国家发改委选择江苏、山东、河南、四川4省开展省级涉农资金管理改革试点; 财政部等5部委确定湖南省以高标准农田建设为平台开展涉农资金整合试点; 财政部等8部委选择广东清远、江苏新沂、河南兰考、湖南南县开展市、县。涉农资金整合优化试点, 省市县试点探索全面展开。2016年4月, 国务院办公厅印发了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》, 明确提出“资金项目审批权限完全下放到贫困县”, 2017年12月, 国务院印发了《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》, 强调加强涉农资金的统筹整合[3]。自2017年起, 涉农资金整合试点从贫困县向全部县扩展, 涉农资金整合步伐不断加快, 成为涉农资金管理改革中影响最为深远、效果最为显著的改革举措之一。
由此可见, 统筹整合涉农资金将是未来财政支农资金管理中的一项重点工作, 是实现中央宏观指导与地方自主统筹的有机平衡的重要途径, 对切实优化财政支农资金供给结构和提升国家支农资金供给效率的具有重要的意义。然而, 在涉农资金统筹整合的这种形势下, 作为财政支农重要组成部分的农业综合开发, 如何适应新形势, 随势而动, 因势利导, 在积极参与涉农资金整合的过程中, 进一步发挥优势, 主动作为, 发展提升, 是摆在农业综合开发面前的一个重要而紧迫的课题。
1 国内外研究现状
近几年, 关于涉农资金整合试点问题的研究日益增多。吴云等[4] 对广西涉农资金使用管理的现状进行了分析, 指出涉农专项资金管理工作中主要存在:立项不够规范, 执行力度不够得力, 多头管理, 人员配置不配套等问题, 针对问题提出了整合涉农资金的对策建议。沈峰[5] 以浙江省桐乡市为研究对象, 对其涉农资金整合的具体做法和存在问题进行分析, 强调了创新涉农资金统筹整合工作机制的重要性。刘斌[6] 以山东省泰安市为例, 从资金管理、资金使用效果、资金使用监管等3个方面分析了财政涉农资金整合中存在的问题, 指出要从优化涉农资金结构、优化资金管理、实行资金切块下达、做好财政涉农资金与社会资本的深度融合等方面来进行改善。马雪飞[7] 对烟台市涉农资金整合进行调研, 取得经验启示包括改革涉农资金设置体系、改革资金管理体制、改革资金分配方式, 并提出相关建议。刘益华、欧阳晓辉等[8] 通过指出江西省九江市的涉农资金管理中存在的问题和涉农资金整合中的限制因素, 提出了县级财政需要“主动而为”。吴映雪、周少来[9] 从体制性根源、利益驱动和机构设置等3个方面分析了涉农资金整合下扶贫项目中存在的问题, 针对问题提出应从加强县市资金管理能力、项目管理能力、增加社会扶贫力量等3方面来应对问题。张丽丽[10] 从财政扶贫项目设立的要求出发, 提出了统筹整合涉农资金的相应措施。在西方发达国家中, 美国通过建立并完善涉农资金相关政策制度, 并以深入推广先进科技作为重要手段; 欧盟在进行涉农资金整合过程中, 侧重农业、农村和农民协调发展, 强调绿色生态保护的重要性[11]。通过以上的相关文献综述, 从近年来涉农资金统筹整合的理论研究情况看, 研究主要集中在总结涉农资金整合的典型做法、分析存在问题和提出政策建议等方面, 研究对象主要关注涉农资金整合范围、使用渠道、管理制度等方面, 研究层面也只是在当地市区县等点位尺度, 存在问题和政策建议大多难以适用于全国宏观层面。而从近年来涉农资金统筹整合的实际情况看, 虽然取得了很大的进展和成效, 但由于受体制机制和部门因素制约, 对于上级切块下达到县的涉农资金, 要真正实现“多个龙头注水, 一个龙头出水”的理想效果, 仍受到多方面的因素影响和制约。要顺利推进涉农资金整合, 关键是要找到一个各部门资金都能投入并发挥作用的平台。同时, 从当前我国农业发展的阶段特征和要素需求看, 制约各地农业发展水平和质量的核心因素在于缺乏强有力的优势特色产业支撑。因此, 以扶持特色产业发展为平台统筹整合涉农资金, 可以将各方面的资金集中在这个平台上摆放, 从而达到“各做各的菜, 共办一桌席”的效果和目标。但目前针对涉农资金整合促进乡村产业发展的研究不多, 尤其是缺少涉农资金整合对乡村振兴产业发展的经验和启示的分析。
因此, 为了优化财政支农投入供给, 理顺涉农资金管理体系, 切实提升国家支农政策效果和支农资金使用效益, 文章基于哈尔滨市通河县特色产业发展基地的实地调研资料, 结合专题座谈会资料, 重点分析了通河县以扶持特色产业为平台统筹整合涉农资金的做法和成效, 剖析了在涉农资金整合中面临困难并提出了相应的对策建议, 得出了发展特色产业为平台实施涉农资金整合的几点启示, 以期为优化顶层设计, 创新体制机制, 完善政策措施, 不断提高涉农资金使用效益提供借鉴和参考。
2 调研区与数据来源
2.1 调研区域选择
国务院印发了《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》 (国发[2017]54号) , 中央层面相继支持开展了黑龙江省“两大平原”涉农资金整合试点、以及湖北、山西、安徽、广西、贵州等扶贫任务较重的10个省份贫困县涉农资金统筹整合试点。试点实施以来, 在省、市、县等多个层级有力地创新了涉农资金管理体制机制, 为中央研究探索建立涉农资金统筹整合长效机制积累了丰富的经验。据此, 遴选了代表性强的资金管理使用成效较好的黑龙江省哈尔滨市通河县作为研究区域。通河县位于小兴安岭南麓, 松花江中游北岸, 是国家重点生态功能区, 大小兴安岭生态功能保护区。通河县地势由北向南倾斜, 似"马蹄形", 北部为山区浅山区, 中部为低山丘陵和山前台地; 南部是松花江洪积、冲积平原, 地处第三积温带, 属温带大陆性季风气候, 年均气温2.4℃, 年均降水量610mm。幅员面积5 678km2, 森林覆盖率74%, 耕地14.7万hm2, 人口26万人。
2.2 数据来源
该文的数据来源于两个途径, 一是召开专题座谈会, 二是针对性实地调查。从2015年6月到2017年6月, 调研组先后在研究区域举行各部门领导专题座谈会, 重点以扶持特色产业为平台, 统筹整合涉农资金的做法和成效进行了深入研讨, 集中涉农资金扶持, 在短时间内发展壮大特色产业的做法进行了研究剖析; 其次, 实地调查多个特色产业发展基地, 与有关乡镇、农民合作社负责人, 专业大户和种植农户进行了深入交流, 获取涉农资金整合促进特色产业发展情况的第一手实地研究资料。从调研了解和通河县涉农资金整合实际看, 坚持以扶持优势特色产业为平台统筹整合涉农资金, 是提升涉农资金投入效益、推进脱贫攻坚带动农民增收的有效路径, 也是发挥农业综合开发优势, 在涉农资金整合中担当作为发挥自身职能, 变被动为主动, 化危机为机遇, 壮大提升自身地位, 促进农发事业长远持续发展的有力抓手, 在全国有一定的代表性和借鉴意义, 值得进一步借鉴探索。
3 调研结果和现状分析
3.1 哈尔滨市涉农资金整合总体情况
哈尔滨市共有9个市辖区、7个县, 代管2个县级市。从2016年开始, 哈尔滨各县市围绕优势特色产业发展集中投入, 已形成了集群效应, 呈现出财政资金搭台、部门唱戏、遍地开花的发展态势。比如木兰县作为省级贫困县, 以原农发资金投入为先导, 整合财政“一事一议”、农机补贴、畜牧、粮食商务专项资金3 000多万元, 支持标准化肉鸡、育肥羊产业发展, 组建综合性扶贫开发联合体, 取得显著效益; 巴彦县以农业综合开发为平台, 集中资金建设沿江2万hm2 (30万亩) 水稻示范基地, 农业综合开发先后投入1.1亿元, 带动水务、国土、农业局等部门整合投入10亿元, 规划建设2万hm2 (30万亩) 大型灌区, 直接带动农民增收6 800万元; 尚志市围绕优势特色浆果产业发展, 农业综合开发投入1 000万元, 带动林业部门扶持浆果种植资金1 196万元, 扶持浆果产业发展, 加快浆果产业提档升级。黑龙江省也围绕全省农业调整结构大局, 制定了重点支持五大优势特色产业发展的实施意见, 重点支持优势高效粮食、饲草饲料、蔬菜食用菌、坚果浆果、北药作物等产业发展, 提升农业综合效益和竞争力。2016年来, 为解决涉农资金多且分散, 项目各自为政, 重复建设的“撒芝麻盐”式的投入方式, 通河县也进行了涉农资金整合。如图1所示, 2011—2016年通河县第一产业值稳步增加, 在2016年第一产业增加值达到22.836 6亿元, 增长率为16.68%。2011—2015年通河县农民纯收入明显低于哈尔滨市平均水平。然而, 在2016年, 通河县农民纯收入达到15 000元, 明显高于哈尔滨市平均收入水平, 提高了约25% (图2) 。可见, 通过总体结果来看, 通河县农业农村的发展情况能很好地反映哈尔滨市农业农村普遍的发展情况; 同时, 通河县在以扶持特色产业进行涉农资金整合以来, 农林牧渔总产值、农民收入水平都得到稳步提高, 产业链得到快速发展, 涉农资金整合效果显著。
3.2 整合涉农资金后农业产业发展现状
2016年来, 通河县委、县政府围绕转型升级、绿色发展的理念, 精心谋划, 明确投向, 确定了发展平欧榛子这一绿色产业作为涉农资金整合的主攻方向。通过不断投入, 截止到目前, 全县平欧榛子种植面积已达到0.67万 hm2 (10万亩) , 占全国1/7。其中200 hm2 (3 000亩) 已到盛果期, 2016年实现总产75万kg, 实现销售收入4 500万元。先期试点已得到市场认可, 经济效益可观, 如通河县富林乡康源平欧大果榛农民合作社自2011年发展大榛子产业, 集中种植大榛子486.67 hm2 (7 300亩) , 随着大榛子逐步进入盛果期, 亩产大榛子干果200 kg, 市场价达到70元/kg, 亩均纯收益超万元, 共带动农户310人, 显著带动了农业增效农民增收, 这种试点在通河县已经由点及面, 蓄势待发。通河县发展平欧榛子产业得到了国家、省、市各级领导的充分认可, 8月4日黑龙江省人民政府陆昊省长来通河调研, 对该县整合涉农资金集中发展平欧榛子产业工作给予了高度评价。
3.3 通河县农业产业发展经验
3.3.1 统筹谋划, 科学布局, 搭建产业发展格局
面对经济发展新常态和农业发展新形势, 通河县立足农业发展现状和本地资源优势, 确定了以加快农业种植结构调整促进农业增效, 加快产业融合发展促进农民增收的目标思路, 明确了平欧榛子产业作为县域经济主导产业, 集中资金扶持推进, 力争到2020年总规模达到2万～3.34万hm2 (30～50万亩) , 实现总产5 000万kg、产值15亿元, 带动农民人均增收1万元。
3.3.2 明确原则整合资金, 搭建资金整合平台
县委、县政府按照“统筹规划、捆绑使用、渠道不乱、用途集中、优势互补”的原则, 充分发挥农业综合开发在扶持产业发展的综合优势和平台作用, 明确了由农发办牵头推进平欧榛子产业发展, 整合各部门资金集中投入, 形成资金和项目扶持合力。围绕支持特色产业发展, 县农发办于2016年申报实施了总投资2 911万元的富林生态高产标准农田项目和总投资165万元的市级重点配套建设项目, 2017年申报总投资3 600万元的通河县恒大高标准农田建设项目和总投资270万元的市级重点配套建设项目。县林业局立项投入国家三北防护林资金360万元用于苗木种植补贴, 县扶贫办投入精准扶贫建设资金150万元用于贫困户种植补贴, 县财政局投入农业发展资金1 200万元用于榛子苗木购置, 县交通局投入“村村通”建设资金110万元用于榛子种植区域维修机耕路, 并协调金融机构为广大种植户贷款1 200万元用于农业生产投入基础资金。整合资金效应显著, 在较短的时间内, 使全县特色产业发展迈上了新台阶。
3.3.3 培育主体完善机制, 培育增效增收新动能
围绕培育和壮大新型农业经营主体, 更好发挥规模效应, 通河县重点扶持了富林乡长生和康源、祥顺镇佳隆、凤山镇恒大等6个农民专业合作社, 分别为合作社修建了机电井、晾晒场、苗木窖、看护房、机耕路等项目内容。同时, 积极探索专业合作社和贫困户结对脱贫的新模式, 利用整合的扶贫资金为结对子的贫困户发放每户2万元贴息贷款, 让贫困户用贷款入股的形式参与合作社经营, 并以此来弥补合作社种植前两年难见效益, 资金不足的客观实际。该县充分利用林业资源禀赋优势大力鼓励、扶持合作社及贫困户在榛子林内套种人参、大豆、辣椒等经济作物和开展林下鸡、林下猪等禽畜养殖, 2016年共示范和带动420户贫困户脱贫, 产业扶贫效果显著。
3.3.4 “借船出海”全产业链开发, 提升产业增值收益
为解决产品销路和增值问题, 充分发挥整合资金的引导撬动作用, 推进特色产业各环节有机衔接、补齐产业发展短板, 提升产业整体效益和竞争力。2016年, 通河县围绕榛子产业发展加大招商引资力度, 引进了黑龙江臻品生物发展有限公司, 主营榛子种植、加工和销售等全产业链开发, 投产后年可实现加工平欧榛子5万t, 为加快龙头企业发展, 县农发办申报了2017年农业产业化发展项目, 申请资金800万元, 支持企业加工车间、冷储冷冻库等基础设施建设, 同时还整合财政局企业发展基金、市场监督局品牌建设基金支持企业发展, 从而最终实现“龙头企业+基地+农户”的全产业链发展模式。
4 涉农资金整合面临的难题
从近年来涉农资金统筹整合情况看, 虽然取得了很大的进展和成效, 但从通河县工作实际看, 由于受体制机制和部门因素制约, 对于上级切块下达到县的涉农资金, 要真正实现“多个龙头注水, 一个龙头出水”的理想效果, 仍受到多方面的因素影响和制约, 主要问题在于各部门有自身职能任务, 而该县在资金投入上, 往往要根据自身实际和发展需要, 在一定程度上改变资金使用用途, 这就将给参与整合的资金所属部门带来不同程度的影响, 资金整合数量和使用用途改变越大, 对有关部门的影响就越大, 而受到部门的阻力就越大。具体面临的难题如下。
4.1 规划统筹不够全面
榛子产业在全县具有一定基础, 但作为产业化发展, 在整体规划统筹方面还不够全面深入, 各部门资金在整合投入上, 缺乏具体明确的投入规划引领, 整体和局部、点面结合还不紧密, 造成投资重点、项目安排、建设时序、资金平衡缺乏综合分析、判断和协调, 影响了资金投入效益。
4.2 统筹管理有待于进一步强化
各部门资金虽然有了明确投向, 但还缺乏强有力的管理机构和协调机制, 各部门资金项目实施中各自为阵, 统筹协调不足, 项目交叉重复投资、同一项目多部门管理、项目投资不均衡、关注不平衡的问题时有发生。
4.3 地方资金配套存在困难
有的涉农项目要求地方财政配套额度大, 受地方财政财力薄弱制约, 部分涉农配套资金不能及时足额到位, 导致部分项目工程或未达到工程量要求, 或者造成项目计划变更, 影响了整合投入效果。
4.4 县级统筹资金整合压力大
上级资金的使用用途和目标设置未能充分发挥约束和指导工作的作用。在下达的指导性文件中, 资金使用方向过细, 目标过于具体, 经过层层分配、逐项分流, 到县级涉农资金已“碎片化”, 县级涉农资金统筹整合的载体平台建设比较落后, 资金整合相应编制比较滞后, 使得资金到县级后整合起来难度较大。
5 整合涉农资金促进乡村产业振兴的建议
以扶持产业为平台整合涉农资金, 是带动农业增效农民增收, 实现乡村经济多元化的迫切需要。通河县以扶持榛子产业为平台统筹整合涉农资金, 从而促进农业增效农民增收, 实现乡村产业振兴, 在较短的时间内, 整合资金效应显著, 使全县特色产业发展迈上了新台阶。可见, 从整合资金所投入的生产、生活和生态等多领域看, 坚持以产业为平台整合投入涉农资金对于促进农业增效农民增收是最直接、最有效, 也是最为关键的。同时, 以扶持产业为平台整合涉农资金, 为各部门涉农资金投入明确了投入领域和支持方向, 使得资金整合更加精准具体, 更有针对性。一个产业的发展包含了产前、产中、产后都多个阶段, 涵盖了基础设施、农业科技、市场流通、安全监管、社会化服务等全方位的领域, 使得各职能部门与农业农村生产、生活、生态等方面的资金, 都能在资金整合中找到自身的定位, 又能在最大程度上不背离资金投入的方向和性质, 有利于减少资金整合阻力。因此, 要坚持以“特色产业”为核心, 把以扶持产业为平台整合投入涉农资金放在优先和主导的位置, 依托农业生产基础和优势, 不断提高农村产业发展水平, 推动农村经济快速发展。为了进一步提高以扶持产业为平台统筹整合涉农资金的优势和成效, 提出如下建议。
5.1 加强顶层设计与组织, 促进涉农部门机构整合
按照《深化党和国家机构改革方案》要求, 推进行业间涉农资金实质性整合。根据要求, 国家发展改革委的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、原国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责整合到农业农村部, 已经把农田建设管理资金统筹整合。下一步进一步引导和激励涉农部门加大项目整合力度, 按照“渠道不乱、用途不变、各司其职、集中使用”的原则, 把分散在各部门的涉农项目资金集中起来, 建立单独账户管理, 统一统筹规划、统一项目审批、统一对外拨付、统一监督管理, 充分发挥上级财政资金的约束和指导作用, 确保各种涉农资金真正落实到产业、到项目、到农户。
5.2 加强规划引导, 优化涉农资金结构
组建涉农资金整合工作平台, 并成立涉农资金整合工作领导小组, 结合当地发展规划制订和完善农业农村建设整体规划, 明确一个时期内农业农村建设的发展思路、总体目标、主要任务、工作重点以及重大举措, 逐步形成按规划统筹项目、按项目安排资金的投资管理新格局。同时, 对于各级财政下达的涉农资金, 能进一步简化合并、减少层级, 使资金到县级后用途相对宽泛、资金量相对集中。给予地方财政更多的“自主权”, 允许县级结合自身实际需要, 按照规划适当调整使用涉农资金, 以此来提高资金使用效率。将有限的财政资金与农业生产发展、农业社会事业发展等专项资金中性质相同、用途相近的项目资金进行有机整合、集中投入, 进一步增大涉农资金整合的力度和空间, 扩大涉农资金整合中形成的规模效益。
5.3 加强关键领域有效投资, 提高涉农资金使用效率
(1) 增加涉农基础设施建设, 以改善农村生产生活条件为出发点来加强农村道路、厕所、农田水利等基础设施方面的建设, 为农业生产和农村发展提供良好的基础条件; (2) 因地制宜加大特色产业投入, 充分发展特色产业来扩大农民创业创收, 加大农家乐、养殖、种植等农业产业发展; (3) 加大金融扶贫力度。增加对重点扶贫对象资金、贷款等方面的补贴; (4) 提高公共服务质量, 增加和完善农村公共设施建设, 提高农村公共服务水平, 重视农村环境保护等公共服务; (5) 提升农民文化素质和业务水平, 以技术培训、农业知识讲座等方式增加农民生产能力和就业能力, 做好相关培训补助。
5.4 扩充融资渠道, 建立多元投入机制
(1) 要不断稳步增加财政涉农资金投入, 明确中央和地方的财政支农责任, 保障农业农村财政资金投入; (2) 要扩充地方政府专项基金和地方专项债券等的新渠道, 坚持“取之于地, 主要用之于农”的原则, 提高土地转让收入, 为地方实施落实乡村产业振兴战略扩充一条新的融资渠道; 同时, 完善金融服务农业农村体制机制, 积极通过“先建后补”、“以奖代补”等方式增加对特色产业、新型农业经营主体资金、贷款等方面的补贴, 给农业农村配置更多金融资源、提供更多金融服务和支持; (3) 创新投入、建设、运营长效机制, 发挥财政资金引导作用, 积极吸引各类社会资本投入, 充分调动龙头企业、合作社、农民群众等各方参与积极性, 大力推进产业发展。
5.5 加强财政资金绩效考核与管理
以绩效评价结果为导向来设置激励机制和监督体系, 在方法上, 根据预算绩效管理、财政资金投向、资金分配等的理念和目标, 对项目可行性和绩效目标进行分析评估, 如推行和完善报账制、公示公告制和专家评审制等各项规章制度, 全面考评涉农资金的投向分配、使用管理、预期效益等内容; 在激励机制上, 对资金整合水平高、绩效管理效益好、资金使用成效显著的项目, 在安排涉农项目和分配涉农资金时给予适当奖励; 在监督体系上, 要加强涉农专项资金多渠道的监督, 采取事前、事中、事后的全过程监督, 充分发挥县级审计部门、社会中介机构和社会舆论监督的作用。做到“资金到哪里, 资金监管就跟踪到哪里”, 确保涉农资金能合理有效使用。
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