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张英洪（北京市农村经济研究中心） 一、北京实施乡村振兴的显著优势
北京作为国家首都和超大城市，与其他省市相比，在诸多方面具备在全国率先实现乡村振兴的基础条件和显著优势。
一是首善之区的政治优势。北京作为13亿多人口大国的首都，具有任何其他省市所不具备的政治优势。京郊农村作为首都的郊区农村，分享了首都所拥有的独特政治资源，包括政治领导人重视的政策资源、首善之区标准的治理资源、优先保障民生的公共服务资源，以及知识、人才、资金、信息、技术、管理等高度汇集的各类市场要素资源。这些丰厚的政治资源及其衍生的各种经济社会文化资源，为促进京郊农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展提供了强大的政治保障和政策支持。
二是超大城市的带动优势。北京是一个拥有2170.7万常住人口的超大城市，具备以工哺农、以城带乡的巨大辐射带动优势。北京的工业化已进入后期阶段，2017年三次产业构成为0.4︰19.0︰80.6，农业产值占比只有0.4%，服务业比重超过80%，居全国第一。2017年北京完成全社会固定资产投资8948.1亿元，实现市场总消费额23789亿元[1]。北京超大城市所具有的强大对外辐射体量，对京郊“三农”发展产生了无可比拟的巨大投资需求和消费需求双重带动作用。
三是先发地区的经济优势。北京与上海、广东、浙江等东部沿海地区同属于改革开放后我国率先发展起来的经济发达地区。2017年，北京市GDP达到28000.4亿元，占全国GDP的3.4%，位居全国第12位[1]。按常住人口计算，北京市人均GDP12.9万元，同期折合1.98万美元，位居全国第1位。按照世界银行对高收入国家人均GDP1.2万美元的标准，北京已经步入世界高收入行列。2017年北京市城镇居民人均可支配收入62406元，农村居民人均可支配收入24240元，分别比全国城镇居民可支配收入36396元、农村居民可支配收入13432元高出26010元和10808元。可以说，北京具有实施乡村振兴战略的强大经济基础和雄厚物质条件。
四是城乡人口的比例优势。2017年，在北京2170.7万常住人口中，城镇人口1876.6万人，农村人口294.1万人，城乡人口比为6.4 ：1，常住人口城镇化率为86.5%。全市户籍人口1359万人，其中农业户籍人口231万人，占户籍总人口的17%，占全部常住人口的10.6%[1]。根据北京市第三次全国农业普查的结果，2016年全市农业生产经营人员仅53万人[2]。这与许多农业农村人口占绝对多数的其他省市相比，北京具有明显的城镇人口占大多数、农村人口尤其是农业从业人口占绝对少数的优势，非常有利于加快推动以城带乡，实现城乡融合发展。
二、北京农村改革发展存在的主要问题及原因
改革以来，特别是2003年实施城乡统筹发展以来，北京市大力推进农村改革发展，加大农村基础设施和公共服务投入建设力度，使首都“三农”发展呈现了新的面貌。但是，北京农村改革发展存在的问题和差距还比较突出，面临的挑战不容忽视。我们仅从以下三个方面来看存在的差距。
一是城乡之间的差距比较明显。近些年来，北京市城乡居民收入差距的相对值与绝对值都在不断扩大。2005～2017年，北京市城镇居民人均可支配收入平均递增11.1%[3]，京郊农民人均可支配收入平均递增9.8%（比全国平均水平低2.7个百分点）。12年间农民收入的增长速度平均低于城镇居民收入增速1.3个百分点。同时，城乡居民人均可支配收入绝对值从2005年的9793元扩大到2017年的38166元，平均每年递增12%。2005～2017年，全国城乡居民收入比从3.25：1缩小到2.71:1[4]；而北京市城乡居民收入比却从2.25：1扩大到2.58：1。同期，上海市城乡居收入比从2.24:1扩大到2:25:1[5]，天津市城乡居民收入比从1.75:1扩大到1.85:1[6]，但上海、天津城乡居民收入差距扩大的幅度要小于北京，而重庆市城乡居民收入比从3.65:1缩小到2.55:1[7]，是四大直辖市中唯一城乡居民收入比缩小的城市。
二是乡村内部的差距比较明显。一方面，农村集体资产地区分布极不均衡。截至2017年底，城市功能拓展区（朝阳、海淀、丰台、石景山）农村集体资产总额共计4600.2亿元，占全市农村集体资产总额的66.9%；城市发展新区（房山、顺义、通州、昌平、大兴）农村集体资产总额共计1830.8亿元，占全市农村集体资产总额的26.6%；生态涵养区（门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆）农村集体资产总额共计448.5亿元，占全市农村集体资产总额的6.5%。朝阳（1393.4亿元）、海淀（1509.0亿元）、丰台（1560.6亿元）三个区的集体资产均在千亿元
以上，而平谷（80亿元）、怀柔（83.9亿元）、密云（62.2亿元）三个区的集体资产都不足百亿元。2017年，丰台区卢沟桥乡三路居村集体资产总额160亿元，接近平谷（80亿元）、怀柔（83.9亿元）两个区集体资产总和，是密云区集体资产62.2亿元的2.6倍[8]。另一方面，集体经济发展不平衡。2017年，全市农村集体资产总额6879.6亿元，集体经济经营总收入724亿元、利润总额43亿元。在3945个村级集体经济组织中，效益较好、能够按股分红的村1356个，占比34%；收不抵支的村1983个，占比50.3%；经营收入在100万元～500万元的1644个，占41.7%。再次，农民内部收入差距较大。2017年，北京市20%的高收入农户人均可支配收入为43723元，而20%的低收入农户人均可支配收入为10314元。农户内部的收入极差绝对值从2005年的13154元扩大到2017年的33409元。最后，2016年北京市在新一轮低收入农户和低收入村认定中，共确认农村家庭年可支配收入（以2015年为标准）低于11160元的低收入农户7.3万户、15.6万人，约占全市农户总数的7%；低收入农户占全村农户总数50%以上的低收入村234个，约占全市行政村总数的6%。全市建档立卡低收入农户人均可支配收入为全市农村居民平均收入水平的40.2%。2017年，北京市低收入农户人均可支配收入10698元[9]。
三是与外地发展差距比较明显。2014年及以前，北京市农民收入在全国省市区排名仅低于上海，一直稳居第二名。从2015年开始，浙江省农民人均收入开始超过北京市，北京退居全国第三。按统计部门公布的数据，2015年，北京市和浙江省的农民人均可支配收入分别是20569元和21125元[10]，北京市低556元。到2017年，北京市农民人均可支配收入低于浙江省716元，差距继续扩大。近些年来，北京市在推进农村改革创新的力度和影响力上也明显滞后于上海、浙江、广东、安徽、贵州等地。近些年来，在全国产生具有较大影响力和政策引领作用的农村改革创新典型，比如家庭家场、美丽乡村建设、特色小镇、田园综合体、土地股份合作社、集体建设用地入市、农业产业化联合体、“自治、法治、德治”结合的乡村治理体系等等，都产生于上海、浙江、山东、广东、安徽等省市。相比之下，北京近年来在全国农村改革创新方面的成效和影响力明显减弱，农村改革的标杆示范作用几乎不复存在。北京农村改革发展与首善之区的高要求相比，存在不少差距。
改革40年来，北京“三农”工作取得的成绩是有目共睹的。俗话说，成绩不说跑不了，问题不说不得了。实施新时代的乡村振兴战略，必须增强问题意识，坚持问题导向。马克思曾指出：“问题是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声。”坚持问题导向是全面深化改革、推进具有首都特点的乡村振兴最基本的方法论。首都北京虽具有众所周知的优势条件，却存在令人深思的发展差距。细究其因，当然有多方面的客观条件制约和现实难题困扰，但我们也要正视在思想观念、工作方法等方面存在的突出问题，尤其是存在的“五重五轻”倾向，不容忽视。
一是重战术用力，轻战略谋划。不谋全局者，不足以谋一域。“三农”工作是一项涉及多部门、跨行业、宽领域的综合性工作，具有全局性、战略性、系统性的鲜明特征。但一段时间以来，我们把主要精力耗费在一些具体的工作事务上，“三农”工作上的碎片化、孤立化现象
比较突出，而从战略上进行全局性、系统性、完整性地谋划与推进显得明显不足。在推进“三农”工作中，往往就事论事的多，统筹部署的少，容易陷入“只见树木、不见森林”的状态。在具体工作中，常常表现出“头痛医头、脚痛医脚”的倾向。在解决“三农”问题上，“按下葫芦浮起瓢”的现象屡见不鲜。各项政策之间的衔接配套性也不强，政策执行的综合效应发挥得不够，治标不治本的问题比较突出。全国有些省市在推进农村改革发展上的战略谋划和统筹举措都比较明显。比如，2003年以后，在推进城乡统筹发展中，广东、重庆、成都等省市从机构设置、政策制定、改革创新等方面都出台了一系列战略举措。再比如，在实施乡村振兴战略中，2018年5月，山东省在全国率先制定了《山东省乡村振兴战略规划（2018－2022）》，并且围绕乡村产业、人才、文化、生态、组织五大振兴任务，同步制定了《山东省推动乡村产业振兴工作方案》《山东省推动乡村人才振兴工作方案》《山东省推动乡村文化振兴工作方案》《山东省推动乡村生态振兴工作方案》《山东省推动乡村组织振兴工作方案》。上海市制定了乡村振兴“1+1+19”政策体系，即在制定《上海乡村振兴战略规划（2018－2022）》《上海市乡村振兴战略实施方案（2018－2022）》两个统领性政策基础上，接续制定19部实施乡村振兴的配套政策。
二是重物质投入，轻改革创新。由于长期的城乡二元结构的影响，政府对“三农”的基础投入严重不足，基础设施和公共服务投入欠债较多，因而持续加大对“三农”的物质投入是应该的。自2006年推进社会主义新农村建设以来，北京市凭借较强的经济实力和财政条件，加大对农村的基础设施等物质投入，明显改善了农村的生产生活条件。但是，一段时期以来，北京对“三农”的物质投入力度较大，而推进农村体制改革的力度较小。突出表现在，北京“三农”改革创新的举措不多，在全国产生影响和引领作用的农村改革典型经验乏善可陈。这不但难以真正解决“三农”问题，也难以实现乡村振兴。只注重对农村的物质投入，而对制约“三农”发展的诸多体制矛盾和问题进行系统性改革缓慢滞后，往往掩盖了制约“三农”发展的深层次矛盾。并且，由于乡村治理体制机制的弊端，不少物质投入项目的效果不太理想，还产生了一些权力寻租和消极腐败现象。
三是重试点安排，轻制度建设。这些年，北京在推进农村改革、城市化和城乡一体化上也安排了不少改革试点工作，取得了一些成效，但有的改革试点工作陷入就试点论试点、为试点而试点、试点有始无终的状态之中，不少改革试点工作缺乏可推广、可复制的普适性制度成果。有的改革试点进展迟缓，体制突破不大，成效不够显著。一些试点工作只停留在解决试点对象本身的问题上，而较少有为全市存在的共性问题提供可行的解决方案。比如，2009年北京市开展海淀区北坞村、朝阳区大望京村城市化建设试点工作；2010年初北京市启动城乡结合部50个重点村建设试点工作，到2012年3月完成，两年共投入资金2000多亿元。这项投入巨大的城乡结合部建设试点工作，虽然在一定程度上解决了50个村面临的一些突出矛盾和问题，但是并没有形成可以统筹解决城乡结合部问题可复制、可推广的制度成果。全市城乡结合部其他村庄的改造、建设和治理仍然面临同样的问题和挑战。而全国有的省市比较注重通过改革试点工
作形成政策制度成果。比如2009年底，广州市在旧城镇、旧村庄、旧厂房改造中，制定了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号）、《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20号）。2015年12月1日广州市人民政府公布《广州市城市更新办法》，指导和规范全市的旧城镇、旧村庄、旧厂房改造工作。
四是重政府主导，轻农民主体。党和政府在“三农”工作中发挥主导作用，这是理所当然的。同时，尊重和保障农民的主体作用，也是实现人民当家作主的根本要求。北京市有关政策文件和各级领导讲话，都高度重视和反复强调要尊重农民的主体地位、发挥农民的主体作用。但在现实工作中，农民的主体作用发挥得还很不够。在许多方面，还比较普遍地存在着为民作主、代民作主的现象。比如在集体资产经营管理中，一些集体经济组织被少数人控制的现象比较严重，农民群众往往被排除在外；在一些村庄改造建设中，未征得农民同意就实行强征强拆；在农村土地承包经营权流转中，未尊重农民意愿的流转现象也时有发生，等等。我们在京郊农村调研中发现，即使是被评选为全国民主法治示范村，农民的参与权、知情权、决策权、监督权也没有得到充分地落实，村民参与村庄治理的权利也没有得到充分地保障和实现。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，需要在实践中不断深化体制改革。如果我们不深化改革，不把工作做细，不切实加强以保障人民当家作主为核心的一系列制度建设，那么农民主体地位的口号就不可能真正转化为现实。
五是重政策制定，轻立法保障。长期以来，“三农”工作中重政策、轻立法的现象比较普遍。应该说，在法治建设还很不健全的改革初期，通过制定政策推动“三农”工作是比较成功的有效方式，比如20世纪80年代中央制定的五个一号文件，在解决“三农”问题上发挥了极其重要的历史作用。但随着法制建设的不断健全，特别是全面推进依法治国，过去那种单纯依靠制定政策而不重视涉农立法的思想观念和工作方式就越来越不合时宜了，并且日益成为制约“三农”发展的重要因素，涉农立法滞后已成为“三农”发展的重要瓶颈。人们已经看到，现在中央每年制定的有关“三农”工作的一号文件以及北京市制定的“三农”工作文件，其政策实施效果已大不如前。北京市及有关部门每年都会制定许多涉农政策文件，但有关涉农的地方法规和规章建设明显滞后。涉农立法滞后主要体现在四个方面：一是只有职能部门政策文件，没有地方政府规章和地方性法规。例如，有关农村集体产权制度改革，只有北京市农工委和农委的相关政策文件指导，没有北京市地方政府规章和地方性法规的规范。二是只有地方政府规章，却没有地方性法规。例如，关于征地补偿安置，只有北京市政府发布的《北京市建设征地补偿安置办法》（2004年5月21日第148号令），没有市人大常委会制定和发布的地方性法规。城市化进程中的征地安置补偿，事关城乡居民的财产权利，应当由市人大常委会制定地方性法规为宜。三是已制定的政策文件、地方政府规章或地方性法规没有与时俱进地进行修改。例如，1993年5月北京市人大常委会通过的《北京市农村集体资产管理条例》，经过1998年和2010年两次个别文字的修正后，没有进行必要的实质性修订。2017年11月23日上海市第14届人大常委会第41次会议通过并公布《上海市农村集体资产监督管理条例》，对农村集体资产监督管理作了比较全面系统的重要规范。再比如 ，2004年出台的《北京市建设征地补偿安置办法》确定的“逢征必转、逢转必保”等规定，已与2016年发布的《北京市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》严重冲突，应尽快全面修改。四是一些重要的涉农工作长期存在立法空白。例如已经存在60多年的集体经济组织，缺乏法律法规的规范管理。在做好“三农”工作中，我们要正确理解和处理好领导讲话、政策文件、法律法规之间的关系。领导讲话、政策文件、法律法规的功能和作用不一样，领导讲话重在宣示理念、提出要求、指明方向，具有方向性的引领和指示作用；政策文件重在规范引导、明确目标、发展要求，具有短期的工作部署安排和指导作用；法律法规重在定规立矩、制度保障、普遍适用，具有长期的制度规范和保障作用。在全面依法治国的背景下，必须把政府全部涉农工作纳入法治化轨道。没有法律法规建设，就会出现社会治理运行环节的断裂，导致治理失效。
三、推进具有首都特点的乡村振兴的思考与建议
北京既是国家首都，也是超大城市，集都与城于一市、城与乡于一体、传统与现代于一身，除了具备“大城市、小农业”“大京郊、小城区”的空间特点外，还具有显著的首都城市战略定位、超大城市发展规模、疏解非首都功能、村庄形态分化、首善之区标准等鲜明特点。思考和谋划首都北京的乡村振兴，需要深刻认识和全面把握首都北京所具有的显著特征，转变观念、拓宽视野、创新思路、深化改革、扩大开放，着力推进具有首都特点的乡村振兴。
一是紧扣首都城市战略定位这个特点，准确把握首都乡村振兴的要求
《北京城市总体规划（2016年－2035年）》明确规定北京城市战略定位是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心[11]，北京的一切工作必须坚持全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位。 “四个中心”的首都城市战略定位，并不只是局限于北京的中心城区，作为首都战略腹地的广阔京郊大地，同样担负着体现首都城市战略定位的职责使命。北京的“三农”工作必须紧扣“四个中心”的首都城市战略定位，适应首都城市战略定位的需要，着眼于建设国际一流的和谐宜居之都，提升“三农”工作新水平。在政治中心建设上，一要将乡村地区纳入支撑国家政务活动的重要空间进行规划布局。国家政务活动并不局限于中心城区，随着大国政治发展的需要，京郊乡村将日益成为国家政务活动的重要场所。例如，2014年11月，亚太经合组织第二十二次领导人非正式会议就在北京怀柔区雁栖湖举办。这是京郊乡村承担国家政务活动的重要体现。应当规划建设更多更合适的乡村国家政务活动场所，尤其要加强特色小城镇、美丽乡村以及家庭农场、合作农场、农业公园等建设，使之成为国家政务活动的重要备选场所。二要坚持绿色发展，践行绿水青山就是金山银山的理念，大力加强生态文明建设，提升生态涵养区建设水平，将乡村建设成为天蓝地绿、山青水秀、鸟语花香的美丽后花园，使乡村成为国际一流的和谐宜居之都的重要休闲宜居之地。三要推动高质量发展，大力发展生态有机农业和优质农产品加工业，推进休闲农业和乡村旅游提档升级，为中央党政军领导机关、国内外友人以及广大市民提供安全优质的农产品供应和绿色生态服务产品。在文化中心建设上，一要充分挖掘和利用乡村农耕文化的宝贵资源，实现传统乡村文化
与现代文明的有机融合，使乡村文化成为首都文化中心的重要组成部分。二要加强对传统古镇、传统古村落、历史文化名村的保护，防止建设性的破坏。三要大力发展乡村文化产业。推动文化+农业、文化+乡村发展，发展具有人文关怀、人文风采和乡村文化魅力的精品农旅产业，使都市农业、乡村田园风光充满乡村文化特色。四要加强乡村教育培训，提高乡村道德文化建设水平，提升乡村居民文明素质。在国际交往中心建设上，一要立足于国际交往活动的多样性特征，发挥京郊乡村所具有的自然田园风光和悠久传统文化的独特魅力，将京郊乡村建设成为可承担重大外交外事活动的重要舞台之一。要重点在京郊乡村规划建设外交外事活动区、国际会议会展区、国际体育文化交流区、国际科技文化交流区、国际乡村旅游区、国际组织集聚区等乡村国际交往活动场所。二要扩大乡村对外开放力度，改善乡村软硬件基础条件，使乡村成为向世界展示首都改革开放与农业农村现代化建设成就的重要窗口。在科技创新中心建设上，一要大力发展农业科技，强化农业科技的研发与利用转化。加大高精尖新科技在农业农村领域的应用，推动农业+科技、乡村+科技的融合发展，着力发展高效生态农业，建设智慧农业、智慧乡村，为首都农业农村现代化插上科技的翅膀。在充分发挥科技对生产力巨大推动作用的基础上，也要辩证地看待科技对生态环境、食品安全、社会伦理等方面带来的挑战与问题。二要将乡村规划建设成为科技研发基地以及科技应用示范区。促进中关村科技城、怀柔科学城、未来科学城建设与乡村振兴战略有机结合。
二是紧扣超大城市发展规模这个特点，率先实现城乡发展一体化
北京与全国一样，最大的发展不平衡是城乡发展不平衡；最大的发展不充分是农村发展不充分。北京与全国不一样的地方在于，作为2000多万人口的超大城市，完全具备以城带乡的经济实力，充分具备率先实现城乡发展一体化的各种有利条件。北京应当围绕全面实现城乡规划一体化、城乡资源配置一体化、城乡基础设施一体化、城乡产业一体化、城乡公共服务一体化、城乡社会治理一体化等方面，全面深化改革，加快构建城乡融合发展的体制机制和政策体系，率先实现以下三个方面的目标：一要率先实现城乡基本公共服务均等化。要着力优化财政支出结构，加大对农村基础设施、公共服务设施和基本公共服务的投入支出力度，加快缩小城乡基本公共服务差距，补齐农村基本公共服务短板，加快实现城乡就业、教育、医疗、养老、文化等基本公共服务的城乡一体化，高度重视乡村人口老龄化问题，推行免费教育、免费医疗以及高水平的社会养老等普惠性的公共政策，全面提升农村社会福利和民生保障水平，使广大农民共同享有经济社会发展的成果。这是坚持和贯彻落实以人民为中心的发展思想的具体体现。二要率先实现城乡要素平等交换与自由双向流动。城乡要素平等交换与自由双向流动，是发展社会主义市场经济的必然要求，是实现城乡发展一体化的必然要求，是推动农业农村优先发展的必然要求。要从体制改革、机制创新方面着手，打破城乡双重政策制度壁垒，加强制度建设，使城市的人才、资金、知识、技术、管理、信息等要素顺利进入农村，广泛而有序地参与乡村振兴，使农村的土地、劳动力等融入城市，公平参与城市化进程，形成城乡一体、功能互补的新型工农城乡关系。三要率先构建新型集体经济发展的政策体系和新型集体经济组织有效的治
理机制。北京农村集体经济组织产权制度改革已经取得很大进展，改革后新型集体经济发展以及新型集体经济组织治理都面临新的矛盾和问题，亟需构建适应市场化、城镇化和城乡一体化发展的新型集体经济发展的政策体系，推动集体经济转型发展。要根据特别法人的要求，加强新型集体经济组织的市场主体建设和地方立法建设，健全新型集体经济组织的治理机制，强化对集体资产的监督管理，维护和发展农村集体和农民的财产权益。
三是紧扣疏解非首都功能这个特点，主动谋划乡村承接疏解功能的建设
推动京津冀协同发展，疏解北京非首都功能，是首都北京发展的重要特点，也是北京实施乡村振兴战略面临的独特的时代背景与重大的发展机遇。一要充分认识乡村振兴面临的重要挑战与历史机遇。疏解北京非首都功能，既对乡村发展提出了严重的挑战，也给乡村带来了宝贵的发展机遇。京郊乡村应当在疏解北京非首都功能的战略机遇中率先实现全面振兴。如果说通州是北京城市副中心、河北雄安新区是北京非首都功能的集中承载地，那么京郊乡村就是北京非首都功能的广阔而重要承载地。按照《北京城市总体规划（2016年-2035年）》构建的“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间布局的要求，要主动谋划京郊乡村承接中心城区功能的对外疏解工作，在主动承接中心城区功能中实现乡村的振兴。二要有序规划与落实郊区承接中心城区功能疏解的重点任务与发展定位。根据《北京城市总体规划（2016年-2035年）》，中心城区是疏解北京非首都功能的主要地区；顺义、大兴、亦庄、昌平、房山的新城及地区，是承接中心城区适宜功能、服务保障首都的重点地区；门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆、昌平和房山的山区作为生态涵养区，是首都重要的生态屏障和水源保护地，主要任务是保障首都生态安全，建设宜居宜业宜游的生态发展示范区。在京郊地区承接中心城区疏解功能中，要正确处理中心城区的减量发展与郊区乡村高质量增量发展的关系，改变一刀切的思维方式和工作方式，实事求是地细化各项具体工作。比如，怀柔可以承接更多的国际会议和交流功能，成为辅助中心城区的国际会议之都和国际交往重要场所；密云可以承接国际组织以及科研院所功能，成为支撑国家发展的重要智库基地。延庆可以承接文化体育功能，成为文化体育活动中心和旅游休闲区；昌平可以承接高等院校等教育培训功能，成为大学城；等等。三要顺应逆城镇化发展趋势，助推乡村振兴。城镇化发展到一定阶段后，会出现中心城区人口向外迁移的逆城镇化现象。北京是较早出现逆城镇化趋势的超大城市。2018年3月，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时提出，城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。疏解北京非首都功能，是逆城镇化趋势的重要体现。北京的逆城镇化为乡村振兴提供了新的巨大能量和发展机会，应当加强逆城镇化的调查研究，加快破除城乡二元结构，实现城乡一体化，使逆城镇化与小城镇建设、美丽乡村建设有效结合起来，从而借力助推乡村的振兴。特别是要顺应疏解北京非首都功能和逆城镇化趋势，大力加强京郊特色小城镇建设，深化体制改革，在京郊规划建设企业总部小镇、国际组织小镇、科研大学小镇、文化体育小镇等特色各异的小城镇，改革小城镇管理体制，加强有利于小城镇建设的政策制度建设，使特色小城镇既有力承担首都中心城区的疏解功能，又助推京郊乡村的全面振兴。
四是紧扣村庄形态分化明显这个特点，分类制定和实施乡村振兴政策
改革以来，随着市场化、城镇化的发展，村庄分化已经非常明显。《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》将村庄分为集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄。北京的村庄分化几乎全面呈现出了我国村庄分化的各种基本类型。北京市规划和国土资源管理委员会将全市行政村划分为城镇化村庄、局部或整体迁建村庄、特色保留村庄、提升改造村庄。据我们2018年3－4月的调查和归类统计，北京3983个村已经分化为“三无”村、拆迁村、倒挂村、空心村、传统村等类型[12]。根据村庄分化的实际与特点，针对不同类别的乡村发展矛盾与诉求，分类施策。“三无”村是指无农业、无农村、无农民、但有集体经济组织的村庄。这类村庄尚有56个。针对这类村庄的政策重点是，要确保集体资产的公平合理处置，保障农民带着集体资产参与城市化，维护村集体和村民的集体资产权益；将此类村庄全面纳入城市街道和社区管理轨道，由政府公共财政提供各类基础设施和公共服务，减轻或剥离集体经济组织承担的社区公共治理和服务的成本，保障原村民有序参与社区公共治理；发展壮大集体经济，强化对集体经济组织的监督管理服务，维护其作为特别法人的市场主体地位，保障村民股东对集体资产的所有权、经营管理权、收益分配权等各项权益。拆迁村是指因城镇化建设征地或居住环境改善等因素拆迁或搬迁上楼的村庄。这类村庄有720个。针对这类村庄的政策重点是，要切实保护拆迁村民的财产权益，妥善处置集体资产，合理管理和有效使用征地补偿费用；对于纳入城市规划区内拆迁上楼村，一般应当实行撤村设居，撤销村委会设置，建立居委会，统一纳入城市社区管理和服务；在完成集体产权改革的基础上，实行政社分离，保留和发展集体经济组织及其所属的企业，维护集体经济组织成员权益。倒挂村是指外来人口多于本村户籍人口的村庄。这类村庄有173个。针对这类村庄的政策重点是，必须以更加公平包容的心态和政策对待外来人口，保障外来人口平等享有基本公共服务；村庄的社区治理要对外来人口开放，保障外来人口平等参与社区公共事务的治理；在城乡结合部地区的倒挂村，在进行集中上楼的城市更新改造时，要预留村集体产业用地，同时在实现村民上楼改善居住环境和条件中，要着力推行集体建设用地建设租赁住房，让外来人口同样改善居住环境并成为新市民。空心村是指在城镇化进程中大量中青年人口流出村庄进城务工经商或在城镇安家置业，有的老年人随子女离开村庄，有的村庄成为留守子女、留守妇女、留守老人居住生活之地，人口稀少、闲置农宅较多的村庄。这类村庄有48个。针对这类村庄的政策重点是，有条件实现活化与重生的空心村，鼓励和引导农民建立住房合作社，与外来资本合作共同开发、盘活利用闲置农宅，发展乡村旅游、特色民宿、健康养老等产业；对于缺乏开发利用条件的空心村，可以在尊重村民意愿的前提下适当进行村庄合并；深化农村宅基地制度改革，创新宅基地“三权分置”具体实现形式；严禁外来资本与地方权力相勾结通过驱赶原居民而进行资本圈村式强占开发行为。传统村是指保持和延续传统乡村风貌、村庄形态基本稳定的村庄，这是京郊农村的主体形态，也是实施乡村振兴战略的重点地区。这类村庄有2986个。针对这类村庄的政策重点是，强化传统村庄的保护，尽量在保留原有村容村貌的基础上实现改造提升，改善人居环境，禁止大拆大建；允许、鼓励和规范社会力量参与乡村活化与再生工作，充分发挥村民在乡村振兴中的自主性、积极性、创造性，探索多种形式实现乡村振兴。
五是紧扣首善之区标准这个特点，着力实现首都乡村善治的目标
北京作为国家首都，是首善之区。所谓首善之区，就是治理得最好的地方。推进首都的乡村振兴，要坚持首善标准，加强和创新乡村治理，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，实现首都乡村善治目标，让农村社会既充满活力又和谐有序。一要加强乡村组织建设，以组织振兴引领乡村振兴。构建以党组织为核心、村民自治组织、集体经济组织、其他经济组织、各类社会文化组织共同发展的组织振兴格局。要赋予农民更多的组织资源，使农民参与到经济、政治、社会、文化和生态文明建设等各类组织中来。二要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。创新村民自治的有效实现形式，推进村民自治的规范化建设，保障村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，切实建设村民当家作主的自治乡村。将政府各项涉农工作纳入法治轨道，加强涉农立法的调研和涉农法律法规的立、改、废工作，填补涉农法律法规的漏洞；加强党员干部和村民群众的法治教育，弘扬法治精神和法治文化，着力建设公平正义的法治乡村。加强乡村道德文化建设，传承和弘扬中华优秀传统文化，促进传统文化与现代文明交相辉映，努力建设民风纯朴的道德乡村。三要坚持惩恶扬善，营造风清气正的乡村社会政治生态。将全面从严治党和全面依法治国向乡村基层延伸，加强对农村干部队伍的监督管理，把权力关进制度的笼子里，严肃查处侵犯农民权益的“微腐败”，严厉打击侵害农民切身利益的违法犯罪活动，全面建设维护社会公平正义、保障农民基本权利的平安乡村、健康乡村、和谐乡村。
推进具有首都特点的乡村振兴，在农业发展上，要坚持质量兴农。以市场需求为导向，大力发展生态有机农业，为保障城乡广大消费者的身心健康提供优质安全的农副产品。在农村发展上，要坚持绿色兴农。以生态文明理念为引领，建设生态优、环境美、产业兴、人气旺、民风淳的美丽乡村，营造城乡居民向往宜居的美丽家园。在农民发展上，要坚持权利兴农。从农民身份上看，要保障和实现农民的三种权利：作为国家公民的公民权、作为集体经济组织的成员权、作为农村社区居民的村民权。从权利内容上看，要保障和实现农民的人权、产权、治权。改革开放的过程实质上就是不断扩展农民权利的过程，就是不断提升社会文明程度的过程。
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