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黄凯南（山东大学特聘教授，山东大学县域发展研究院院长） 城乡融合发展是重塑新型工农城乡关系、统筹推动新型城镇化和乡村振兴战略、促进区域协调发展的重要途径，也是畅通城乡经济循环、加快构建新发展格局、实现共同富裕和推动高质量发展的战略举措和必然选择。迈向全面建设社会主义现代化国家新征程，必须坚持系统观念，从复杂系统演进的视角来研究和推动城乡融合发展，在党的全面领导下，发挥有效市场和有为政府的作用，推动要素配置制度、产业创新发展与空间布局优化的协同演进。
城乡融合是重塑新型工农城乡关系的系统性工程
城乡融合发展是复杂系统性演进过程，是多主体、多部门、多层级和多维度复杂互动和系统演进的过程。
多主体主要表现为，城乡融合发展涉及到多种类型的参与主体，包括农民、市民、村集体、各级政府和企业等。这些参与主体的目标函数存在差异，容易引发利益冲突。为此，顶层设计需要更多地考虑激励兼容的制度安排，政策实施也需要加强外部监督。
多部门主要表现为，城乡融合发展涉及到农业、工业和服务业等多个生产部门在城乡区域分布的优化和融合，伴随着要素和生产率在部门间的结构性变迁，工作任务既包括农业生产效率的提升，也包括搭建城乡产业协同发展平台促进一二三产业融合发展等等。
多层级主要表现为，城乡融合发展涉及到村、乡镇、县市等不同行政层级的区域协同发展，涉及到乡村振兴和新型城镇化，是衔接乡村振兴战略和新型城镇化战略的重要战略部署。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）明确指出，“以县域为基本单元推进城乡融合发展，强化县城综合服务能力和乡镇服务农民功能”。《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》也强调，“推动在县域就业的农民工就地市民化，促进农民工平等享受基本公共服务”。完善以县域为基本单元，县乡镇村协同发展的城乡融合发展体制机制是“十四五”期间的重点工作。
多维度主要表现为，城乡融合发展涉及到供给侧、需求侧和制度侧等多维度的协同推进。其中，供给侧包括深化农业供给侧结构性改革，提高农业质量效益和竞争力，促进乡村产业多元化发展等；需求侧包括深入实施扩大内需战略，开拓城乡消费市场，完善城乡融合消费网络，改善县域消费环境，推动农村消费梯次升级，以及加大城乡基础设施和公共服务投资，鼓励工商资本投资适合产业化规模化集约化经营的农业领域等；制度侧主要涉及体制机制建设，包括城乡要素合理配置机制、城乡基本公共服务普惠共享机制、城乡基础设施一体化发展机制、乡村经济多元化发展机制和农民收入持续增长机制等制度体系的建立和完善。
总的来说，城乡融合发展意在通过要素、产业、空间、制度、基础设施和公共服务等系统的有机融合，构建更高水平的城乡分工与合作格局，最终形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。可以说，城乡融合发展是马克思主义城乡关系理论的中国化实践与创新。
城乡融合发展动力机制：要素配置制度改革、产业创新发展与空间布局优化
实现农民收入持续增长是城乡融合发展的重要目标，也是实现共同富裕的重要路径。实现这一目标，需要通过产业创新发展促进乡村经济多元化，而实现乡村产业创新发展则需要基础设施和公共服务的支撑，要素配置制度改革以吸引优质人才和资金下乡，以及空间布局优化来巩固可持续发展成果。简言之，城乡居民共同富裕是目的，产业创新发展是关键，要素高效配置是基础，空间布局优化是支撑。
深化要素配置制度改革是推动城乡要素平等交换、双向流动的基础。《纲要》要求“建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系，促进要素更多向乡村流动，增强农业农村发展活力”。平等交换意味着附着于要素的权利束不会因为要素来自不同区域而呈现差别。这既包括同一类要素在不同区域内拥有相同的权利束，也包括来自不同区域的要素在同一市场中拥有相同的权利束。双向流动既意味着农村的人财物能够流向城市，融入并分享城市发展的收益，也意味着城市的人财物能够流向乡村，融入并分享乡村振兴的收益。高效的双向流动必然要求降低要素在城乡配置的交易成本，为此要深化要素配置制度改革，建立统一的要素权利配置体系和高效运行的权利交易机制。具体来说，在土地制度上，需要健全城乡统一的建设用地市场，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，使同类用途的土地在城乡之间拥有相同的权利束。完善农村承包地“三权分置”制度，积极探索降低经营权流转交易成本以及降低规模化经营风险的制度安排。积极探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式，尤其是要深化资格权退出和有偿进入机制改革以及附着在宅基地使用权上用益物权的实现机制。在劳动力配置制度上，加大力度深化户籍制度改革，建立“宜城则城，宜乡则乡”的城乡双向户口迁移制度，让进城的农民能够在城里扎根，让乡村振兴所需的各类人才能够在乡村安心落户。健全农民市民化的成本分担机制和农村集体经济组织的合理退出和进入机制，明确组织成员权。在资本配置制度上，加快城乡投融资体制机制改革，健全农村金融服务体系，创新金融服务产品，大力发展农业保险，加大融资担保力度，做好土地用益物权、农民住房财产权、农业设施、农机农具等抵押贷款服务，促进工商资本下乡参与乡村振兴，减少资金的错配风险。
要素高效配置是基础，产业发展是关键。必须加快产业创新发展以推动乡村经济多元化，促使农民收入持续快速增长。一是要加快城乡产业融合的速度，让产业链、供应链和价值链更多地延伸和下沉到农村。二是要加快提升农业产业化水平和农业全要素生产率，包括加大力度扶持农业科研、农资生产等前向产业部门，加快培育新型农业经营主体，实现小农户和现代农业的有机衔接，加快建设农业专业化社会化服务体系，加强高标准农田、农田水利、农业机械化、冷链物流等农业基础设施建设，提高农作物种植、畜禽养殖等中间产业部门的生产效率和效益，促使农产品加工、存储、运输和销售等后向产业部门的增值收益更多地留在乡村。三是要加快推动乡村一二三产业融合发展，借助信息技术，打破传统产业界限，通过技术融合推动产品融合和市场融合，鼓励农业经营主体跨界多元经营。依托特色小镇和现代农业产业园建设城乡产业协同发展平台，充分利用乡村资源禀赋优势，将资源比较优势转化为产业竞争力，形成差异化、特色化的产业发展模式。
空间是产业发展的支撑，也是发展的硬约束，为此要通过空间布局优化提高国土空间开发和保护的质量和效率，推动城乡空间融合发展。结合当前国土空间规划体系建设，应健全城乡融合规划制度，统筹优化城乡产业融合发展所需的生产空间、人口宜居所需的生活空间、可持续发展所需的生态空间，提高城乡空间融合发展的经济效益、社会效益和生态效益。首先，要加强农田保护，适度增加农业设施建设用地供给，为农业产业发展提供保障。其次，增加三产融合催生的新业态的发展用地供给，探索将有偿收回的闲置宅基地、废弃集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市的实现路径，为乡村多元产业发展提供支撑。第三，立足资源环境承载能力，按照人口资源环境相均衡的原则，统筹推进居民点建设和人居环境整治，强化保护和优化生态空间意识。第四，统筹基础设施和公共服务空间布局，适度增加城镇和农村社区服务设施建设用地，优化生活空间，完善城镇体系和综合交通体系，充分发挥县城和特色小镇的纽带作用，构建高效的城乡空间融合网络体系。
各方动力机制协同促进城乡高质量融合发展
上述要素配置制度改革、产业创新发展和空间布局优化不是孤立进行的，而是在相互促进、协同演进中系统推动城乡高质量融合发展的。三者协同演进的逻辑如下：
其一，要素配置制度改革通过促进城乡要素的双向流动，为乡村产业创新发展提供优质人才、土地和资金等，降低农业产业化和三产融合的要素成本，加快推动乡村经济多元化发展。其二，乡村产业发展有利于农业生产效率的提升和乡村经济部门的多样化发展，有助于提高劳动生产率和投资回报率，促使农民增加收入，吸引更多资本投入到乡村振兴中，进而推动城乡要素结构和禀赋结构的变迁，而要素和禀赋结构变迁又可能会进一步推动要素配置制度的演进。其三，产业创新发展会引致生产空间的变化，需要相适应的生产空间以承载农业及三产融合创新发展成果。例如，优化提升各类农业园区、打造集聚特色产业的创新创业生态圈以及搭建城乡产业协同发展平台等都会推动生产空间演进。进一步地，随着产业创新发展，农民收入持续增加，以及新型城镇化背景下的农民市民化，人口城乡分布会呈现结构性变化，城乡居民居住形态和生活空间也会发生变化。而生产空间和生活空间的演进，会更进一步倒逼生态空间的保护和优化，尤其是在碳达峰和碳中和目标下，产业发展的生态约束越来越强，生态空间保护与绿色发展已经成为政策体系设计的重要目标。同样地，空间布局的优化也会反过来通过影响产业用地成本、基础设施水平、居民生活环境和公共服务水平等，促进产业创新发展和要素自由流动。
城乡融合发展是一个长期的发展过程，既需要乡村振兴以激活乡村发展活力，提高农民收入和农业现代化水平，也需要新型城镇化来持续推动农民市民化，在促进农民进城落户同时，还需要城市工商资本下乡，最终实现要素、技术和产业在城乡的优化配置，逐步缩小城乡收入差距，走共同富裕的道路。需要强调的是，要素配置制度改革、产业创新发展和空间布局优化必须形成相互促进的动力机制，才能真正助力城乡融合发展。为此，相关政策体系制定必须坚持复杂系统演进的观念，通过科学的顶层设计和理性的建构过程，加强三者间的统筹协调性，降低各种不确定性。首先，需要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，强化对上述协同演进机制的制度供给和落实监督；其次，需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发各类主体的内生发展动力，同时也要发挥好政府在城乡基本公共服务普惠共享机制、城乡基础设施一体化等公共服务、物品供给中的积极作用，以及在产业转型升级过程中的因势利导作用；此外，由于我国经济社会发展还存在较大的地区差异，在强化顶层设计的同时，落地的政策必须做到因地制宜、循序推进，通过合理的制度安排来保护和激励基层创新，做到顶层设计与基层探索的有机融合与辨证统一，切忌搞一刀切和盲目突进。（来源:《国家治理》周刊2021年10月第2期）
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