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何伟（中国社会科学院经济研究所） 农村劳动力大规模向城市和非农领域迁移就业的现象给我国的就业结构和农村发展带来深刻变革，影响着中国经济，改变着农业发展模式，重塑着农村居民的生活方式，并成为缓解和消除贫困的重要因素。虽然目前农民工的规模已经占全国总人口约五分之一，但在较长时期内，相关政策在应对农民工现象上有所滞后，甚至即使顶层设计上已经有了“一视同仁”的要求，但在实际执行当中，仍然存在一些显性或隐性的不利于城乡劳动力自由流动的制度阻碍。因此，研究农民工问题，具有明显的政策意义。准确把握我国农民工现象的特征和变化，有助于针对性地制定有关我国未来经济增长与发展的政策，也有利于改善收入分配格局，实现乡村振兴，促进经济高质量发展，并使农民工无论是留在城市还是农村，都能享受更加美好的生活。现有的多数文献倾向于将农民工现象作为静态的背景或前提，在农民工现象这一总体框架内，选择一个点去挖掘，而本文专门围绕农民工现象的变迁进行分析。本文基于全国农村固定观察点数据和国家统计局农民工监测调查数据，并结合笔者2008年以来的实地调研资料，既总结了农民工现象中出现的新情况、新形势，又预测性地分析了农民工现象的最终情景和应面对的问题。
从总量看，2008-2019年我国农民工数量不断增加，2019年更是达到约2.9亿人。但是，从增速看，我国农民工增速逐渐放缓，2010年增长率达到5.42%，而2018年和2019年分别仅为0.64%和0.84%。另外，从增量上看，本地农民工（乡内非农就业）数量的增速在2011-2018年均高于外出农民工数量的增速。可以看出，我国农村剩余劳动力已经不再是无限供给，面临枯竭。根据对农村的典型调查，从事种植业的农村劳动力绝大部分年龄在50岁以上，且以女性居多。2020年我国农民工总量相比2019年有所减少。减少主要是受新冠肺炎疫情这一突发事件的影响，但也包含农村剩余劳动力资源逐步枯竭的已有趋势。由于疫情较早得到了有效控制，且农民工的就业逐渐趋于长期化、稳定化，我国农民工就业并未受到严重影响，农民工数量下降幅度并不大。
农民工的年龄和受教育情况发生了明显变化。（1）2019年本地农民工和外出农民工的平均年龄相差了约10岁。高年龄组农民工占比明显上升。农民工群体的平均年龄及其结构的变化，既与我国人口老龄化趋势有关，也体现了有越来越多的高年龄段农村剩余劳动力开始进入非农和外出就业。这也说明农村剩余劳动力已经不再是“无限供给”。2017年，新生代农民工占比已经超过50%，成为农民工群体的主要构成部分。（2）农民工的主体部分仍然以初中文化程度为主，但其占比逐年下降，从2011年的61.1%下降为2019年的56%。而大专及以上学历的农民工占比逐年提高，从2011年的5.3%逐步上升为2019年的11.1%。特别是2019年，外出农民工中大专及以上文化程度的占比为14.8%。新增农民工中，有较多是具有农村户口的大学毕业生。
从流向看，1986年以来，我国农村劳动力中外出的规模逐年增加。而从外出农民工的省内与跨省构成看，2008年以来，农民工在省内就业的比重明显上升，并在2011年开始超过50%，选择跨省就业的农民工占比呈现逐年下降趋势。原因可能在于：首先，各地工资水平开始均衡；其次，中西部地区由于工业化、城市化发展，也产生了用工需求。而且，东部地区的产业逐步向中西部转移，使传统的劳务输出地也有较多的就业机会。一些中部县市工业园区的企业已经很难招聘到本地劳动力。分年龄组看，40岁之前外出农民工的就业范围主要是省外，41岁以后外出农民工的就业范围转变为以乡外县内为主。高年龄组倾向于省内或本地就业的原因是：第一，高年龄组劳动力的人力资本相对低，向外转移的难度较大。第二，农民工的流动存在跨省和省内、外出和本地的转换。外出农民工会在父母需要照料时立即返乡，年轻夫妇中的收入较低者常会留守家乡，为高龄父母提供照料服务，并转变为本地或省内就业。
2008年以来外出农民工工资呈现逐年上升趋势。农民工工资的较快增长，一方面与劳动生产率提高有关，另一方面，这是对长期以来劳动力市场扭曲导致的农民工工资低的一种回应和矫正。其中，也体现了农民工供求关系的调整和政策上对提高农民工工资水平的支持。2015年以来，我国外出农民工工资和城镇非私营单位职工工资增长率的波动趋势开始大体相同，说明两个群体的工资开始受到共同的宏观经济、供求关系等因素的影响，面临的不再是完全分割的城市劳动力市场和完全不同的制度约束。
目前，刘易斯转折点的到来已经成为学术界所接受的共识，并认为2010年前后我国总体到达刘易斯转折点。每年有新的剩余劳动力转移（增量），也有大量的农民工在城市定居，获得了城市户口（减量）。农民工的数量在不断动态调整中，既有增量、也有减量，但减量大于增量，这将导致农民工数量将逐步减少。根据一些研究的预测，到2035年，我国的城市化率将超过70%，达到发达国家的城市化水平。而随着乡村振兴战略的深入开展，我国城乡、区域之间的差距将会逐渐消减，阻碍劳动力流动的各种体制机制障碍也会消除，农村劳动力素质提升且可以在城乡之间顺畅双向流动。到2035年前后，农民工现象将会终结，城乡之间劳动力大规模迁移必然随着农民工城市化而逐渐消失。
在农民工现象终结之前的未来较长一段时期，应关注和研究的问题是：
第一，2014年以来农民工落户城市数量不足预期，户籍制度改革已然滞后，如何有效缩小户籍人口城市化与常住人口城市化的差距。1978年，我国常住人口城市化率为17.92%，户籍人口城市化率为15.8%，均处于较低的水平，这说明我国改革开放的起点是一个农业社会。伴随着农村剩余劳动力向城市和非农领域转移，我国常住人口城市化率不断增长，1995年以来增速加快。2014年开始，我国户籍人口城市化率出现明显提升，且城市常住人口与户籍人口数量的差距开始缩减，说明近年来城市放宽落户政策起到了一定效果。但是，2014年以来的城市放宽落户政策所带来的效果没有达到预期，说明户籍制度改革的推行已然滞后，最有利的时机已经错过。笔者在调研中发现，在放宽落户条件情况下，现实中存在“重待遇轻户籍”的矛盾，一些进城农民工更倾向于要求城市解决子女教育等迫切的公共服务问题，而对落户的热情不高。
第二，由于农民工群体社保水平低、一部分农民工最终会返乡，如何应对农民工退休后的养老问题。首先，在现实中，较多农民工未参加养老保险，即使有，一部分参加的还是城乡居民养老保险（新农保），参加城镇职工基本养老保险的比例较低。在缴费基数低的情况下，仅仅依靠新农保的养老金，很难维持正常的生活水平。其次，返乡农民工继续从事农业生产的概率可能不会太高，属于已经部分“城市化”的人口。无论是本地农民工，还是返乡农民工，有较大的可能，退休后会在县城、镇区和集镇定居。而当前，县城及中心乡镇的养老设施存在供给上的短板。
第三，由于农村剩余劳动力受教育水平低，如何开发二次人口红利和提高劳动者素质。首先，我国的城市化进程与老龄化进程相叠加。一部分新增农民工是因为农业生产效率的提高而进入非农和城市劳动力市场的，这一群体年龄较高，但受教育水平较低。其次，我国的农民工迁移特征主要是由欠发达地区向发达地区转移。但是，有待转移的欠发达地区劳动力受教育水平比发达地区低。例如，从我国城市化水平最高的上海市与城市化水平最低的贵州省的人口受教育结构来看，2019年上海市6岁以上人口受教育水平以大专及以上为主，占30.73%，而贵州省以小学为主，占35.22%，两地差异悬殊。
本文的政策建议是：
第一，鉴于农民工的称谓已经不能准确、合理地表示农村迁移劳动者的经济社会特征，甚至被认为带有一定的歧视色彩，建议在政府文件、机构名称中，使用农村迁移劳动力、农村迁移人口或农村就业者等称谓来代替农民工称谓。第二，消除显性的和隐性的城乡劳动力流动制度障碍。例如，在农民工子女义务教育方面，虽然文件规定全国各地均实行就近划片入学，但在实际操作中，农民工子女在中心城区入学还存在障碍。原因在于，中心城区学位有限，供求矛盾更突出存在于“名校”所在学区。第三，促进农民工城市融入。有意愿定居以及想获得就业地城市户口的农民工是人口流动中的稳定部分，对城市公共服务的需求和期望比较多，与城市本地居民的融合程度较高。获得城市户口只是第一步，安居乐业、有效融入城市才是第二步。第四，保障农民工群体在农村的合法权益。如同耕地承包权“三十年不变”一样，农民工群体，特别是进城农民工在农村的合法权益应得以保护，避免出现政策的剧烈变动，为进城落户农民工解决后顾之忧。
原载《经济学动态》2021年第3期，全文见经济学动态网站“最新目录”栏目
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发表于 2021-12-6 09:39:09
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