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翟绍果（西北大学公共管理学院副院长） 01、土地分配、制度保障与民生善治：百年民生治理的历史变迁
（一）新民主主义革命时期：以土地分配谋求政权建立。
中国共产党自诞生之日起，就始终为解决中国人民的民生问题不懈奋斗。作为中国工人阶级先锋队，中国共产党在求索民生问题的真理历程中，将工人阶级的民生难题作为自己奋斗的重中之重。1922年7月，中国共产党在第二次全国代表大会上通过了《中国共产党第二次全国代表大会宣言》，提出要制定关于工人和农民以及妇女的法律，其中改良工人待遇，包括废除包工制。
1927年大革命失败后，在党的革命事业和前途命运面临生死存亡的紧要关头，中共中央政治局于汉口召开紧急会议，史称“八七会议”。会议正确分析了近代中国的社会性质与主要矛盾，确定了实行土地革命和武装反对国民党的总方针，明确了以农民群众为主体的革命运动是中国革命的唯一选择。由此，中国共产党民生政策的重点从对工人阶级的关注转变为对工农阶级的关注。会议通过的《最近农民斗争的议决案》，夯实了通过土地保障农民民生、动员农民参加革命的民生方针。
中华苏维埃共和国时期，中国共产党领导下的中华苏维埃政府陆续出台了《土地暂行法》《中华苏维埃共和国土地法》等土地法规，以明确土地分配原则、实行孤寡救助等方式有效地保障了农民阶级的地权，初步践行保障农民民生、动员农民参与中国革命的方针。与此同时，中国共产党沿袭了保障工人阶级民生权益的革命传统，通过出台《中华苏维埃共和国劳动法》等法律法规的形式，从劳动保险、失业救济等方面切实保障了工人阶级的民生水平。
抗日战争时期，中国共产党领导下的边区政府以夺取抗日战争的最终胜利为目标，坚持维护民族团结、缓和阶级间矛盾，保障人民安心工作、生产与作战。根据不同人群的民生所需，边区政府民生保障的工作也多有侧重：针对农民阶级和地主阶级的矛盾，中国共产党领导实施了减租减息、交租交息的政策。针对工人阶级和资产阶级的矛盾，则通过“劳资两利”的劳动政策保障工人阶级的民生权益。既保证了农民阶级和工人阶级的基本生计，也在一定程度上保护了地主、资本家的利益，进而促成阶级矛盾的缓和与阶级团结。与此同时，为了通过民生政策平衡不同人群的利益，促进团结，谋取战争胜利，边区政府在党的领导下开展了针对抗日军人及其家属、灾民难民、少数民族等群体的民生保障工作。
解放战争时期，中国共产党人基于对民族矛盾向阶级矛盾转移的基本判断，作出了转变民生政策的决定。为了夺取革命的最终胜利，中国共产党人需要更加广泛地团结工农阶级，动员广大人民群众参与到解放战争中来。由此，中国共产党将抗日战争时期的减租减息政策改变为没收地主土地分配给农民的政策，赢得了农民阶级的广泛拥护。踊跃参与到解放战争中的农民阶级成为人民解放军有力的“后勤保障”，也汇聚成中国革命最坚实的力量源泉。随着革命走向胜利，中国共产党也在大中型城市中开始劳动保险制度的初步探索与尝试，这既保障了工人阶级的民生，也为中华人民共和国成立后劳动保险制度的确立积累了宝贵的初步经验。
（二）社会主义革命和建设时期：经济社会条件约束下的二元民生保障。
中华人民共和国成立以后，中国共产党基于计划经济体制的规划要求和国家经济实力尚不发达的现实，采取了城乡二元的民生保障方式。
对于城市居民而言，劳动保险、公费医疗构成了民生保障的核心。1951年2月，《中华人民共和国劳动保险条例》正式出台，对全国范围内职工百人以上的国营、公私合营、私营和合作社营企业及铁路、航运、邮电等企业单位职工及其直系亲属的医疗、生育、年老、疾病、伤残、死亡等待遇及职工福利问题作了明文规定，标志着社会保险体系的初步构建。1952年6月，中央人民政府政务院发布《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，公费医疗制度开始建立。此后几年里，在中国共产党的领导下，我国出台了一系列法律法规，进一步完善了劳动保险与公费医疗制度，增加了覆盖人数。同一时期，中央政府及其职能部门还就职工福利、社会福利事业、福利工厂、生活困难补助等发布了一系列政策性文件，内容涵盖发放职工生活困难补助、冬季取暖补贴、探亲补贴、交通补贴、休假疗养等福利性补贴，设立托儿所、幼儿园、食堂、洗澡堂、医务室、阅览室、体育场等福利性设施，以及在大型国有企业设置职工子弟学校，等等。至此，以动保险与公费医疗制度为核心、职工福利为补充的城市居民民生保障体系趋于完善。
考虑到国家财力与农民通过地权分配所获得的民生保障，对于农村居民的民生保障以社区互济共助式的“五保”制度和合作医疗制度为主。1956年1月，中国共产党中央委员会在《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》中提出“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划……在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们生养死葬都有指靠”“五保”制度正是以此为起点逐步开始探索与发展。为解决诸如农村医疗卫生条件恶劣等相关问题，中国共产党采取了社区互济式的合作医疗制度，通过培养“半农半医”的卫生员，充分利用“两根手指、一根针、一把草”满足农村居民的医疗卫生需求。农村合作医疗的相关经验受到了毛泽东等中央领导同志的充分肯定，称赞“合作医疗好”。伴随着合作医疗经验在全国的迅速推广，该制度也被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。除此之外，中国共产党还在农村建立了免费的基础教育制度与救灾制度，与“五保”制度和合作医疗制度相辅相成，构建起中国农村居民的民生保障体系。
（三）改革开放以来：以民生治理促经济发展。
改革开放以来，民生政策成为市场经济改革的重要辅助手段，社会保险、社会救助制度的建立，社会福利事业的发展，缓解了经济转型和体制变革的阵痛，体现了民生政策与经济发展的良性互动。
作为市场经济改革和国企改革的配套措施，城镇职工社会保险制度是改革开放时期民生保障政策的核心。20世纪90年代，在中国共产党的领导下，中国依次建立了城镇职工养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险与失业保险，形成城镇职工“五险并行”的格局。此后，历经十数年的探索，中国政府以全民医保和人人享有养老金为目标，于2009年颁布并实施“三年医改”方案，同时启动农村居民养老保险试点，在随后的几年里逐步构建起适用于全体城镇居民与农村居民的养老保险与医疗保险制度。至此，社会保险成为“制度性全覆盖”的中国共产党民生保障政策的核心。
社会救助方面，面对改革开放以来的城市贫困问题，中国以上海市最低生活保障制度为范本构建起最低生活保障制度。1999年9月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，标志着城市居民低保制度正式确立；2007年，颁布《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，由此建立起农村低保制度；与此同时，为了进一步发挥社会救助的积极作用，在城市和农村的最低生活保障之外又确立了特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等制度，最终形成了以最低生活保障制度为主体的综合性社会救助体系。
社会福利方面，随着改革开放与国企改革的深入，原本由单位提供的社会福利无力延续，转而以社会化的方式实现。1984年3月，民政部在福建漳州举办的经验交流会上提出“社会福利社会办”的观点，鼓励社会各界力量创办社会福利事业。从此，社会福利的供给模式开始从国家包办向国家、集体、个人合办转变，中国社会福利也开始引入社会资源，朝着多元化供给的方向发展。
义务教育方面，改革开放之初，中国文盲、半文盲人数高达2.3亿。为了提升国民素质，增强国际竞争力，教育部于1986年正式颁布《中华人民共和国义务教育法》，明文规定了“国家实行九年制义务教育”的方案，提出“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学”，从此确立了九年义务教育制度的法律地位。
（四）中国特色社会主义新时代：从民生之制走向民生善治。
中国特色社会主义进入新时代以来，随着国家经济实力的日渐增强，中国共产党领导下的民生治理水平亦随之不断提高，并逐渐摆脱了服务于市场经济改革的从属地位，转而成为人民不断提升获得感、幸福感、安全感的制度保障，民生善治的目标正在渐次实现。
第一，民生制度的公平性、互济性不断提升，碎片化的制度逐步整合。从2014年起，经济支撑能力的增强和社会管理水平的提高，促使从城乡分别推进生活救助制度、养老保险制度、医疗保险制度的思路，转变为统筹整合的城乡居民社会救助制度、城乡居民养老保险制度、城乡居民医疗保险制度，实现了企业职工与机关事业单位养老保险制度的并轨，强化了民生保障不同制度项目的整合程度及协同程度。除此之外，基本养老保险中央调剂金制度、基本医疗保险跨省异地就医住院、医疗费用直接结算以及社会保险关系转移接续政策的完善，进一步提升了民生保障项目省际的系统性协同化程度，使民生保障制度逐步从碎片走向整合。
第二，民生领域的政府支出水平不断提升。当前，民生领域的支出随着经济实力的提高逐年提升，甚至一跃成为全国一般公共支出中规模最大、比例最高的项目。据财政部《2020年财政收支情况》显示，以2020年全国一般公共预算支出为例，2020年全国一般公共预算支出245588亿元，其中教育支出36337亿元，社会保障和就业支出32581亿元，卫生健康支出19201亿元，分别位列全国一般公共预算支出项目的第一位、第二位和第四位，仅这三项民生支出就占到全国一般公共预算支出的35.9%，足见民生支出规模之宏大、地位之重要。
第三，民生领域的保障项目逐步完善。中国特色社会主义进入新时代以来，民生保障项目的数量逐步攀升，服务质量同步提高。2017年1月23日，国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中提出的民生保障项目涵盖公共教育、劳动就业创业、社会保险、卫生医疗、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等8个领域81项公共服务；今年3月30日最新颁布的《国家基本公共服务标准（2021年版）》重新梳理了基本公共服务项目，包含幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障等9个方面、22大类、80个服务项目，服务内容更加清晰，服务频次和服务规范更加明确，更有利于提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。
02、均地权、建政权与强治权：百年民生治理的政策逻辑
中国共产党百年民生治理经历了从均地权到建政权再到强治权的逻辑演变，其背后所反映的是民生治理环境和主要矛盾的变迁。地权确立了民生治理的起点，政权落实了民生治理的内容，治权强化了民生治理的维度和层次。
（一）以均地权确立民生治理起点。
人类历史中任何国家的初始化，均是将土地作为政治活动的对象并赋予其主权意义。近代中国，官僚资本主义、封建主义和帝国主义是压在中国人民身上的三座大山，中国共产党作为无产阶级政党，以推翻资产阶级政权、建立无产阶级政权为纲领，故而在成立之初就尽可能地团结一切无产阶级者。其中，农民阶级作为受剥削和压迫最深最重的阶层，成为了革命战争时期最广泛的支援力量。针对革命任务在不同时期的变化，中国共产党基于时代环境的动态研判灵活地调整土地政策，有步骤地终结了封建地主阶级对农业生产资料的垄断，尽最大可能团结了一切可以团结的力量，使农民在政治和经济上翻了身，从而解放了农村生产力，一方面为革命战争支援必要的物资，另一方面动员人民群众参与到革命战争队伍之中。以土地政策为代表的民生治理使中国共产党的革命事业获得了最广大人民的支持，依靠人民群众成就了中华民族独立解放这一历史伟业。在土地革命的过程中，农民对党和新政权形成了政治认同，构成了中国现代国家政权建设的逻辑起点。
（二）以建政权落实民生治理内容。
中华人民共和国的成立，标志着新政权的全面建立，中国共产党依靠人民确立了政权的政治合法性。为进一步巩固政权，中国共产党坚持“立党为公、执政为民”的执政理念，将取之于民的权力用之于民，推动中国民生事业朝着长期性、动态性、综合性的方向发展，这既是党的执政之基，也是党的力量源泉。通过建立经济体制、制定阶段性发展计划、明确社会基本矛盾，综合研判各时期民生治理的重点难点，并通过体制性建设为人民提供符合经济发展水平和社会发展需要的民生服务，将社会公平正义、增进人民福祉贯穿于社会建设的方方面面。党和政府通过“为人民服务”将权力渗透于基层和各级治理机构，构建起规范运作的民生治理运行体系，保障了各类民生治理内容在全国范围内的有效落实。
（三）以强治权丰富民生治理层次。
治权是政府治理国家的权力，作为主权的派生性权力，其在数量上的增减变化并不会增强或弱化主权。在民生治理的探索和建设过程中，国家治权的下沉和让渡一方面促成了形式多样、因地制宜的自治模式，另一方面也壮大和鼓励了参与民生改善的社会力量，实现了政府治理和社会治理的有效衔接，彼此互相成就。民生治权的强化是实现民生善治的重要条件，特别是多元民生治权主体在民生治理领域中扮演了动员、协调、组织和保障的重要角色，发挥了补齐单一权力结构下民生治理短板的作用，构建了现代社会多元化、多层次的民生治理格局，民生治理的维度也因此更加丰富、立体。
03、从民生之制到民生善治：百年民生治理的实现路径
民生治理是政府、社会和公众在民生需求和民生政策之间达成均衡的善治行为，其实现路径在于依据时代特性回应民生需求，遵循规律性形成民生政策，重视适配性实现民生善治。
（一）依据时代性回应民生需求。
民生政策的发展具有鲜明的历史性，是不同时期民生治理的外在表现。进入新发展阶段，民生治理应以人民美好生活需要为现实参照，瞄准人民群众美好生活需要的具体内涵，积极回应民生需要。
党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”新时代全民民生需求内容呈现出多层次、全方面和高质量特征。从过去的“物质文化需要”到如今的“美好生活需要”，民生治理既要持续发展物质文化的“硬需要”，也要着力建设更加民主法治、更加公平正义、更加安全体面、更加全面持续的社会体系，满足人民群众在主观获得感、幸福感、安全感层面的“软需要”。
一方面，要加强兜底性、基础性、普惠性民生建设，健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等民生保障制度体系。另一方面，要实现从学有所教到学有良教，实现更好的教育；从业有所属到业有所专，实现更好的就业，从劳有所得到劳有多得，实现更满意的收入；从风险化解到国民保障，实现更可靠的社会保障；从病有所医到健康中国，实现更高水平的医疗卫生服务；从住有所居到住有所适，实现更舒适的居住条件；从环境保护到生态文明，实现更优美的生活环境；从文以化之到精神乐之，实现更丰富的精神文化生活。
同时，新时代民生治理要着力解决“不平衡”“不充分”的发展矛盾。应以新时代国家治理体系和社会保障体系改革为依托，凝聚社会共识，为民生治理积蓄社会力量；以国家机构改革为契机，深化社会保障与民生领域的改革；以主体联动为重点，形成对保障水平、覆盖统筹、管理协调等民生难点治理的社会合力。要对民生保障中的“硬骨头”下大力气进行治理，加强制度整合，提高管理效能，缩小人群间、地区间、制度间的差距，以共享发展成果为目标，形成民生治理的合作收益路径。
（二）遵循规律性形成民生政策。
新时代民生治理需要紧紧围绕经济社会发展的客观规律，推动顶层设计的制度创新、民生保障的管理创新、民生治理的机制创新和均等受益的服务创新。
首先，面对日益开放的市场经济活动与劳动力就业流动形态，推动顶层设计的制度创新。要基于便携性和可及性原则，提高社会保险统筹层次，促进劳动力的合理流动以及区域间的互通发展；基于系统韧性原则，将管理重心前置于风险发生前的科学预警，合理储备保障资源，科学谋划应对方案，保持民生保障系统的适应性，提升民生保障系统的稳定性和抗逆性。
其次，在全面深化改革的背景下，推动民生保障的管理创新。对现行民生保障的管理制度、经办模式和监督体系进行创新，根据不同类型的公共事业，分类形成规范、统一、高效的包含服务宗旨、服务清单、业务流程、专业术语、人员要求等内容的标准化监督管理体系；建立健全市场及社会化公共服务机构的评定评估和准入退出机制，提高行业服务水平，提升民生保障管理、运行和监督效率；通过对制度结构、项目类别、费基费率与待遇进行统筹调整，进一步提升社会保险制度的公平性与可持续性。
再次，在新时代的中国语境下，推动民生治理的机制创新。民生治理需要市场和社会在政府主导下的有效推动和有序参与，以及在三者相互信任、理解与尊重的基础上，深化彼此间的沟通与协商，从而凝结共识加强互联、互嵌，创建良好的合作环境；明晰利益主体间的权利义务关系，确立公平统一的协同参与规则与科学合理的利益分配机制，以构建激励相容的合作治理框架。
最后，在技术革命的浪潮下，推动均等受益的服务创新。借助物联网、大数据等新兴技术，逐步实现深度融合的公共服务系统、高效运作的经办管理系统以及公开透明的信息互联系统；根据人口与需求分布特征，整合服务资源与信息，推出契合需求、覆盖全面、内容丰富的项目包，差异化匹配智能设施，合理设置服务半径，实现资源配置与民生需求相吻合；加强“数字政府”建设，有效发挥大数据、区块链等在信息整合、精准预测、信息公开以及服务供给方面的技术和平台优势，及时进行政策评估，准确反馈群众诉求，推动基本公共服务的省域贯通和全国漫游，增强民众对民生服务的满意度和获得感。
（三）重视适配性实现民生善治。
民生需求的满足是实现民生善治的重要体现，在特定的经济社会条件下进行民生治理，需要不断提升民生政策的适配性。唯有实现民生治理的内容涵盖上多维立体、需求对接上现实可行、服务供给上精准有效，才能够实现民生善治。
基于新时代民生需要的现实考量，为实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”为重点的“民生七有”，解决人民群众“上学难、看病难、就业难、住房难、养老难”的“民生五难”问题，需要立足“民生三度”（危险度、风险度、适存度）目标，提升“民生三感”水平，通过民生保障的制度设计，实现民生善治的最终目标。
首先，通过危险度抑制，提升人民群众安全感。危险度抑制是民生保障的基本目标，主要包括个体经济危机度和健康危机度。为提升居民生活安全感，应发挥好社会救济等政策在居民基本生活保障中的作用，抑制个体危机和社会危机的发生，避免危机致贫和危机返贫。
其次，通过风险度化解，提升人民群众获得感。风险度化解是民生保障的重点目标，主要包括养老风险、疾病风险、失业风险和失能风险等。应通过社会保险等政策进一步提升社会成员个体及其家庭的风险抵御能力，完善城乡社会保险体系，提升各项社会保险的协同与融合程度，不断增强社会风险的化解能力。
最后，通过适存度提升，提升人民群众幸福感。适存度提升是民生保障的关键目标，主要包括生态环境适存度、社会生活适存度和精神文化适存度等，其构成了居民生活满意度和幸福感的重要内涵。要坚持“房住不炒”的目标，依托“兜底保用、经济适用、市场享用”等分层分类政策工具，确保住有所居和住有宜居；坚持生态文明建设的理念，通过“开发红线、生活橙线、生态绿线”等自然环境预警机制，确保人与自然和谐共生；坚持“文以化之和精神乐之”的理念，加强公民教育，倡导全民参与，全面提升国民精神文化生活水平。（来源：《学术前沿》杂志2021年10月上《从民生之制到民生善治：中国共产党民生治理的百年征程》（微信有删节））
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发表于 2021-12-16 09:27:59
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