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陈倩茹 谢花林（江西财经大学生态文明研究院） 一、粮食“主产区”与“主销区”权责利平衡问题
习近平总书记早在2013年中央农村工作会议中强调，“任何省区市，无论耕地多少，都要承担粮食生产责任”，但我国粮食主产区、主销区却存在粮食生产经济责任、生产责任双重失衡现象。粮食主产区土地资源大部分被划定为基本农田，只能进行农业生产不能转做其他用途，这极大限制了粮食主产区土地经济价值的发挥，粮食产销区经济差距进一步扩大。而粮食生产、流通、存储、风险配套资金等涉及的财政支出却主要由粮食主产区承担，随着粮食市场开放，产销区之间的粮食贸易使得主产区的财政投入逐渐流入主销区，形成粮食主产区弱财政补贴主销区强财政的不合理现象。另一方面，我国主产区与主销区之间的区域性粮食生产责任失衡日益凸显，粮食播种面积增加主要依赖于主产区播种面积和粮播比的提升，而主销区粮食自给率不断下降，“非粮化”突出。目前主产区粮食播种面积大部分已达到或接近历史最高水平，进一步提升的边际难度大、空间小，因此有必要进一步挖掘主销区和平衡区的粮食生产潜力，尤其是防止耕地“非粮化”。综上，粮食“主产区”与“主销区”权责利平衡问题是治理耕地“非粮化”面临的挑战之一。
二、粮食安全与经济效益的同频共振问题
粮食具有战略性和商品性的双重属性，耕地“非粮化”治理既要算经济账，也要算政治账。一方面，防止耕地“非粮化”是后疫情时代和国际农产品贸易格局变化下保障国家粮食安全的迫切现实需求。另一方面，稻麦粮作与经作种植相比，产业链更单一、剩余利润更低、劳动力密集度更低，带动的就业人口、生产环节更少，简化了农业经济的多元性，限制了乡村多元经济的延展性和开放性，减少了农民就业的渠道和参与市场营利的空间。那么，防止耕地“非粮化”“退经还粮”是否必然导致农业经济效益损失和农民收入下降？在乡村多元经济趋势下，如何在耕地“非粮化”治理过程中实现粮食安全与经济效益的同频共振，实现局部经济利益与全局战略利益的统一，是治理耕地“非粮化”整治面临的挑战之二。
三、“非粮化”治理与配套政策的适应性问题
受历史农业实践和政策衔接等因素的影响，治理耕地“非粮化”受以下制约：一是粮食生产功能区与重要农产品保护区（以下简称“两区”）地块划定中重纵向省内任务分解、轻横向省际调配，导致各省治理耕地“非粮化”责任失衡、进度不一；二是永久基本农田与“两区”地块交叉布局后边界不明，导致种植主体在粮作地块种植经济作物，无意识触碰“非粮化”底线；三是将一些非宜耕地块划入永久基本农田和“两区”范围，导致“非粮化”治理成本过高；四是“非粮化”治理的成本分担机制不健全，清除基本农田非粮作物的成本与补偿主要由基层政府承担，地方财政负担加重；五是清除永久基本农田之外粮食生产功能区“非粮化”设施及附着物的法律依据不完善，强制清除容易引发社会矛盾。因此完善“非粮化”治理配套政策是面临的挑战之三。
摘自《土地科学动态》2022年第2期文章《耕地“非粮化”的成因、挑战与对策》
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