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陈洪波 李红玉（中国社会科学院大学应用经济学院副院长、教授；中国社会科学院生态文明研究所副研究员，城市政策与城市文化研究中心主任） 资源型城市为工业化的起步和发展做出了重要贡献，但随着资源开采量逐渐减少、经济增长动力日趋减弱、生态环境问题日益突出，资源型城市的可持续发展面临一系列经济社会问题。半个世纪以来，美国、欧洲的一些城市一直面临因资源枯竭和产业衰落而导致的城市衰退问题，并由此滋生了严重的社会问题和政治问题，包括失业率居高不下、城市贫困人口增加、中产阶级占比下降、社会结构失调、社会矛盾加剧、民粹主义滋生等。资源型城市的衰退是很多经济社会问题产生的根源之一，推动资源型城市转型发展应列为国家战略举措。
我国政府十分重视资源型城市的转型发展，通过出台专项政策、确立资源型城市经济转型发展试点市、陆续投入扶持资金等方式，支持资源型城市开展资源综合利用、发展接续替代产业和培育多元化产业体系。目前资源型城市转型发展成效如何？在碳达峰碳中和背景下资源型城市又面临什么样的新挑战？本文试以陕西省铜川市为例，对这些问题进行分析。
铜川市自然条件与产业特征
铜川市处于关中盆地向黄土高原的过渡地带，是关中平原渭北生态屏障，境内地貌复杂，沟壑纵横，川塬山丘交错，城市建设用地短缺。近三十年平均降水在543.4～676.3毫米之间，年日照时数2250.7～2387.7小时，气象灾害较频发。据《铜川市统计年鉴2019》， 2018年铜川市森林覆盖率为46.5%，水土流失较为严重。有石川河水系和洛河水系两大水系，河流均是源头或上游，流程短、水量少，水资源相对贫乏，2018年全市人均水资源量285.55立方米，是同期全国人均水资源量1971.8立方米的14.48%。铜川境内非金属矿产资源和中草药资源丰富，煤、油页岩、水泥用灰岩、水泥配料黄土、耐火黏土、电石用灰岩、铝土矿、陶瓷黏土等主要矿产资源保有储量约44.7亿吨。境内中草药资源类型多，储量大，其中不乏国家农产品地理标志产品，683种中草药中已有164种实现经济价值。
铜川是因煤而立、因煤而兴、先矿后市的工业城市，煤炭开采有上千年历史，新中国成立以来，已经累计为国家贡献6亿多吨煤炭、2亿多吨水泥，计划经济时期，铜川煤炭产量曾一度占到陕西省的70%。全市辖3区1县1新区，市域面积3884.81平方公里。2019年，全市常住人口78.01万人，城镇化率66.07%。2020年，地区生产总值381.75亿元，地方财政收入25.01亿元，其中税收收入15.95亿元。铜川支柱产业资源型特征明显，四大传统支柱产业分别是煤炭开采和洗选业、以水泥为主的非金属矿物制品业、以电解铝和铝制品为主的有色金属冶炼及压延加工业、电力生产及供应业。
铜川市可持续发展面临的挑战
由于资源逐渐枯竭，产业结构单一，原有的资源驱动的经济增长旧动能日渐式微，加上煤炭、水泥、电解铝等行业产能压缩和大气污染防治等宏观政策的影响，“十三五”期间，铜川市经济总量和财政收入与“十二五”时期相比，增速放缓，经济社会可持续发展面临着巨大的压力和挑战。
经济增长乏力，增速放缓
铜川市“十三五”时期地区生产总值由311.61亿元增长到381.75亿元，可比价年均增速为6.46%（见图1），规模以上工业增加值年均增速5.32%（见图2），两项指标与“十二五”时期的12.92%和16.12%相比，均出现大幅度下滑。
地方财政收入增速大幅下滑，债务逐年攀升
铜川地方财政收入2015年底为23.11亿元，到2020年底为25.01亿元，年均增速仅为1.94%，与铜川“十二五”时期的11.94%相比，大幅度下滑，也远低于“十三五”同期全国3.82%和陕西省2.18%的水平*。与此同时，由于经济社会发展和城市转型的需要，财政刚性支付不断增加，铜川市债务大幅增长，增长幅度甚至高于同期GDP增速和地方财政收入增速，且由于多年债务累积，未来每年要偿还的到期政府债务数额也逐年增大，偿债压力较大。
碳中和目标约束下产业发展面临巨大压力
铜川市产业结构尚未摆脱资源依赖的特征。《铜川市“十四五”财源建设规划》显示：2020年，全市煤炭开采和洗选业、非金属矿物制品业（水泥）、电力热力供应业、有色金属冶炼及压延加工业（铝加工）四大传统支柱产业合计实现增加值占规模以上工业的比重为87.2%。2020年全市前50家重点纳税企业主要为煤炭、水泥、电力、铝、地产、烟草等传统行业，纳税5000万元以上的9家企业中，传统资源型产业占7家，其中煤炭开采与洗选业企业2家，水泥生产企业4家，煤电企业1家。
目前，我国已经提出在2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的目标，煤炭开采和燃煤发电行业将逐步退出。而且，我国总体上已经进入工业化后期，城镇化也跨过规模扩张阶段，工业化、城镇化正由高速增长迈向高质量发展阶段，整个社会对水泥、电解铝等高耗能产品的需求增长将会趋缓，铜川目前的四大支柱产业面临萎缩困境，产业结构全面升级、构建经济增长新动能势在必行。
铜川市打造新兴产业转换新动能的实践探索
持续推动优势传统产业转型升级
大力发展环保生态型煤炭产业。以拓展新兴领域、开拓省内外市场、推进一体化发展、清洁化转型为重点，推动煤炭产业转型升级提质增效。推进煤炭产业纵向一体化发展，鼓励煤炭企业与水泥、电解铝和电力等用煤大户深度融合，形成煤-电-铝-水泥循环经济产业链。建立本地煤企与华能电厂供需协商机制，鼓励煤电联营，建立稳定良性供需关系，提高煤炭的就地消化能力。鼓励煤矿企业兼并重组水泥企业，参股电解铝和电力生产企业，以资本为纽带，使煤炭采矿业与高载能行业制造业形成更紧密耦合，发挥产业链整合优势。
引导发展高端水泥产业。以提升现代产能、兼并重组、延伸产业链、新型建材、开拓国内外双市场为重点，形成以“集约、绿色、高端、智能”为一体的大型现代化熟料、水泥、新型建材生产基地。延伸水泥产业链，抢抓“两新一重”建设机遇，大力研发生产新型水泥、特种水泥、大型水泥构件和新型建筑材料，实现普通水泥向特种水泥，低档水泥向高档水泥，单一水泥产品向水泥制品、水泥构件的调整与转型。
大力发展铝精深加工特色产业。以铝基础材料、航汽铝精深加工、高端铝型材、机电用铝合金制品为重点，在铝特色加工、精深加工上做文章，实现从铝材加工向铝部件、铝制品、制成品的深加工转变，提高省内外航空航天工业型材、汽车工业型材、高端建筑和家居型材、机电型材产品配套率，打造铝精深加工特色产业基地。引进航空航天用铝合金中厚板、涡轮发动机压叶轮材料等零部件加工制造项目，发展铝合金车架、厢体、电池托盘、壳体等铝质精密加工制造项目。做强高端铝型材产业，可焊接铝合金薄板、高压超薄铝箔等深加工项目。
优化发展电力产业。以促进电力本地直供、改善电力供应结构、提供电力供给可靠性、推动热电联产为重点，提高电力本地直接供应能力，扩大对铜川市各大企业的直供规模，降低企业用电成本。在优化电力供应结构方面，大力发展风能、太阳能、煤层气发电，逐步推广水泥窑尾余热发电项目，推进热电联营，积极探索“光伏+储能”模式，构建多元化电力发展格局。
高质量建设六大接续产业集群
加快发展航天科技产业集群。以商业航天测控、航天大数据、航空航天装备、卫星应用、无人机等为重点，不断拓展航天科技产业链，努力实现错位互补发展。产业定位于西安中、下游产业链，错位布局发展商业航天产业，以加入中国商业小卫星产业创新联盟为契机，吸引产业联盟制造商，加快商业航天测控网、航天动力系统工程、卫星产业应用等产业链延伸，支持卫星互联网工程应用示范和省级军民融合示范园区创建工作。
积极培育数字经济产业集群。推动数字经济与优势产业深度融合，在能源工业、水泥建材产业、铝产业等铜川传统特色优势产业领域开展工业互联网平台建设，打造行业领先的数字能源产业、数字水泥产业和数字化铝产业链。以电子商务、数字孪生城市、大数据、5G应用、人工智能、云计算为重点，加快培育铜川市数字经济产业集群。全产业拓展电子商务，以大数据产业园、京东云为依托，打造西北传统电商与跨境电商聚集高地，引入品牌设计、产品包装、仓储物流、电商运营等一系列数字经济产业要素，构建铜川市本地数字经济服务平台，推动铜川市传统经济数字化、网络化、智能化、绿色化发展。
做大高端装备制造产业集群。以汽车零部件、电力设备、矿用工程设备、航空航天零部件、健康设备、光电子集成电路等为重点，加快发展铜川市高端装备产业集群，发展壮大新能源汽车配套动力电池产业。支持电线电缆企业加大技术改造力度，扩大生产规模，积极发展军工、核级发电用电缆等高附加值产品，围绕产业链布局引进绝缘套、型芯等配套产品加工项目，引导中高压电缆等高端产业发展。积极推进健康设备制造，培育发展康复医疗器械制造产业。
持续做大先进陶瓷产业集群。以高端工业陶瓷、日用陶瓷、工艺陶瓷、紫砂、陶瓷研究、瓷文化为重点，不断发展先进陶瓷产业集群。加大企业引进先进陶瓷生产工艺的力度，发展陶瓷高新材料和新型特种陶瓷，加快研发和生产航空航天、军工、医用陶瓷材料，积极发展新型特种陶瓷。
不断做强生物医药产业集群。以中药材种植、药材交易、医药制造、医药研发、医药健康等为重点，加快发展铜川生物医药产业集群。规范中药材种植，以耀州区、印台区和宜君县为重点，建设一批规范化、规模化中药材种植基地。引导药材交易规范化，依托药王山周边区位交通、历史文化等资源优势，高标准规划建设中药材物流园，引进一流企业进驻，鼓励支持药品流通企业通过收购兼并、参股控股等方式，向集团化方向发展，以道地药材交易为主，探索创建国家中药材期货交易中心。
壮大文化旅游体育产业集群。以文化业态、品牌传播、全域旅游、体育赛事为重点，打造文化旅游体育融合发展产业集群。丰富文化业态，挖掘药王文化、瓷器文化和红色文化，发展影视文化传媒、红色教育培训、数字出版、网络视听等文化新品种、新载体，着力培育精品文化业态。高水平发展全域旅游，加强景区综合性开发，深度整合山水、文化、生态、休闲、体育等旅游资源，以照金香山、药王山、玉华宫、陈炉古镇等为重点，配置文化、创意、商贸、餐饮娱乐、住宿、商业地产等产业，培育文化创意-特色食住娱购-文化旅游产业链。
加快发展服务经济
不断做大商务服务业。以金融服务、科技服务、商务咨询等为重点，打造铜川CBD，提高商务服务业标准化和品牌化水平，实现商务服务业高质量发展。引进国内实力较强的开发商，培育区域性总部经济，依托总部经济发展，引导商务咨询、科技服务、广告、会计和律师等生产性服务业发展，带动商贸休闲娱乐餐饮业集聚。
大力提升物流产业能级。以完善物流设施、建设信息平台、培育物流企业、创新物流服务为重点，大力提升铜川市物流产业能级。集中银行、保险、税务、市场监管和海关等信息系统，加快建设物流公共信息平台和电子商务平台两大系统。积极引进国内外知名现代物流企业，发展第三方、第四方物流。大力发展公铁联运，支持网络货运、无车承运人等创新模式，优化快递服务和互联网接入。加快推进农资农产品产业链物流一体化、加工制造业供应链物流一体化，以物流业带动一、二产业发展。
创新发展商贸经济模式。以推动商贸服务业数字化、集聚创新发展为重点，促进商贸服务业提质增效。引导商贸服务业集聚，支持引进国内外一线商贸服务企业，盘活闲置商业综合体，提高品牌集聚度和业态丰富度，推动商贸服务业向高品质和多样化升级。创新商贸服务业发展模式，利用“互联网+”，探索服务业多样化产业链垂直整合模式，推进铜川市传统商贸服务业向全渠道运营商、供应链服务商、新零售企业转型，鼓励实体企业利用平台经济、体验经济和分享经济等新兴经济形态开展多元化营销、提供定制化服务，大力引进全国性新零售平台在铜川市开设示范店、旗舰店。
依托电商发展优质生态农业。以培育地理标志农产品、强化优质供给、创新农业经营模式、优化绿色生态农业产业链为重点，高标准建设绿色生产农业。在培育地理标志农产品的同时，加强陈坪樱桃、铜川苹果、宜君党参、耀州黄芩等地理标志产品保护，合理利用地理标志，提升农产品附加价值。创新农业经营模式，积极扶持农业产业化龙头企业，培育新型农业经营主体，构建现代农业经营体系，通过“龙头企业+合作社+家庭农场”和“销售+加工+生产”的利益联结方式，促进小农户与大市场的有效衔接。
释放创新经济活力
持续扶持中小微企业。以融资促进、梯度培养、开拓市场为重点，扶持中小微企业做大做强。推进普惠金融发展，发挥政府性融资担保机构作用，切实解决小微企业等融资难融资贵问题。加强对支持小微企业发展的财政资金的统筹使用，完善小微企业信用担保体系。支持商业银行结合市场定位与业务特点，稳步推进社区支行、小微专营支行和科技支行等特色支行建设，持续完善小微企业金融服务组织体系。探索建立科技金融服务联盟，创新金融服务模式，推动开展科技型中小企业无抵押贷款试点，支持保险公司开展科技型中小企业贷款保证保险。
大力培育“创新经济”。围绕产业链部署创新链，支持产业创新实验室建设，推动产业链供应链优化升级。统筹相关资金，深入实施产业基础再造工程，支持构建自主可控、安全高效的产业链供应链。以支持创业创新、“专精特新”发展、创新平台建设为重点，大力培育创新型“小巨人”企业。释放创业创新活力，支持中小企业在研究、开发、生产、销售和管理过程中，开展技术创新、管理创新、服务创新或模式创新，提高核心竞争力，提供高新技术产品或服务。
结 语
资源型城市既存在资源日渐枯竭、产业结构单一和资源依赖性强、可持续发展能力不足的自身短板，也面临着我国工业化、城镇化由高速发展向高质量发展转变带来的对资源型产品需求下降和碳达峰碳中和目标约束的外部压力。在这样的背景下，优化调整传统产能存量，开发绿色低碳新兴产能增量，转换新旧动能，成为资源型城市亟需破解的重大课题。而统筹推进产业转型过渡、促进新经济增长和实现“双碳”目标，既需要资源型城市的积极探索实践，中央政府的战略支持也是不可或缺的选项。
*注：由于地方财政收入可比价增速的数据缺失，本文以现价来测算国家、陕西省和铜川地方财政收入的增速，合理性在于，国家统计年鉴中给出了一般公共预算收入的历年增速和现价值，以现价值测算的数据与官方提供的数据相差不大，为了统一，本文均采用以现价值来测算国家、陕西省和铜川地方财政收入的增速的方法。（来源：《国家治理》周刊2022年3月下）
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