如何让18亿亩耕地“实至名归”？委员这样建议

                               
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　　守住“生命线”

　　4月，正是春耕好时节。

　　17日，天刚蒙蒙亮。湖南省衡阳县台源镇台九村的湖南嘉穗农业发展有限公司负责人朱霞早早走出了家门。随着一阵机械轰鸣声，她驾驶着插秧机，来到1公里外的义公塘组水田机耕道边。

　　守候在机耕道边的几位员工，从三轮车上把一盘盘的早稻秧苗搬到插秧机上。不一会儿，一排排秧苗整齐地栽种在水田里。春风拂过，秧苗随风摇曳，一派生机。

　　年轻姑娘朱霞毕业于湖南农大企业财务管理专业，她的父亲是村里的种粮大户。2017年，她接过了父亲种粮的担子，成为公司负责人。

　　许多农民都有一个朴素的理念：好好的耕地不能撂荒。如今的农民更多以流转方式耕作土地，但那份对土地的爱始终深沉。

　　“有地斯有粮，藏粮于地、藏粮于技，已成为确保我国粮食安全的广泛共识。要切实守住基本农田保护这条生命线。”全国政协委员、九三学社湖南省委会副主委、湖南省供销合作总社原巡视员李云才对记者表示。

　　耕地是我国最为宝贵的资源，保粮食安全必须保耕地安全。近年来，我国多次重申要坚守18亿亩耕地红线，18亿亩耕地红线是如何确定的呢？在李云才看来，背后有着深层次的社会背景和制度安排。

　　20世纪90年代初，各地“开发区热”造成大量的耕地占用，当时房地产市场不健全，炒地炒房风大作。1996年我国耕地数量为19.51亿亩，2005年下降到18.3亿亩，9年间减少了1.21亿亩。

　　耕地面积的急剧减少引发人们的担心：按照这样的减少速度，中国的耕地还能不能养活中国人？正是出于这种担忧，1998年我国修改土地管理法时，便以特殊保护耕地、严格控制建设用地为目标，制定了一套土地用途管制制度，并对土地实行计划配置。2006年，十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，正式提出18亿亩耕地红线，其中强调：“18亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。”

　　“18亿亩耕地红线是国家根据人均用粮标准、粮食自给率、粮食单产、复种指数、粮食需求预测以及耕地需求量预测等多方面因素，经过反复研究论证提出来的。”李云才表示。

　　2017年《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出，到2020年全国耕地保有量不少于18.65亿亩，永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩，确保建成8亿亩、力争建成10亿亩高标准农田。

　　2022年1月4日，《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中提出：落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，实行耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线。

　　坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”

　　“耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。东折腾一下、西折腾一下，18亿亩耕地红线怎么保得住呢，14亿多人的饭碗怎么端得牢呢？”“农田就是农田，农田必须是良田。决不允许任何人在耕地保护上搞变通、做手脚，‘崽卖爷田心不疼’。”习近平总书记看望参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员并参加联组会时的这番叮嘱振聋发聩。

　　第三次全国国土调查成果显示，截至2019年末，全国有耕地19.18亿亩，中国守住了18亿亩耕地保护红线。然而，耕地保护的形势依然严峻。第二次全国国土调查以来的10年间，全国耕地地类减少了1.13亿亩。在现实中，程序性、实质性违法占用耕地的问题仍然时有发生。

　　如何防止耕地“农转非”“非粮化”？这也是政协委员们多年来持续关注的话题。

　　在全国政协委员孙太利看来，过去这些年，城市建设“摊大饼”、农村村屯的扩大、高速公路和高架桥的建设、城镇化和工业化占用的耕地太多。“一些地方搞‘狸猫换太子’，在城郊占了一亩地，然后到山沟里平整一块地用作平衡。城郊的高产地和山沟里的地质量差别很大，这种在耕地占补平衡上造假的做法十分危险。”

　　另一方面，农村产业空心化也成为危及耕地红线的一大难题。自20世纪80年代实行家庭联产承包责任制以来，农业生产获得了前所未有的发展。但以家庭为单位承包土地终归只能解决温饱问题，而不能真正致富。于是，相当多的农民不再专心种承包地，而是转向别的渠道增加收入。

　　此外，孙太利指出，我国的工业化进程中，在环境方面付出了高昂的代价，包括带来的水污染和土地重金属超标，这也对我国的粮食安全提出了严峻挑战。

　　“实施更为严格的耕地保护政策迫在眉睫。”全国政协委员、宁波市政协副主席张明华向记者表示。今年全国两会期间，他提交《关于实施更严格耕地保护政策的提案》，呼吁我国出台专门的耕地保护法，强化耕地保护责任的法制保障。压实耕地保护目标考核责任制，并健全耕地保护补偿机制，让耕地保护主体主动承担保护责任。

　　既要处理新矛盾，又要解决老问题

　　令委员们欣慰的是，这些年国家层面一直在形成和完善更为严格的耕地保护机制，让措施真正“长牙齿”。

　　2017年，中共中央、国务院发布《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，提出坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象，规范省域内补充耕地指标调剂管理，并探索补充耕地国家统筹。2019年，我国再次修订土地管理法。2020年，中央提出粮食安全党政同责。2021年，修订土地管理法实施条例。

　　2021年，自然资源部等三部门发布《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，要求永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。同时，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。

　　今年两会期间最高人民法院和最高人民检察院发布的工作报告显示：2021年，各级法院审结乱占耕地案件7251件，涉及耕地312万亩。2021年，在维护国家粮食安全方面，各级法院依法惩治农村侵占耕地犯罪，保护耕地红线。辽宁、吉林、黑龙江法院严惩污染、盗采黑土犯罪。

　　国务院第三次全国国土调查领导小组办公室主任、自然资源部副部长王广华表示，全国共有8700多万亩即可恢复为耕地的农用地，还有1.66亿亩可以通过工程措施恢复为耕地的农用地。如果需要，这部分农用地可通过相应措施恢复为耕地，但要付出经济和社会成本。

　　在李云才看来，守护好18亿亩耕地红线，既要从现实层面防止耕地进一步流失，也要解决历史遗留问题。

　　一些地方搞“占补平衡”，有的或流于形式，有的或占多补少，有的或占好补差，有的或“异地替补”不平衡，导致耕地保有量与实际公布量存在差异。有的地方划定的基本农田与实际农田耕作的现状不一致，有保护基本农田之名、无保证基本农田产粮产能之实。还有一些地方耕地长期抛荒后，水利灌溉系统等基本农田配套设施早已不复存在，存在复耕难的问题。“要消除这些‘不一致’现象，才能既处理遗留的疑难老问题，又处理新发生的矛盾，做到寸田必保、寸田必守。”李云才说。

　　在李云才看来，利益驱动和错误认知导致一些地方通过各种变通办法“合法”地让耕地非农化。解决这一问题，必须不断创新治理机制。“一些地方借助现代科技手段推行田长制，让耕地保护和使用落实到具体负责人，将卫星遥感、大数据、物联网等技术手段结合起来进行及时跟踪，形成横向到边、纵向到底，全覆盖无死角的耕地保护新机制，具有很强的制度约束力，就是一种有益的探索。”他认为，要营造全社会保护耕地的强烈意识，力戒形式主义问题，方能让田长制成为耕地保护利器，确保中央相关部署不折不扣地贯彻落实。（来源：人民政协报）