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按照我国土地政策发展逻辑，农村集体经营性建设用地入市相关政策大致经历了六个阶段。（一）土地禁止流转阶段改革开放前，我国土地所有权和使用权高度集中，建立集体土地所有制，严禁市场流通。1982年宪法也明确肯定了农民对自留地、自留山的使用权。自留地只能用来种植农作物，自留山只能用来种植林木，未经批准，不得改作他用。中华人民共和国土地管理法（1988年修正）于1988年12月29日发布。第二条规定中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。1988年宪法修正案指出“土地的使用权可以依照法律规定转让。”同年，《土地管理法》修订从法律上禁止了农村集体建设用地入市，但规定“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让”，为集体建设用地流转留有了空间。（二）地方自发流转（1995-1998年）1995年，苏州率先开展试点工作，制定了相关政策文件，探索一定范围的集体建设用地通过转让、出租等方式进入市场交易。《中华人民共和国土地管理法》由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于1998年8月29日修订通过，修订后的《中华人民共和国土地管理法》自1999年1月1日起施行，第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。（三）国家部署试点阶段（1999-2006年）1999年，国家开始集体建设用地流转试点工作，芜湖、顺德等获得批准，开展试点试验，取得阶段性成果。2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），指出“农村集体建设用地可以依法流转”。2005年国土资源部发布《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知（国土资发〔2005〕207号），制定了“增减挂钩”政策，并在十几个省市进行试点。（四）试点政策深化阶段（2007-2012年）2007年开始，集体建设用地流转逐步被国家肯定，开始深化和规范流转工作。2007年，中央批准重庆、成都为全国统筹城乡综合配套改革试验区，试验土地制度改革。2008年，党的十七届三中全会提出“要探索建立城乡统一的市场，逐步放松对农村集体经营性建设用地使用的约束，使城乡土地权益平等化。”2012年，北京、上海被国家确定为利用集体建设用地建设租赁住房试点。（五）法律授权试点阶段（2013-2019年）2013年，党的十八届三中全会提出“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，为农村集体经营性建设用地提供了政策依据和理论支撑，同时也是进一步推动农村土地改革的重要力量。2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点的意见》，集体经营性建设用地的改革进入实践层面。2015年，全国人大常务委员会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，“拟暂时停止土地管理法等关于集体建设用地使用权不得出让的规定，允许农村集体经营性建设用地入市，并将提高被征地农民分享土地增值收益的比例”。同年，国土资源部选取15个市（县）开展农村集体经营性建设用地入市试点工作。2016年，银监会和国土资源部联合印发了《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》（银监发〔2016〕26号），明确指出“在15个市（县）试点地区，对符合规划、用途管制、依法取得要求的土地，须以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市，且具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。”新一轮农村土地制度改革的开展，为盘活农民土地资产提供了有力的制度保障。2018年年底，国家决定将改革试点法律调整实施的期限延长至2019年12月31日。2019年，中央一号文件提出，“要全面推开农村集体经营性建设用地入市改革试点，加快建立城乡统一的建设用地市场，有效解决建设用地供需矛盾问题”。新一轮农村土地制度改革的开展，为盘活农民土地资产提供了有力的制度保障，必将释放出巨大的经济红利。（六）入市全面推开（2020年至今）2020年，新《中华人民共和国土地管理法》第六十三条明确规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务”，明确了集体经营性建设用地入市的合法性，标志着我国土地管理制度迈出了历史性的一步。2020年，国家发展改革委关于印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》的通知（发改规划〔2020〕532号），指出“全面推进农村集体经营性建设用地直接入市，允许农民集体妥善处理产权和补偿关系后，依法收回农民自愿退出的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地使用权，按照国土空间规划确定的经营性用途入市”。农村集体经营性建设用地入市正式从试点走向全国。徐吉宏 甘肃省社会科学院副研究员，主要研究农村发展及地理信息技术摘自新西部传媒微信公众号文章《甘肃省农村集体经营性建设用地入市现状及改革对策》
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发表于 2022-7-5 09:14:53
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