张红宇：县城，如何推动农民就地变市民？

如果在县城就能找到满意的工作，你还会背井离乡吗？如果在县城就能过上安居乐业的生活，你还会到大城市打拼吗？眼下，越来越多的兼业农民往返穿梭于县城与田地之间，不少返乡的打工者到县城购买房产开启定居生活，一些高校毕业生也主动选择到县城工作......

面积占全国的90%左右，常住人口占全国城镇常住人口的近30%，生产总值占全国的三成左右......如今的县城不再是“回不去的故乡”,而是实现城乡融合、共同富裕的关键支撑。为此，《中国金融家》记者专访清华大学中国农村研究院副院长、中国农业风险管理研究会会长张红宇，他长期关注农业农村问题，多次参与起草中央一号文件，用全新的视野带领我们去重新认识中国的1866个县城（含县级市）。

“郡县治，天下安。”自古以来，作为中国最基本的行政单元——县，就被赋予了安邦定国的重任。然而，很长时间以来，在“城市主导”“工业优先”的思路面前，县城成了大城市的“后勤保障地”。时至今日，县域经济仍然是我国经济发展中的薄弱环节。

县城，为什么那么重要？从地理上看，截至2021年底，我国县级区划数为2843个，其中县级市、县、自治县为1866个，县域面积约占全国面积的93%。从人口上看，2021年底，我国县城（含县级市）城镇常住人口已达到2.5亿，占全国城镇常住人口的近30%。从经济上看，2021年我国经济总量达114.4万亿元，其中县城（含县级市）GDP总量约占全国GDP总量的1/4。

“麻雀虽小，肝胆齐全。”在张红宇看来，星罗棋布的县城，共同构成了整体经济社会发展的“基本盘”。他进一步解析说，从历史角度上，“县”的概念由来已久，无论是县的单位数量、还是所辖区域范围，我国县级行政区划分一直较为稳定，以县为主体的行政架构还将随着经济社会持续衍生发展。从现实意义上，介于城市和农村之间的县城，一头承担着农业农村发展的重担，另一头又承接着大中城市的经济辐射，是连接城市与乡村的重要纽带和桥梁，是解决城乡不平衡、实现共同富裕的重要空间载体。如今，在开启全面建设社会主义现代化国家新征程上，我们的主要任务就是解决发展不平衡不充分的问题，而最为突出的就是在区域和城乡发展之间。

县域，除了是连接农村和城市的重要枢纽、协调全国区域经济的主战场外，也将成为未来城镇化的重要载体。根据国家统计局数据，2021年我国城镇常住人口为91425万人，城镇化率为64.7%。而在2011年，我国城镇化率仅为53.1%，意味着我国仅用了10年时间，城镇化率便迈上了新台阶。然而，我们仍要清晰看到，距离发达国家80%以上的城镇化率，仍有15个百分点的差距。

那么，未来中国城镇化的空间在哪里？如此庞大的人口规模不可能完全集中到大城市中。“新阶段农村劳动力继续转移仍有巨大潜力，而县城将成为吸纳农村劳动力的重要场景。”张红宇告诉记者，从2021年统计数据看，我国农业从业人数为1.7亿人。他预计，到2050年，中国农业从业人员比例下降到5%以下，绝对从业人数在3000万左右将成为大概率事件，也就是说，未来还将会有大量农业人口转移到以县城为载体的新型城镇中。

近来，长期追踪农业农村数据的张红宇，观察到了一个可喜的变化——县城农村劳动力外流的趋势开始有了逆转迹象。

“返乡留乡与二次返乡农民工同比大幅增加，就地就近就业也明显增加。”他告诉记者：目前县域范围内农民工总量为1.46亿人，比去年同期增加了1500万人。同时，往年出乡、今年留乡的常规留乡农民工2897万人，比上年增90.2%。春节后出乡又再次回乡人数698万人，比上年增144.1%，令人庆幸的是，常规留乡农民工和二次返乡农民工在当地就业率分别达到91.5%和67.9%。

“这或许并不是短期现象，值得关注。”张红宇解释说，一方面，乡村振兴战略及区域平衡发展战略显现成效，特别是以工补农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系构建，县域范围基础设施和公共服务能力提升，城乡居民生产生活条件改善，县域就业机会增加，加之就业成本低，就地就近就业对农民工吸的引力明显增强；另一方面，时代之变和世纪疫情相互叠加，不稳定、不确定、不安全因素凸显，京津冀、长三角、珠三角地区等传统劳务输入地，随国际形势严峻变化大幅减少就业岗位，这在一定程度上也昭示着东部大都市对农民工实现充分就业的能力减弱。

张红宇又向记者提供了一组数据：2020年跨省农民工7052万人，比2014年减少10.4%，但同期省内农民工9907万人，比2014年增10.6%。这一增一减说明了什么？

“这说明，就地就近就业的吸引力增加，外出跨省就业的吸引力减弱。前者表明区域发展不平衡，后者表明区域发展趋于平衡；前者表明共同富裕没有基础，后者表明共同富裕具有扎实基础。”他还特别指出，就地就近就业和外出就业的工资差异也将越来越小。他说，“我们要高度重视农民收入增长问题，致力于缩小城乡收入差距，经过10-20年的努力，使城乡居民收入差距缩小到1：1.2至1：1水平。”

“相较于外出务工，农民有更多机会实现在本地就业，再也不用背井离乡，我想这就是未来县城经济发展的趋势。”张红宇告诉记者，过去一段时期以来，农民工总量的增加更多来自工业化对农村富余劳动力的吸引，城镇化表现为东部大城市和各省会城市扩张的结果；而在未来一个时期，农民工总量的增加将来自农业现代化提升对农村富裕劳动力的排斥，城镇化将表现为能够吸引农民工就地就近就业的县城扩张和县域经济发展的直接绩效。

“这不仅仅是中国独有的发展模式，也符合全球城镇化发展规律。”张红宇表示，从全球经验来看，虽然各个国家幅员辽阔、地区差异以及发展程度不同，但劳动力均先是向经济较为发达的城市群聚集。例如，美国人口聚集东、西海岸等少数几个地区，日本人口聚集在东京、名古屋、大阪等都市圈内。随着交通基础设施的不断改善和产业结构的不断优化，劳动力逐渐回流分散，向着区域化、城镇化演化。“从完善大城市到发展小城镇，最后是大中小城市和小城镇的合理布局。”他说。

江苏宿迁泗洪县瑶沟乡农民杨晓亮返乡创办了淘趣多肉项目，带动10余人就业。图为杨晓亮在大棚里管理多肉植物。

在中国城镇化的前30年中，“农民进城”是一个普遍现象。大量富裕农村劳动力的“析出”，支撑了我国城镇化、工业化的快速发展。

在张红宇看来，中国之所以迅速成为全球第二大经济体，与中国农村土地制度不断创新，农民工群体不断壮大和作出的贡献密不可分。“农民进城之后，在农村还留有房屋、耕地，各种权利还能得以保留，如果在城里生活不下去，也可以随时退回到农村去。”他认为，正是这样的制度使农村富余劳动力大量转移，促使了低成本工业化快速发展，进而推动城镇化不断进步。

然而，数以亿计的农业人口流入大城市，但他们却很难被大城市真正接纳。推进以县城为重要载体的城镇化建设，这一新的发展范式既不是“年老回村”，也不是“城市漂泊”，而是城乡融合。

在这一背景下，县城扮演越来越重要的角色——在县域与大城市之间，县域代表着农村；在县城与农村之间，县城则代表着城市。因此，县域成为弥合城乡差距、化解城乡二元发展体制的主战场。

仔细观察，不难发现，近年来有关县城的扶持政策越来越频繁、越来越重磅。今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，强调以县域为基本单位推进城乡融合发展，并从以下四个方面推动县城的城镇化：全面落实取消县城落户限制政策；加快发展大城市周边县城，融入邻近大城市；引导人口流失县城转型发展；保障县城建设正常用地需求。

那么，如何进一步推动农民变市民？张红宇提出，核心就是要使进城农民工拥有“全部农民利益+渐进式市民化利益”，并成为区别于城市居民和在农村从事农业的专业农户家庭的“第三类群体”。“大部分农民工希望就地就近在户籍所在地大城市、中等城市，特别是能在县城安居就业，并保留在农村的相关权益。”张红宇告诉记者：“农民工亦工亦农，亦城亦乡，这本身就是发展县城为重要载体的城镇化的支撑，也是中国特色城镇化的深刻内涵。”

当然，人口规模只是城镇化程度的其中一个指标，真正的城镇化质量高低还是要以医疗、社保等公共服务水平来衡量。“目前县城人均市政公用设施固定资产投资仅为地级市及以上城区的1/2，人均消费支出仅为地级市及以上城市城区的2/3左右。”张红宇以教育举例说，目前县城里教学水平较好、升学率较高的学校多实行“大班制”，一个班级学生人数大大突破正常容量，甚至能有80名之多，这将极大地影响教育质量。因此，他呼吁，要吸纳农村人口和农民工转移和农民工就地就近就业安居，必须要补齐教育、医疗、养老等公共服务供给的短板，才能增强对转移进城人口的吸纳力。

“中国特色城镇化的道路与乡村振兴并不冲突，两者并行不悖。”在采访的最后，张红宇总结说，以县城为重要载体的城镇化，不仅为中国城镇化高质量发展提供了新的思路，也为乡村振兴全面推进提供了前提。虽然随着城镇化的不断推进，农村劳动力还将持续转移，但城乡仍将长期共存。而且，通过城镇化减少从事农业的人口数量，反而能帮助农民提高收入，走好规模化经营的农业之路，为农业现代化、产业化创造更好条件。