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纪志耿（四川大学马克思主义学院教授，四川省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员） “洪范八政，食为政首。”我国是人口大国，解决好吃饭问题，始终是治国理政的头等大事。习近平总书记高度重视粮食安全问题，把它摆到了“国之大者”的战略层面和政治高度。2020年12月，在中央农村工作会议上，习近平总书记从政治责任方面强调粮食安全是“国之大者”，要求“不能把粮食当成一般商品，光算经济账、不算政治账，光算眼前账、不算长远账”；要求粮食安全要实行党政同责，“主销区、产销平衡区都有责任保面积、保产量，饭碗要一起端、责任要一起扛。”2022年3月，在看望参加政协会议的农业界社会福利和社会保障界委员时，习近平总书记再次强调粮食安全是“国之大者”，“要全面落实粮食安全党政同责，严格粮食安全责任制考核”。2022年6月，习近平总书记在四川考察时，第一站就来到眉山市东坡区太和镇永丰村考察调研，强调“要严守耕地红线，保护好这片产粮宝地，把粮食生产抓紧抓牢，在新时代打造更高水平的‘天府粮仓’。”粮食事关国运民生，粮食安全是国家安全的重要基础。因为粮食产品不仅是一般的商品，关乎个人的生存和温饱，还是一种公共产品，关乎整个社会的安全和保障。从粮食安全的多重属性出发，从粮食的生产—消费—交换—分配链条着手，我们才能深刻理解“粮食安全是‘国之大者’”背后隐藏的政治经济学逻辑和战略考量。
粮食作为一种特殊产品的多重属性
有些学者认为，粮食具有私人物品的属性，同时更重要的是具有公共物品的属性。改革开放初期，我国农村探索实行“大包干”，农民通俗地理解“大包干”：“大包干，直来直去不拐弯，保证国家的，留足集体的，剩下的都是自己的。”这句话既表明了粮食产品的私人属性，因为“剩下的都是自己的”，保证了农民对自己生产农产品的剩余索取权，极大激发了农民的责任心和种粮积极性；这句话也表明了粮食产品的公共产品属性，因为要想占有剩余农产品，首先就要“保证国家的，留足集体的”，也就是为公共需要和公共储备做出贡献。也有些学者从萨缪尔森关于私人产品和公共产品的定义中界定粮食产品的属性。从个人生产和消费来看，粮食具有可分割性、竞争性和排他性，因此是私人产品；但是从政府和国家层面来看，保障充足、安全的粮食是政府的重要公共职能，并且这一安全保障是针对一国之内的所有人的，任何人都无法拒绝这种服务，也无法将拒绝付款者排除在享受服务之外，因此粮食具有公共产品所特有的不可分割性、非竞争性和非排他性。
粮食到底是私人物品还是公共物品？如果是私人物品为什么国家和政府要强调保供给保安全的职责？如果是公共物品为什么农民种粮保供给的积极性不高？回答好这一连串问题，我们还要回到政治经济学生产—消费—交换—分配的分析框架中，区分利益主体在国民经济各环节中的角色地位才能找到答案。笔者认为，从生产和消费环节来看，粮食的私人产品属性较为突出。只有保证种粮农民有利可图，农户才会有增加粮食生产的积极性；并且只有保证人们吃得饱吃得好，人民的获得感、幸福感、安全感才能提升。而从交换和分配环节来看，粮食的公共产品属性较为突出。因为第一产业的比较效益低于第二产业和第三产业，所以东南沿海等粮食主销区的主要精力在于发展工业和提振经济，而把粮食供给的责任寄托于黄淮东北等粮食主产区，享受了粮食安全等公共品供给的外部经济效益却不承担外部经济成本。
从全国的粮食购销、粮食储备和粮食分配来看，粮食安全的纯公共产品属性和准公共产品属性则十分明显。中央通过耕地保护、种粮补贴、托底收购等举措，确保饭碗牢牢端在自己手心里，并且碗里主要装中国粮。粮食安全不仅事关全国利益，也事关各省市利益，粮食安全的责任不能仅由国家来扛，不能仅由主产区来生产，而要由中央和地方、党委和政府、主产区和主销区一起来扛，饭碗要一起端、责任要一起负。界定清楚粮食产品的两种属性和四个环节，对深刻理解落实粮食安全责任制中的矛盾冲突以及破解路径多有裨益。
粮食安全责任制落实中的矛盾和障碍
“悠悠万事，吃饭为大。”保障国家粮食安全是一个永恒课题，在我国资源约束日益加大、国际市场对国内市场影响日益加深的情况下，实行粮食安全责任制是维护国家利益的必然选择。从上述粮食安全的多重属性出发，我们会发现，当前我国粮食安全责任制落实过程中还存在不少矛盾和障碍。粮食安全责任上移、责任外移、只算经济账不算政治账、只算眼前账不算长远账等种种乱象背后的共同问题是，粮食作为一种公共产品，具有很强的外部经济效益，一些地方只愿意搭粮食安全的便车，却不愿意为享受这种外部经济效益而买单。
非农化非粮化：粮食安全责任上移
粮食是国之根本。新中国成立初期，为解决温饱问题，中央于1958年首次提出“以粮为纲”的口号，提出“农业的中心是粮食生产，抓住了粮食这个纲，工业化所需的资金、市场、原料等问题都可以得到解决”。这一时期，坚持“以粮为纲”成为指导农业生产的基本方针，实现粮食自给成为粮食生产的首要任务。“上纲要”（亩产粮食400斤）、“过黄河”（亩产粮食600斤）、“跨长江”（亩产粮食800斤）成为农业工作的重要目标。不少“三农”干部见到麦浪滚滚就心潮澎湃、踌躇满志。改革开放后，随着家庭承包责任制的实施和农业投入品数量的增加，粮食产量获得稳定增长，1996年人均占有量为380公斤左右，达到世界平均水平，2020年人均占有量稳定在470公斤以上，远高于国际公认的400公斤安全线。并且随着城市化的推进和人们生活水平的不断提高，居民的消费结构逐渐从低价值的粮食转向高价值的肉禽蛋奶和菜果，因此种植经济作物或从事养殖业就显得比传统粮食种植更有利可图。在这种背景下，我国粮食耕种面积呈长期下降趋势，种植结构呈现出明显的“非粮化”态势。由于城镇开发和种植经济作物具有较高的收益，一些地方政府和农户基于收益最大化的考虑，往往采取“非农化”“非粮化”的手段使用耕地，水浇地沦为旱地或荒田，平原上盖了房子，基本农田又上了山，把保障粮食安全的责任抛之脑后。
如果只看当前利益不看长远效益，地方政府就不太愿意承担粮食安全的职责，而会把矛盾上交、把担子压到中央身上，这就可能会造成粮食安全责任上移。“饭碗一起端，责任一起扛”，保证粮食安全，既需要中央承担首要责任，在推广科技创新、改造中低产田和完善市场体系上加强对粮食生产的支持；也需要各级地方政府承担主体责任，树立责任意识和大局观，合理布局粮食生产面积，扛起重农抓粮的责任。落实粮食安全责任制，实现中央与各级地方政府上下联动、一体协同，确保粮食生产安全。
从南粮北调到北粮南运：粮食安全责任外移
粮达天下，惠泽四方。我国传统的粮食产区主要分布在长江流域和黄淮海平原，“两湖、两广”素有“湖广熟，天下足”的美誉，历史上承担着生产供应的重任，是我国“南粮北调”粮食供应格局的真实写照。改革开放以来，随着工业化、城镇化的快速发展，“江南鱼米乡”“蜀地天府国”等传统的粮食主产区的粮食贡献率逐年下降，东北三省已成为全国最大的粮食主产区和输出地，东南沿海各省成为全国最大的粮食主销区和流入地。从“江南鱼米之乡”到“守住东北粮仓”，中国的粮食格局已经从过去的南粮北调，变成了现在的北粮南运。统计数据显示，2020年我国粮食主产区中产量排名前五的省份分别为黑龙江、河南、山东、安徽、吉林，产量依次为7540.8、6825.8、5446.8、4019.2、3803.2万吨，这五个省基本位于黄淮以北地区，且五个省的粮食总产量（27635.8万吨）占到全国粮食总产量（66949.2万吨）的41.28%。粮食主销区中产量排名倒数前五的省市分别为北京、上海、海南、天津、福建，产量依次为30.5、91.4、145.5、228.2、502.3万吨，这五个省市的粮食总产量（997.9万吨）占到全国粮食总产量（66949.2万吨）的1.49%。
我国粮食供应格局变化使得国内粮食生产面临新形势，主销区过度依赖主产区粮食供应，暴露出主销区和主产区在粮食安全责任制意识上的矛盾。主销区以工业化和城市化为主导，导致农民对土地依赖性低，耕地数量和粮食产量快速下滑，有效粮田面积和粮食播种面积不断削减，主销区“非农化”“非粮化”面积也逐年增大。主产区为了保障全国粮食供应，肩负着粮食生产的具体任务，承担着较大的粮食输出压力，资源消耗较大，且主产区经济水平发展较低，“高产穷县”现象频出。“手中有粮，心中不慌”，针对粮食安全责任外移和公共产品供给收益不能有效内化的问题，既要让三大区域共同扛起保障粮食安全的重担，也要高度认清粮食安全的战略意义。提高主产区粮食综合生产能力，切实稳定和提高主销区粮食自给率，确保产销平衡区粮食基本自给。做到合理布局，实现主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量。
“米袋子”省长负责制的不足：粮食安全算经济账不算政治账
过去实行的“米袋子”省长负责制，是国家宏观调控下省级人民政府对粮食安全全面负责的体制，不仅强化了地方政府保障粮食生产的责任，更是维护国家粮食安全的有效措施，为保障经济社会稳定发展奠定了坚实的物质基础。但仅靠“米袋子”省长负责制来保障国家粮食安全是不够的，地方政府如果缺乏粮食安全意识，就会在保障粮食安全上陷入“讲起来重要、做起来次要、忙起来不要”的困境，甚至会产生“重经济作物轻粮食作物”的问题，一旦发生粮食供应链危机，将会影响社会稳定和现代化进程。比如部分地方政府在粮食储备方面作用发挥不充分，当市场价格低迷时对超过收购任务外的粮食拒收，市场价格走高时却为完成收购任务抢购，进而造成“谷贱伤农”或“谷贵伤民”。
粮食安全不能只算经济账，不算政治账。“米袋子”省长要负责，书记也要负责。当前我国经济社会形势复杂多变，百年变局和世纪疫情相互交织，经济全球化遭遇逆流，在这样的国际形势下，重农抓粮就必须从粮食安全是“国之大者”的战略层面出发，粮食安全也必须要实行党政同责。从“米袋子”省长负责制，到书记、省长共同把粮食安全的责任扛在肩上，实行粮食安全党政同责，就是要充分发挥各级党委在国计民生事业保障的主体作用，同时切实压实地方政府责任。不能光算经济账，要提高地方政府抓粮积极性，解决过去存在的地方政府粮食安全意识不足的问题，认清保障粮食安全的严峻形势和重大意义。更要算清楚政治账，提高在粮食问题上的政治站位，推进粮食安全治理体系和治理能力现代化，做好粮食储备工作，持续提升粮食安全保障能力和水平。
种粮多功能性丧失：粮食安全算眼前账不算长远账
从“一粒粟”到“万颗子”，粮食用途广泛、功能多样，不仅能满足民众基本生存需求，还有利于生态涵养保护、弘扬农耕文化。但是在世界近代化和粮食资本化的过程中，部分西方国家将粮食作为资本掠夺土地、劳动和发展中国家的隐秘武器，过度强调粮食的经济效益，忽略粮食的全球公共产品属性，导致粮食功能发生异化。受其影响，我国种粮农民面临价格“天花板”、成本“地板”挤压，各级政府面临补贴“黄线”、资源环境“红灯”约束，这是今后一个时期农业发展面临的重要瓶颈。在这种情况下，粮食种植的多功能性丧失，农民的种粮积极性下降。今年五月，网传我国河南、山东等地区发生了“小麦青贮作饲料”事件，农民把小麦青贮做饲料出售，而不愿意等到成熟收割后再卖。粮食作物变牲畜饲料，实质仍是农民种粮效益低。农民种粮收益低、积极性不高，是当前国家保障粮食安全面临的严峻问题。
乡村文明是中华民族文明史的主体，村庄是这种文明的载体，耕种文明是我们的软实力。农村环境直接影响米袋子、菜篮子、水缸子、城镇后花园。因此要把社会主义农村建设得更加美丽宜居，留得住青山绿水，记得住乡愁。粮食安全不能光算眼前账、不算长远账。确保粮食安全是一个战略问题，因此保障粮食生产，我们还需要回归到粮食最初的多重功能上来，既要发挥粮食保障民众安全的作用，也要改善种粮农民收益低的问题，调整产业结构、推动产业融合，使农民从“种粮卖得出”转向“务农能赚钱”，不仅使农民种粮得实惠有发展，切实解决生产和生计问题，也要切实解决农村生态和文化问题，为老百姓留住鸟语花香田园风光。
确保粮食安全这一“国之大者”的战略举措
“仓廪实，天下安。”粮食安全关乎人民生活幸福、社会和谐稳定和国家长治久安。保障粮食安全，农业发展是根本，利益协调是条件，党政同责是保障，农民主体是基础。筑牢粮食安全根基，就是要从生产—消费—交换—消费等环节入手，加强农业支持保护力度，完善产销平衡利益协调机制，让公共产品生产中的外部经济效益得到弥补；同时发挥社会主义的制度优势，实行粮食安全党政同责优势，调动农民种粮积极性。
加强农业支持保护力度
之所以强调粮食安全是“国之大者”，不仅是因为粮食生产本身所具有的经济效益，更是因为粮食生产具有很强的外部性效益。保障国家粮食安全，使社会所有人能得到充足、安全的粮食保障，就需要回到政治经济学生产—消费—交换—分配的分析框架中，增强四个环节均具有公共产品属性的认识，把视线聚焦到粮食安全中来，加强农业支持保护力度。
从生产环节看，粮食生产根本在耕地。人多地少是中国的基本国情，保障粮食生产，就是要牢牢守住耕地红线，扎实推动高标准农田建设，为保障粮食有效供给提供基础保障。从消费环节看，就是要守护好人民群众的“粮袋子”。优化粮食供给结构，让人民群众不仅“吃得饱”，更要“吃得好”。从交换环节看，就是要合理布局耕地面积。主产区、主销区和产销平衡区都要保面积、保产量，保障区域内农产品有效供给，直接连接粮食生产与消费，确保粮食流通安全。从分配环节看，就是要提高粮食储备调控能力。我国粮食供求将长期处于“紧平衡”状态，所以要扎实推进保供应、稳市场、稳预期相关工作，以国内粮食市场的稳定性有效应对国际市场的不确定性。
完善主产区和主销区的利益协调机制
随着我国粮食增长重心逐渐由南转北，粮食生产逐渐呈现集中成片趋势，但是这极易出现主产区粮食输出压力大、主销区过度依赖外部粮食供给的问题。“中国碗装中国粮”，主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量，三大区域要一起扛起保障粮食安全的重担，共同端牢14亿多中国人的饭碗。一是要提高主产区粮食综合生产能力，加大对主产区支持力度，提升农户种粮积极性。二是要切实稳定和提高主销区粮食自给率，加大对粮食生产的财政支持，激发主销区粮食生产总量潜力。三是要确保产销平衡区粮食基本自给，优化粮食生产区域结构，增强粮食生产可持续性。矫正粮食生产中的短视倾向，不能只把粮食当一般商品，粮食生产要既算政治账，也要算长远账。
实行粮食安全党政同责
当前，在疫情冲击、经济下行等多重压力下，“紧平衡”必然成为我国粮食安全的长期态势，做好粮食生产工作、保障粮食安全对于稳住农业基本盘具有重要意义。实行粮食安全党政同责，就是要深刻认识粮食安全是“国之大者”的战略意义，各级党委和政府共同扛起粮食安全的政治责任。实行粮食安全党政同责，守住国家粮食安全底线，这是社会主义国家制度体系优越性的体现。某些发展中国家由于受西方政治势力的影响，将粮食视为政府与政客权力斗争的筹码，无视粮食在保障民众基本需求上所体现的公共属性，操纵粮食供给、控制粮食价格、改变粮食产量，造成因权利缺失和自由发展能力受限导致的饥荒问题。面对复杂国际环境，我们要发挥党的集中统一领导的制度优势，牢牢守住粮食安全底线。一方面压紧粮食安全属地党委主体责任，切实压实地方政府责任，强化粮食安全责任制考核，把党的领导具体全面地落实到粮食生产全链条各环节中去；另一方面各级党委和政府共同扛起粮食安全的政治责任，把粮食安全作为事关全局、事关长远的“一把手”工程，放在心上、抓在手上、扛在肩上。
保证种粮农户有利可图
全力抓好粮食生产、扛稳重农抓粮责任，关键在农民。保障国家粮食安全，就是要稳住农民种粮信心，保护农民种粮积极性。亿万农民是粮食生产的主体，稳定粮食生产，就是要让农民种粮能获利、多得利。保证种粮农户有利可图，一是要加快构建新型农业经营体系，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，着力培育新型农业经营主体和社会化服务组织，把小农户引入现代农业发展轨道，逐步形成以家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型农业经营体系。二是要创新经营方式，培育好家庭农场、农民合作社，发展适度规模经营，健全专业化社会化服务体系。三是要提高种粮农民补贴，不仅要坚持“谁种地谁享受补贴”的原则，更要完善最低收购价政策，给予种粮农民安全保障，保证种粮农户有利可图。（来源：《国家治理》周刊2022年8月下）
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发表于 2022-9-6 09:13:06
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