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傅才武（武汉大学国家文化发展研究院院长、教授、博导） 自国家实施公共文化服务体系建设以来，学界围绕公共文化服务的概念、模式以及背后动力机制展开了多方面的探索，初步形成了中国特色公共文化服务理论体系。
中国公共文化服务理论虽然脱胎于文化事业理论，却建立了一套独有的理论范式和政策逻辑，为中国文化体制改革提供了一种“架构知识”，形成重构政府、社会与消费者之间关系模式的原则，并成为推动国家文化管理体制从事业体制下一元化行政命令体系向市场体制下多元化契约体系转型的理论共识和政策措施的逻辑起点。
梳理我国公共文化服务理论的形成与发展脉络，厘清当代中国从传统文化事业体系向现代公共文化服务体系过渡的演变逻辑，有利于在新时代重新认识公共文化服务理论对于国家文化治理的价值意义。
核心观点
公共文化服务理论的基本内涵
文化权利的全民共享
公共文化产品的供给
政府文化服务管理系统的重建
从传统事业型管理模式到公共型管理模式的转型
“以需求为中心”的管理体制
外向开放型的管理系统
以契约范式为基础的管理结构
公共文化服务何以成为文化理论界的主流话语
公共文化服务的经济体制基础：市场经济成长与文化消费方式转变
公共文化服务的宏观制度基础：从管理型政府到服务型政府
公共文化服务的实现路径：公益性事业与经营性产业分途发展
公共文化服务对国家宏观管理体制的贡献
公共文化服务理论的确立，明确了深化文化体制改革的方向
公共文化服务理论的确立，为国家文化政策创新提供了基本规范
公共文化服务理论的确立，形成了国家文化繁荣发展的基础
2005年，党的十六届五中全会首次提出“公共文化服务”的概念。2007年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》颁布，开始全面部署公共文化服务体系建设工作。2013年，党的十八届三中全会提出建立“现代公共文化服务体系”的目标任务。2015年，《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》颁布，并制定了国家基本公共文化服务的统一指导标准。2017年3月，《公共文化服务保障法》正式实施。至此，我国现代公共文化服务体系建构的战略规划逐渐完备，制度框架基本形成。
在全球化时代，尽管我国公共文化服务概念的形成受到了服务型政府理论和新公共管理理论的影响，但大多数学者认为，公共文化服务更多地表现为通过本土化的研究和本土化的实践而提出的具有中国特色的话语体系。
公共文化服务体系：基于异权系数分割原则之上的“果结构”或“果—树结构”形态
公共文化服务理论是围绕公民文化权利而展开的话语系统，隐含了公民权利与国家责任之间的互动关系。公共文化服务理论的提出和确立，是改革开放后中国文化领域对于公共产品理论的本土化应用成果，也是中国经济发展成就与1978年以来中国文化体制进程相耦合的结果。公共文化服务理论的基本内涵具体包括以下几点。
文化权利的全民共享
以人为本、服务于人的发展是公共文化服务的基本出发点，是服务型政府的“原教旨”。这一理论对应于公民本位和公民的基本文化权利。基于此，公共文化服务以及相对应的国家公共文化服务体系，首先应以满足公众的公共文化需求为逻辑起点，其次应明确政府“守夜人”的角色，强化政府伦理责任和财政保障责任。
同时，文化权利也是国家提供公共文化服务的法理依据。作为一项重要的基本人权，文化权利已经获得了国际法与国内法的双重肯定。西方学界将公民文化权利的内涵归纳为自由创作的权利、享有作品收益的权利、文化认同的权利以及参与文化生活的权利等。我国学界普遍认为，公民文化权利的核心是公民对于精神文化消费需求和文化创造的权利，文艺创作自由、表达自由、文化娱乐自由等。一般认为，公民文化权利主要包括文化参与权、文化享有权、文化分享权和文化传承与发展权。
因此，公共文化服务作为一个概念范畴，不仅指政府提供的公民文化福利，而且指国家为保障公民文化权利而设立的组织和运营系统。公共文化服务理论的确立，推动了文化领域内政府与社会及公民个人基本关系模式的重建。“以人为本”和满足公民的基本文化需要成为国家文化政策的基本伦理和设计原则。国家文化政策设计和文化体制改革措施都必须置于公共文化服务的政策伦理之下，公共文化服务的公平性、均等化和普惠性由此被赋予了制度合理性和合法性，并上升为国家公共文化服务体系建设的基本指导原则。保障公民享有公平、平等和基本的文化权利，成为政府建设国家公共文化服务体系的内在伦理机制。
公共文化产品的供给
相较于市场提供文化商品（产品及服务）而言，公共文化产品是在政府主导下，以公共财政手段向公民提供的文化产品及服务，具有非排他性和非竞争性。现代公共产品的观念起源于社会契约论。英国政治哲学家托马斯·霍布斯在《利维坦》中提出了社会契约论和利益赋税论，这些思想经过奥地利和意大利学者的发展，形成了公共产品理论的源头。这些公共产品概念经20世纪40年代“福利国家”理论的进一步发展，形成公共产品理论。公共产品理论的完成定型，成为现代社会划分政府与市场边界的标准。其基本内涵是：“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少。”
公共产品具有两大基本特征：消费的非竞争性（Non-Rivalry）以及非排他性（Non-Excludability）。这两种特征的存在会导致市场失灵，因此要求由政府提供公共产品。随着公共产品理论被引入文化领域，公共文化产品的范围和类型被划分为“纯粹公共物品”“混合性公共物品”和“私人品”三类。21世纪初，就政府支出责任而言，公共产品理论演变为“基本公共服务”和“非基本公共服务”两类，前者为政府必须承担供给责任的公共产品和服务，后者为可以通过社会提供或者政府补贴引导社会组织或市场来提供的产品和服务。
政府提供更多的公共产品，也就意味着政府需要扩大财政在公共产品上的支出，体现为与公共文化产品范畴相对应的政府事权与支出责任。公共文化服务中的政府事权，就是政府在提供公共文化服务，从保证公民基本文化权益出发组织公共文化产品（服务）生产、分配和消费过程中，所应承担的义务和责任。这种义务和责任来源于公民基本文化权益对国家职能的客观要求，包括组织公共文化产品生产、建设公共文化服务设施、加强民族文化遗产传承保护、发展文化休闲娱乐、兴办公民文化教育和打造文化传播平台，以及建立对社会特殊人群文化需求的保障机制等。要落实这些责任和义务，必须建立科学的中央和地方文化支出责任分担机制，通过不断调整“事权、财权和财力”的组合方式，完成“中央与地方政府文化事权与支出责任划分”“事权、财权与财力的匹配”和“中央对地方的转移支付”等制度设计。
政府文化服务管理系统的重建
公共文化产品要到达公民个体消费环节，必须要借助政府文化管理系统。在计划经济时期，文化产品通过文化事业系统组织生产，分发到消费者手中，但文化产品供给与消费长期陷入低层次、低水平“均衡”的困境。改革开放以后，随着社会物质财富的极大丰富、人民生活水平的显著提高，整个社会对公共文化产品的需求呈现出多层次、多类型和多品种的特征，与计划体制下的“格式化”管理方式相适应的文化事业体制逐渐不适应市场体制下民众的多样性和多类型文化需求，因此必须重建公共文化生产和分配的管理系统，以适应新的管理职能的需要。
由于我国政府无法抛开20世纪50年代建立起来的文化事业体系的固有基础而另行起步、归零开始，所以实践上公共文化服务包含了从传统文化事业体系到公共文化服务体系的转型。但作为理论范式，公共文化服务与传统文化事业既有联系，又存在重大区别。公共文化服务理论立基于市场经济基础结构下的“市场配置、公开竞争、契约管理”，体现为以“资源跨体制流动、身份弹性管理、契约竞争”为基础的新型治理模式。传统文化事业理论立基于计划体制环境下的“计划配置、干部任命、行政命令”，体现为以“资源体制内循环、身份刚性约束、行业壁垒”为基础的传统管制模式。
从传统事业型管理模式到公共型管理模式的转型，至少包括了三个方面的内涵。
第一，“以需求为中心”的管理体制。传统文化事业体系是一种“以生产为中心”的管理体制，文化管理系统按照文化生产的过程环节设计专业性管理流程，形成了以高度专业化分工为基础的行业管理系统；公共文化服务的管理系统是一种以“公民文化需求”为中心的管理系统，按照需求来设计管理流程，重在建立以公民文化需求为导向的文化治理机制。
第二，外向开放型的管理系统。传统文化事业的管理系统建立在“干部调配、户籍管理、部门预算”这三大基本制度之上，具有行业进出壁垒与资源体制内循环等特点，是一种内向封闭型体制；公共文化服务的管理系统重在整合政府与社会各方面的力量，突破行业壁垒和公共资源体制内循环的内向封闭性局限，充分吸纳社会力量参与公共文化建设，形成开放性的政府职能体系。
第三，以契约范式为基础的管理结构。传统文化事业的管理结构是基于计划命令之上的资源配置和生产分配体系，按照行政原则协调政府与直属单位、政府与社会、单位与成员间的关系，管理和运行要服从行政范式；但公共文化服务的管理结构是一种基于契约管理之上的管理方式，要求按照与市场经济相适应的契约原则协调政府与社会、单位与成员、公共文化机构与私人机构之间的关系，逐渐减少行政命令的成分，建立以合同管理为基础的文化管理系统。
总体上，传统文化行业体现为相对封闭的“树结构”体制形态，依据“同权系数分割”的原则实现政府上下级之间及其与直属文化单位之间的连接，在组织结构上实行以一元化行政管制为基础的科层制结构。它在计划体制时期起到了集中稀缺资源、快速进行社会动员、迅速形成国家组织力量的独特作用，但这种管理结构并不适应市场经济环境下的文化行业发展需求。公共文化服务体系是一种基于“异权系数分割”原则之上的“果结构”或者“果—树结构”形态，体现为一个包括文化产品生产、分配、消费和资源保障在内的综合性运行系统，是一个兼容精英文化需求和大众文化需求的开放性管理系统。
近十年来，我国文化管理体制改革的一系列举措，主要表现为从“管理型”政府向“服务型”政府转型，从面向行业“办文化”向面向社会“管文化”转型。这种国家宏观管理体制的改革变迁，集中体现出中国文化建设中的“现代性”内涵，既可以理解为文化领域内基于市场经济结构的制度体系替代计划性制度体系的嬗变过程；也可以理解为国家文化治理方式逐步超越传统的计划管理方式，国家根据市场经济规律重建公共文化供给和分配方式的过程。公共文化服务体系的现代性主要体现在价值取向的现代化、政府行政理念的现代化、服务内容的现代化、服务能力的现代化、公共文化服务方式的现代化五个方面。
从“文化事业”到“公共文化服务”：公共文化服务何以成为文化理论界的主流话语
公共文化服务的经济体制基础：市场经济成长与文化消费方式转变
中国公共文化服务作为一种理论框架具有与西方社会相同的公益性、公平性、公正性、普惠性和大众性等特征，但其发展路径与西方国家完全不同。公共文化服务理论的出现与中国社会从计划体制向市场体制的社会结构转型过程紧密相关。计划经济体制下，政府借助于高度组织化的“事业单位”（行业系统）整合社会资源，逐步形成了庞大的文化事业体系。然而市场经济体制深刻地改变了人们的基本生产生活方式和观念系统。这种知识系统迅速从物质生产领域传导到文化领域，引发了人们文化生活方式和文化观念的变化，文化产品的格式化生产和分配越来越难以适应居民多样化文化的需求，文化产品的生产与消费错位、文化资源流通不畅、文化供给效率不高等问题，在日趋开放和逐渐成熟的市场中越来越明显。
改革开放后我国文化市场的快速崛起和繁荣，将居民从文化产品的短缺中解放出来，赋予居民对文化产品的消费选择权。居民可以不再局限于政府供给的单一渠道，其对于文化产品的个性化需求，能够通过市场供给得到满足，可以在由市场提供的无限丰富的文化产品类型中行使“用脚投票”的权利。市场为公民提供“用脚投票”选择公共服务的机会。
正是这种与市场的互动过程，使居民个人的文化权利意识不断觉醒，从而倒逼政府转变“老唱老戏、老戏老唱”式的单一性和低效化的公共供给模式，建立能够包容普罗大众的日益差异化、多样化和个性化的文化消费需求，吸收社会力量参与的开放性公共文化服务体系。进入21世纪，数字信息技术的进步，使公民个体的个性化需求与供给者、生产者的精准对接在技术上和管理上成为可能。移动互联网、大数据技术与智能手机的普及逐步颠覆了传统的文化消费模式，一方面激发了更为多元的文化消费需求，另一方面又引导着公共文化服务的不断迭代。
公共文化服务的宏观制度基础：从管理型政府到服务型政府
20世纪80年代，西方发达国家发起了“新公共管理运动”。新公共管理运动通过在政府管理中引进企业管理常用的经济理性主义，依托新的信息技术和政府流程再造，按照“经济、效率、效益”三原则重新定义公共行政管理结构，重构政府、市场和社会关系。进入21世纪，从新公共管理理论发展而来的“新公共服务理论”成为推动服务型政府建设的理论基础。在这一理论基础上，我国学界提出了“服务型政府”概念。2000年前后，服务型政府作为西方理论结合中国实践而诞生的本土化概念，因为顺应了我国政府职能转变的内在要求，迅速进入实践应用领域。
总体上，服务型政府是相对于管理型政府而言的，是指一种以公共服务理念为指导、以满足公民服务需求为目标、以服务行政为特征的政府治理模式。服务型政府理念的提出和确立，形成了政府主要职能应由经济建设、社会统治转向公共服务、维持社会公平的价值指向。正是在这一背景下，公共文化服务进入文化管理学界，迅速成为文化理论界的主流话语。
公共文化服务作为国家公共服务在文化领域的延伸，是服务型政府的基本职责之一。2005年后，“公共文化服务”在中央文件中被正式提出，逐步成为国家宣传文化部门管理体制改革的方向，相关政策法规体系随之推进。“构建公共文化服务体系”作为实现全面建成小康社会的重要目标，以公共产品理论、服务政府理念为支撑的服务型政府在文化行业持续推进。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，将“建构现代公共文化服务体系”与“推进公共文化服务标准化、均等化作为公共文化领域全面深化改革的重点”。党的十九大报告进一步提出，要“完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动”。公共文化服务的提出，是新时代政府职能转向的体现，也是国家治理体系现代化在文化领域的体现。
公共文化服务的实现路径：公益性事业与经营性产业分途发展
改革开放后市场经济体制的建立与完善，促进了经营性文化产业与公益性文化事业的分离。经营性文化开始从宣传文化事业中剥离出来，成为相对独立的部门。2000 年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》第一次提出“文化产业”的概念，要求完善文化产业政策，加快文化产业的发展。2006年，党的十六大报告正式将文化事业和文化产业区分开来，明确提出“积极发展文化事业和文化产业”，从国家战略层面推动公益性文化事业与经营性文化产业“分途发展”。
经营性文化产业从宣传文化事业体系中独立出来，使公益性文化机构摆脱了20世纪90年代开始的“以文补文”的经营性要求，向提供公共服务的单纯职能转型。文化事业所体现的文化“公共性”价值逐步成为政府和社会追求的主要目标。2005年，中共中央、国务院发出《关于深化文化体制改革的若干意见》提出，“推进文化事业单位改革，要根据现有文化事业单位的性质和功能，区别对待、分类指导，明确不同的改革要求。要加大公益性文化事业投入，调整资源配置，逐步构建公共文化服务体系”。改革文化事业单位、建设公共文化服务体系的目标逐步被纳入国家议程。
在文化领域的总体性知识体系中，文化事业与文化产业并没有完全分离。文化事业能够对文化产业的发展发挥基础支撑的独特作用，进而为整个区域的文化建设提升产业基础。同时，作为公共文化服务的“镜像”，中国文化产业的发展轨迹和内在逻辑，又为公共文化服务体系的建设提供了方向性指示。
一方面，文化产业的经营性和营利性，从反向上为界定公共文化的“公益性”提供了比照标准，使人们能够更加深刻地认识到文化公益性的内涵和基本特征；另一方面，文化产业的市场效率机制（如合同竞争、资源流动配置、技术应用等），也为改革公共产品社会化提供方式和效率分配方式提供了方法论上的借鉴。
公共文化服务为国家宏观管理体制提供了一种“架构知识”，表征了理论范式的转型
我国公共文化服务理论既包含了传统文化事业体制改革转型的内涵，又包含了对新时代国家宏观管理体制改革方向的标示。它通过为国家宏观管理体制提供一种“架构知识”，推动计划体制框架下的行政科层结构向市场体制下的契约管理结构转变。
公共文化服务理论的确立，明确了深化文化体制改革的方向
由公共文化服务理论推动的公共文化服务体系建设，本身包含了从传统文化事业体系到公共文化服务体系转型的政策指向，但这种“转型”的实现，要依赖国家自上而下的改革推动力。中国文化体制改革的经验表明，改革的动力不完全来源于文化行业本身，更主要的来源于与公共文化产品供给、生产、分配和技术及财政保障相关的政府部门和消费者的压力。
因此，公共文化服务体系建设既要依赖国家在科学技术、通信、交通和文化基础设施等方面的建设进程，又要依赖关联性政府部门、公共生产机构（文化单位）和消费者组织之间关系模式的重构。其管理和运营主体既要涉及政府、国有文化单位、民营文化组织和文化企业，还要涉及文化主管部门、科技部门、财政部门、广电出版部门、审计监察部门。其中，每个主体都具有独立的职能，但又在公共文化服务的目标任务下被整合起来，组成一个纵向的层级结构和横向的协同结构。因此，公共文化服务体系建设要依赖一体化的知识，并高度依赖系统集成者的能力。在公共文化服务体系建设过程中，中央政府发挥着“顶层设计”和政策创新的作用。
公共文化服务体系的建设，标志着我国传统文化事业体制有了一个明晰的改革方向，它指引公共文化机构和政府管理系统逐渐脱离事业体系的轨道，转入市场经济体制的轨道，从而实现文化管理领域的“现代性”建构，包括：
在微观层面上，实现公共生产者独立主体性的重塑，公共文化领域面向社会开放，吸引社会力量进入公共生产，在国有文化单位之外培养形成公共文化的替代性生产者；在中观层面上，政府与国有文化机构之间的关系由“父子型”向“契约型”转变，公共文化单位不再是国家文化行政体系中的“附属机构”，而是演变为一个相对独立的公共生产机构（非营利性法人单位），建立健全事业法人治理结构，形成新的激励约束机制，并基于独立市场主体身份重构与政府、社会的关系；在宏观层面上，推动宏观管理体制的结构变迁，形成“党委领导、政府管理”的科学管理体制。
公共文化服务理论的确立，为国家文化政策创新提供了基本规范
一是明确了从传统文化事业体系到公共文化服务体系转型的政策路径。借助于高度组织化的层级结构，传统文化事业体系将社会文化资源整合于国有体制之中，形成了以国有文化单位为主导的单一组织形式。20世纪末，这种以行业系统和公有文化单位为基础的事业体系随着市场经济的成熟而逐渐失灵。国家公共文化服务体系建设与文化事业体系的结构重组，是文化体制改革目标任务的两个方面。
公共文化服务的理论表明，在推进文化事业制度变迁过程中，不论是改革文化单位与社会（市场）的关系模式，还是改革文化单位内部关系模式，都只是一种局部性改革（单元知识创新），难以从根本上改变传统文化事业体制的基本架构。为此，必须进行以公共文化供给分配体系为目标的“管理系统结构”改革，用一种总体性战略安排来支持结构调整中系统性的政策需求。
二是明确了政府与社会的关系模式，这就是政府向社会力量购买公共文化服务。公共文化服务理论对应的制度是一种“以需求为中心”的管理体制，要求按照人民群众的基本文化需求、以社会公共需求为导向重组政府管理流程，形成一种面向社会、面向市场的开放型管理结构，以充分利用政府与社会两种资源、国有文化单位和社会非营利性文化组织两种力量，形成资源开放、重心在外、管理向外的开放型运行机制。
政府向社会购买公共服务的制度设计，理论上打破了“公域与私域、国家与社会、市场与政府”之间的界限，推动了公共服务的社会化。它借助于公私合作方式，把政府无力承担或者效率不高的公共事务转化为非政府公共事务，由社会组织来承担和处理。其意义在于，建立了保障市场组织作为生产者自由进入或退出的机制，改变了业务经费通过行业部门层层下达的体制内循环方式，形成系统外流动，客观上也推进了公共文化产品“供给者”与“生产者”的体制性分离，为民间力量的进入让渡出一定的市场空间且提供了制度保障。
三是明确了公共文化服务保障标准及其支出责任。在改革开放以来社会大转型的持续进程中，政府公共事权与市场私人事权之间边界不清且相互交叉，政府支出范围模糊。
一方面，政府承担了一些本应由市场自行调节的事权，财政过度介入市场营利性领域；另一方面，一些应由地方承担的事权，中央财政也安排支出，本该由中央承担的事权却缺乏相应的财力安排，出现事权与支出责任的“错搭”，“造成行政效率偏低，制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化”。为此，必须要重新界定政府与市场的政策边界。
公共文化服务理论提出了公共财政制度改革的方向，包括：
在财政保障理念上，要实现从以保障供给为中心向以保障需求为中心的重心转变；在财政保障范围上，要实现从公共单位本位向公民权益本位的转变；在财政管理渠道上，要实现从分散项目拨款向统筹综合使用的转变；在财政保障标准上，要实现从粗放定性型向量化规范型的转变等。
依据公共文化产品的主要特征和国家建立公共文化服务体系的总体改革目标，可以从理论和操作层面上建立区分政府与市场边界、划分中央与地方事权和支出责任的基本标准。在当前国家的五大类文化事务中，大体可以将“文化管理”“公共文化服务”“文化遗产保护”和“文化交流”（公益性文化项目）这4类文化事权归入公共产品范畴，将“文化产业”归入经营性产品或混合性产品范畴。可以确立将公共产品由政府提供或者保障提供，经营性产品由市场提供，混合性产品由市场提供、政府通过购买服务予以补贴的宏观政策思路。
公共文化服务理论的确立，形成了国家文化繁荣发展的基础
我国公共文化服务理论的提出和确立，是文化领域内的系统性创新成果，而不能仅仅理解为局部性的创新实践。公共文化服务理论对于传统文化事业理论的超越，本质上是要用一种与市场经济体制相适应的有关公共文化产品供给与消费的知识系统，替代一种与计划体制相适应的有关公共文化产品生产和分配的知识系统，因此是一种理论范式的转型。
在这种新知识范式所界定的边界之内，公共文化服务理论作为理论范式既标明了公共文化领域发展和演进的方向，也规范了解决问题的基本政策模式和技术模型，使我国文化行业的改革发展与日益成熟的市场经济体制运行规律相适应，使文化领域的生产关系适应文化生产力的发展要求，从而保证我国文化建设的繁荣发展。
七十年来，我国公共文化理论历经文化事业奠基期（1949—1978年）、事业单位改革启动期（1979—1992年）、改革探索期（1993—2004年）而进入结构转型期（2005—2020年），“以人为本”的公共文化服务逐渐成为文化领域的主流话语。《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》提出，“到2020年基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系”。这是全面建成小康社会的必然要求，同时也是文化行业繁荣发展的基础。唯有进一步深化公共文化服务理论的研究以及相关制度创新的研究，才能为我国未来文化发展提供理念的精神力量，才能形成支撑新时代文化制度创新的社会共识。
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发表于 2019-11-28 09:09:35
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