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耿五三
笼统的说，“农村集体成员”具有3项比较重要的权益：土地承包经营权、宅基地使用权和集体资产收益权。这3项权益，与农村集体成员身份紧密联系。因此，谁是农村集体成员，备受关注。一、“农村集体成员”和“农村集体经济组织成员”在关于“成员”的法律政策表述中，同时存在“农村集体成员”和“农村集体经济组织成员”两个表述。这两个表述，都没有明确的定义，界定的标准和程序也没有规定。那么，“农村集体成员”和“农村集体经济组织成员”，究竟指的是同一个概念，还是两个概念？众说纷纭。有学者认为，这是两个概念。虽然这种说法不无道理，但如果未来在立法方面真的这样处理，一则与普通群众的观念不符；二则会带来诸多不便，使原本就复杂的问题更加复杂化。例如，“农村集体成员”、“农村集体经济组织成员”和“农村集体经济组织股东”，三者的权利义务边界如何界定？政府拨款、农村集体收益等，归“农村集体成员”还是“农村集体经济组织成员”？抑或是“农村集体经济组织股东”？农村集体财务会计如何记账，从而厘清三者的权益？因此，本文将假设“农村集体成员”和“农村集体经济组织成员”是同一个概念进行论述，并统一表述为“农村集体成员”。二、“农民”眼中的“农村集体成员”无论学术界如何看待这一问题，假如站在“农民”的视角，谁是成员是相对清晰的。传统的村庄，邻里乡亲几十年、上百年来，生于斯长于斯歌于斯美于斯、大哭于斯长眠于斯，婚丧嫁娶生、街谈巷议闻。姊妹弟兄、叔伯婶娘，谁是“自己人”，或者“自己人”中的“自己人”一目了然。所谓“自己人”，也就是原来人民公社的社员及其子女、配偶；当然去世的、出嫁的、变成“商品粮”的不算。这大略也就是“农村集体成员”了。这便是村庄里的自然律法。然而，随着时代发展、流动性增强，“农民”群体的认识也在分化。50后、70后、90后，眼中的“自己人”也越来越不相同：进城落户、有儿招婿、嫁出不走，算不算“成员”，彼此的观念差异越来越大。假如不尽快明晰法律政策，农村集体内部将越来越难以形成统一的认定标准，村庄内部恐怕“伤了和气”。三、“农村集体成员”从哪里来？ 法律政策没有规定农村集体成员界定的标准和程序，“农民”群体的认识在分化，需要追根溯源，才能搞清“谁是农村集体成员”。可以大致划分为3个阶段。（一）农业生产合作阶段。大体是从1953年到1958年。笼统的说，这个时期农村集体成员是指加入了农业合作社的农民。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》规定，“第七条 年满十六岁的男女劳动农民和能够参加社内劳动的其他劳动者，都可以入社做社员。入社由本人自愿申请，经社员大会或者社员代表大会通过”。（二）城乡二元体制阶段。大体是从1958年到2014年。笼统的说，这个时期农村集体成员是指与“商品粮”人员相对的“农粮”人员。首先，值得一提的是，农村集体成员家庭新生儿一出生就属于农村集体成员，普通群众这种“天赋人权”观念的形成，似乎并不是由某项特定的法律政策引发的。这种观点的起点，大约始于1958年的《中华人民共和国户口登记条例》和《关于人民公社若干问题的决议》出台，城乡二元体制阶段形成。《条例》形成了农村人与“城里人”的区分，而《决议》中“在分配给社员个人消费的部分，实行工资制和供给制相结合的分配制度”，使得农村集体成员从劳动者扩大到新生儿等家庭新增人口。另外，家庭承包经营时，按照家庭人口分配土地，大约也强化了这一观念。其次，需要注意的是的是，这个阶段由于户籍的严格管控，农村集体成员与“农村户口”几乎是同义词。至少，其指向的对象高度重合。农村集体成员界定，相对有据可依。再次，需要关注的是，漫长的城乡二元体制阶段，使得“吃‘商品粮’以后，就不再是农村集体成员”的观念得以巩固。随着事业单位合同制改革，特别是混合所有制企业的增多，这一观念本身所依据的“铁饭碗”等基础越来越不稳固。明确成员认定标准和程序越来越困难，也越来越急迫。最后，需要提出的是，尽管“吃‘商品粮’以后，就不再是农村集体成员”的观念和认定标准已经开始略有松动，但有学者认为，不能因为农村集体成员被国家机关、国有企业正式录用就认为其丧失成员身份。这种观点值得商榷。因为公职人员如果被认为仍然具有成员身份，会使大量普通“农民”认为“不公平”，也使得成员认定的标准泛化，而不利于维护农村集体成员权益。（三）城乡融合阶段。大体是从2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》规定“建立城乡统一的户口登记制度”开始。户籍对于成员确认的作用越来越小。首先，“有户口”未必是农村集体成员。并非是某个特定农村集体成员的人，完全可以将户口迁入到某个村组，但不应当因此而被认定为农村集体成员。出嫁妇女户口应迁未迁而且多年不在娘家生产生活的，也不宜认定为成员。其次，农村集体成员未必“有户口”。这种情形较多。例如，户口转入学校的在读学生、转入部队的义务兵、转入监狱的服刑人员等。特别是，中共中央、国务院多个文件强调“保护进城落户农民”的三权；虽然这一要求并不必然说明“进城落户农民”仍然具有农村集体成员身份，但“进城落户农民”是否仍然具有农村集体成员身份，对于其利益而言，差别不大；最重要的问题恐怕在于其“进城落户”以后的家庭新增人口是否仍然具有成员身份和三权。最后，农村集体成员应当动态管理。农村集体成员，应当是“生添死减、有进有出”。然而，中央提倡对股权“静态管理”，有时被误解为中央提倡成员也要“静态管理”，认为自“基准日”认定农村集体成员之后，农村集体成员就不再增减变化。这种理解，姑且不论法理上是否站得住脚，现实中，人的生命是有限的，当“基准日”认定的农村集体成员都去世之后，农村集体岂不是没有了成员？有的学者认为，探索“农村集体成员身份继承”，可以破解这一问题；实际上，这种思路不但与村规民约相差较大，也会人为的使农村集体成员管理更加复杂化。例如，某个农村集体成员去世之后，其身份的继承，究竟是“一传一”、“一传多”、“多传一”还是“多传多”？公职人员、外村人员、非中国国籍人员等能否继承农村集体成员身份？都是问题。四、到底谁是农村集体成员2020年4月，《国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告》指出，“全国已有超过36万个村完成改革，共确认集体经济组织成员6亿多人”，“2020年实现改革试点省级全覆盖，力争改革覆盖面扩大到所有涉农县”。 已经确认过的农村集体成员，如何进行动态管理？尚未开展的，“到底谁是农村集体成员”，认定标准和程序仍然有待探索完善。主要有以下几个问题需要探讨：（一）建立农村集体成员认定标准。由于城乡融合越来越深入，建立清晰、统一的农村集体成员认定标准，几乎没有可能，而且越拖后，难度越大。法律法规层面，应当建立、也只能建立宏观的、原则性规则，之后交由地方、农村集体逐步细化完善。2020年11月4日，农业农村部印发《农村集体经济组织示范章程（试行）》，对成员认定的标准进行了一定程度的规范，具有划时代的意义。值得关注的有以下几点：第一，由于成员认定的标准属于民事基本权利，其法律解释权应当在全国人大常委会，《示范章程（试行）》中对可能引发争议的内容进行了技术处理。第二，《示范章程（试行）》第八条“隐含”了两种认定标准，非常巧妙的将进城落户农民、农村义务兵、农村服刑人员等户籍不在原籍但应当认定为成员的，与“基准日”之后新增人口的身份认定标准进行了区分处理；实质上是“老人老办法、新人新办法”。即“基准日”时民主认定农村集体成员，“基准日”之后参照《示范章程（试行）》确定成员增减，既尊重历史又兼顾了现实发展的需要。需要特别注意的是，在“基准日”确认成员身份的时候，不能把两种认定标准轻易搞混，导致否认农村义务兵（虽然户口不在原籍）等特殊群体的成员身份。第三，《示范章程（试行）》第九条第二款“户籍在本社所在地且长期在本社所在地生产生活”，“假结婚”、“假离婚”、“假入赘”等情况可能得到一定程度的遏制。另外，实际上明确了进城落户农民家庭新增人口如果不将户籍迁回原籍将无法取得成员资格。第四，《示范章程（试行）》第八条、第九条、第十条，既间接明确了成员应当实行“动态管理”，也间接明确了“农村集体成员身份继承”属于伪命题，很好的纠正了社会上的各种错误认识。第五，《示范章程（试行）》第十条第五款的“留白”，农村集体应通过“填空”，禁止“商品粮”人群不合理的获得成员身份。这个“填空”，最好也在上位法中进行明确。法律层面，可以考虑先给出农村集体成员的定义，例如“农村集体成员是指原人民公社社员衍生的、没有丧失成员身份的自然人”，并将“衍生”定义为“在世的原人民公社社员、家庭新增人口、法律政策规定的其它情形”。可以采取“三分法”建立具体认定标准： 一是明确哪些人必须被认定为农村集体成员。二是明确那些人不能被认定为农村集体成员或丧失农村集体成员身份。例如，纯属户口“挂靠”或“空挂”的、死亡的、被国家机关正式录用的、因婚迁入其它集体的人员等。三是明确哪些情形应当由农村集体民主决定。例如，被混合所有制企业正式录用的、进城落户的等。（二）明确乡村组三级农村集体成员的关系。乡村组三级农村集体都有成员，他们之间是什么关系？一般来说，组级农村集体的成员，似乎必然同时是所在乡级、村级集体的成员；村级农村集体的成员，似乎必然同时是所在乡级集体的成员。换句话说，似乎只需要界定清楚组级农村集体成员即可，村级、乡级农村集体之间汇总管理即可。这种理解是否正确，需要法律政策进行明确。（三）农村集体成员和三权的关系。三权，与农村集体成员，都不是一一对应的。因此，农村集体成员与三权，要分开分别管理，并互联互通。首先，拥有土地承包经营权，一般来说就应该是农村集体成员，特例主要是进城落户农民可能丧失成员身份。农村集体成员，未必就有承包经营权。例如，自愿退出了承包地的农户，户内的农村集体成员，没有土地承包经营权。其次，拥有宅基地使用权不一定就是农村集体成员，因为历史上有些返乡回原籍的退休干部职工，也合法取得了宅基地使用权。农村集体成员也不一定就有宅基地使用权，因为有些符合申请宅基地申请条件、应当具有宅基地资格权的农户，可能因为规划等原因，没有取得宅基地使用权。自愿退出了宅基地或者采取其他“户有所居”方式保障资格权的农户，户内的农村集体成员也没有宅基地使用权。最后，拥有集体资产股权不一定是农村集体成员，因为未来有可能产生非农村集体成员继承股权的情形。农村集体成员也不一定就有集体资产股权。自愿退出了集体资产股权的农户，户内的农村集体成员也没有集体资产股权。（四）建立农村集体成员管理体系。至少以区县为单位，构建类似于户籍管理体系的建立农村集体成员管理体系。以“农村承包经营户”为基础建立信息化平台，健全分户并户、迁入迁出等规则，实现以户管人、动态管理，从而为三权管理等筑牢基础。（来源：市县领导参阅）
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发表于 2022-12-12 08:32:35
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