冯丹萌等：关于加强集体资产监管的实践与思考

冯丹萌 谭智心（农业农村部农村经济研究中心副研究员，作者郑庆宇系农业农村部农村经济研究中心助理研究员，农业农村部农村经济研究中心产业与技术研究室副主任）

集体资产的管护是关系到农村集体产权制度改革成效、农村集体经济健康发展的关键基础，近年来，为进一步巩固提升集体产权制度改革发展成果，做好改革“后半篇”文章，各地不断加强完善新型集体经济运营、管理、监督机制，集体资产管理逐步走上规范化的轨道。

一、现阶段集体资产的现状及特点

从2017年开始，中央农办、原农业部组织开展了全国农村集体资产清产核资工作，涉及全国拥有农村集体资产的5695个乡镇、60.2万个村、238.5万个组，通过清产核资基本摸清了我国农村集体资产的现状。总体来看，我国集体资产呈现数量大、种类多、分布不均、开发程度低等特点。

第一，规模巨大，种类繁多。总体来看，我国农村集体资产数量庞大，据统计，全国共有集体土地总面积65.5亿亩，账面资产6.5万亿元。同时，由于农村的特有属性，集体资产种类较多，除了村组集体所有的货币资金外，还有村组集体投资兴建的房屋、建筑物、机器、设备等固定资产，水利、交通、文化、教育等基础公益设施以及农业资产、材料物资、债权等其它资产，以及属于集体所有的土地、林地、山岭等资源性资产。据统计，我国农村经营性资产3.1万亿元，占47.4%；非经营性资产3.4万亿元，占52.6%。集体所属全资企业超过1.1万家，资产总额1.1万亿元；固定资产为3.1万亿元。

第二，分布不均，集体资产差距大。我国地区间发展各异，加上历史等原因，农村集体资产在地域分布上较不均衡。据清产核资数据统计，东部地区农村所有的集体资产占总集体资产的比重超过64.7%，中部和西部地区资产大体相当，分别占比17.7%、17.6%。超过四分之三的资产集中在14%的村；从资产经营收益看，有10.4%的村收益超过50万元，主要集中在城中村、城郊村和资源充沛的村庄，农村集体资产呈现高度集聚现象。

第三，集体经济发展实力不断增强。通过清产核资，很多地区将近年来财政项目投入到集体经济组织形成的固定资产纳入账内管理，清理了一批有失公允的经济合同，核销了一批债权债务，盘活了一批闲置资产，为集体经济发展注入了资本力量。据统计，2021年全国村级集体经济组织总收入6685亿元，村级公益设施和公共服务投入1085.6亿元，向成员分红814亿元，比2016年增加43.4%。

但同时也要注意到，农村集体资产规模的不断扩大、农村集体经济的快速发展也为后续的资产监管提出更高要求，村集体资产被非法侵占、挪用，造成集体资源流失等风险越来越高。因此，要在深化农村产权制度改革中，进一步完善集体资产管理机制，实现农村集体资产的有效管理，提升农村集体资产的管理效益。

近年来，为了进一步推动集体经济走稳走实，各地全面加强农村集体资产管理，重点从集体财务管理、智慧监管平台建设、村干部任期和离任经济责任审计等方面积极开展监管工作，集体资产管理更趋规范。

二、现阶段农村集体资产监管存在的核心问题

从现阶段来看，各地对农村集体经济组织的职能定位、运行程序还不清晰，导致在集体资产监管中，仍面临谁来管、管什么、如何管等核心问题。

谁来管——村干部与集体经济组织负责人的职能混淆。在调研中发现，群众和有些村干部普遍反映，“不清楚党支部书记、村委会主任和集体经济组织理事长都该具体做什么？哪些是村干部该做的，哪些是集体经济组织理事长该做的？”错误地认为村干部与集体经济组织理事长职能同一，村委会的资金与集体经济组织的资金是“一回事儿”。从一些地方反映的问题看，正是由于三者职能模糊，才导致村干部利用了“一肩三挑”的便利条件，将本应由农村集体经济组织成员共同商定的事情，变成了由村干部少数人决议，出现村干部越权决策农村集体经济组织事务的情况。

管什么——集体资产经营管理有待完善。目前，由于历史等原因，部分村对集体资产监管的范围和界限仍不够清楚，存在行政村、村民小组和企业之间土地权属不清等问题；还有些村集体资产因历史程序不规范导致缺少承包合同或未标明资产权属，造成产权不清。加上村级管理人员流动造成的会计账簿缺失、登记不全、工作交接不规范等问题，导致集体资产存在流失风险。此外，虽然各地都已经建立了集体资产管理平台，但是在运行中，有些地方仍然沿用村干部集中处理的传统方式，成员很难参与到村集体资产监管中，存在少数人侵占多数人利益的潜在风险。

怎么管——村集体资产监督机制不完善。一方面，村集体资产监督机制未充分发挥作用。2021年，全国农村集体产权制度改革阶段性任务已完成，超过85%以上的村已经建立农村集体经济组织，“三会”（成员代表大会、理事会、监事会）制度也相应建立。但调研发现，大多数村集体经济组织“三会”均存在“建而未用”现象，在决议、管理、监督集体资产方面，“三会”没有充分发挥作用，导致作为集体资产实际所有权主体的集体经济组织成员成了“局外人”，不能在集体资产管理使用过程中进行有效监督。

另一方面，村财镇管的外部监管机制亟待改进与加强。调研了解到，虽然村财镇管模式一定程度解决了村集体经济组织财务人才缺失、管理能力弱等问题，但也暴露出一些问题。据地方反映，以前村财乡镇代理主要是针对村委会的公共财政资金，资金量不大相对可行，但随着村集体资产规模增大，乡镇人力物力有限，依靠代账公司对各村集体资产进行监管，常常出现代账公司不熟悉村集体实际情况，造成监管效果不明显等问题。一是会计监督职能难以有效发挥。《会计法》明确规定，会计人员要对本单位不真实、不合法、不准确、不完整的原始凭证、账簿记录与实物、款项不符的情况以及违法收支等实行会计监督。然而代理会计集中在镇上、县上办公，客观上造成会计与村集体经济活动分离，出现只顾埋头记账，不知村集体实际经济活动的情况。二是会计记账不及时。由于代理记账将村级账务全部集中到镇街财政办理，工作量大，代理记账人员紧缺，导致无法及时记账，通常村级账务有1~2个月的延迟入账情况。三是审查流于形式。现行的“村财镇管”制度，农村财务代理会计多注重形式审查，难以走访村、社开展实地核查，导致乡镇农财管理机构难以有效地对农村集体经济组织的财务履行监督职能，客观上给个别村干部侵占、挪用甚至贪污集体财产提供了可乘之机。

三、加强集体资产监管的几点思考

为保证集体资产监管有效，应明确监管主体及其职能职责；为加强集体资产全面保护，应明确集体资产的使用范围，统筹推进内部和外部监管；为规范村集体高效运转、激发其内生发展动力，应建立相应奖惩激励机制，引导村干部担负其责、创新作为。

明确集体经济组织职能，理顺其与其他基层组织间的关系。在农村，除了集体经济组织，党支部和村民委员会也是非常重要的两类基层组织。这三类组织性质不同、职能不同、组织架构和人员构成也不同。“一肩三挑”背景下，集体资产的使用决策极易受党支部和村民委员会决策机制的影响。在集体资产使用时，其决策机构应明确为成员（代表）大会。组织的运转应与组织职能对应起来，在发展集体经济过程中，应发挥基层党组织引领指导功能，贯彻党的意志；发挥村民委员会社会管理职能，开展公共服务和公益事业建设；发挥村集体经济组织经济职能，经营管理集体资产，增加集体收入。应以《村民委员会组织法》修订、《农村集体经济组织法》立法为契机，将自治组织与经济组织职能予以明确，避免实践中由于身份错位而引发风险。

限定集体资产使用范围并建立风险防范机制，确保集体资产安全可控。一方面，在利用村集体资产开展经营活动过程中，不应直接将集体资产投入到风险较高的项目中，可通过将集体资源资产一定期限的使用权作价入股或将集体经营性收益再投入的方式，与外部资本合作设立经营实体，对外开展市场经营活动，以此消除集体资产流失风险。另一方面，可健全协同高效的集体资产风险防范机制。外部监督既可发挥乡镇政府的行政监督，也可以引入第三方机构进行风险评估，特别是当村干部同时是集体经济项目负责人或村集体投资设立的公司的法人代表时，应重点监管，严防低价发包、“内部人控制”等情形发生。

充分运用改革成果，健全村集体资产内部监督管理程序。一方面，针对村集体经济组织“三会”制度“建而未用”的情况，要引导各地充分运用农村集体产权制度改革成果，把建起来的“三会”用起来。通过村集体经济组织法人治理机制，按照民主议事决策程序，让成员参与到村集体资产使用的监督管理过程中，发挥好村集体资产内部监督机制。另一方面，强化基层党组织核心领导作用，夯实党在农村的执政基础，明确村集体资产的使用决策应按照“理事会研究提出→党支部开会讨论→提交村集体经济组织成员（代表）大会审议通过→监事会监督集体资产使用规范”程序，将基层党组织的主张有效融入到集体资产使用过程中。

应完善第三方分类巡查制度和集体资产监管平台功能，强化外部监督和民主监督。由于村集体资产规模大小不一，资产监管难度也各不相同，建议根据村集体资产实际情况制定代账公司分类巡查制度。对村集体资产较大的村，建议代账公司实行月度实地巡查，村集体资产中等的村可以实行季度巡查，村集体资产较小的村可以实行半年巡查，充分发挥村集体经济“代账制”的监督作用，提升代账公司对村集体资产的监督效力。此外，加强农村集体资产监管平台建设，定期将村内各项财务信息和档案资料上传到平台，重点包括村民关心的村级工程、集体经济项目等。实现村民只要登录进入平台或扫描平台二维码就能实时知晓村级党务每个决议、查看村级事务每个环节、浏览村级财务每张发票，为实现外出务工村民的知情权、参与权、监督权创造条件。

探索建立集体经济发展与村干部待遇相挂钩机制，以高薪打消贪腐念头并激发干事热情。目前，村集体经济组织管理人员的工资待遇普遍较低，且大多属脱产工作，投入村集体发展的时间成本高，自身经济收入受到较大影响，这也是集体资产易被盯上的主要诱因。因此，可探索村集体发展与村干部待遇相挂钩的激励机制，村集体经济收益新增部分按照一定比例给予奖励；同时，在发展村集体经济相关产业时，应强化宣传教育引导，鼓励村干部带头参与发展，带动村集体和成员发展的同时，也促进村干部自身创收。（来源：乡村发现转自：《农村工作通讯》2022年第23期）