[治理策略] 刘津:村民是否主动参与村治的三大逻辑及其背后关系结构

刘津（中国社会科学院农村发展研究所博士后）

笔者在调查中发现，村民的参与村治的行动存在矛盾性，即：对村内某些公共事务消极应付，但对某些事务又积极参与。为何同一村民在面对不同的村治事务时会表现出不同的行动态度？农村治理组织问题以及村民自身原因，在村民做出行动决策时都同时存在，但为何在行动上却会出现积极与消极的差异？笔者认为，在现有研究的基础上可以做进一步的思考。其一，表面上看到的村民两种差异明显的行动态度具有一致的行动逻辑；其二，村民基于这些行动逻辑参与村治事务，这会与农村治理组织形成某种关系结构；其三，此关系结构会对未来的农村治理带来影响。

一般情况下，当村治事务具有外部性时（正外部性或负外部性），单个的村民或家庭难以很好地处理，就会出现村民集体行动的问题。村民是理性的，倾向参与于已有利的事务，并积极地规避有害于自身的事务。农村治理组织及其相关的工作人员、村民代表也是如此，他们都是“经济人”。基于调研资料的总结和思考，在此分析三类村民参与村治的行动逻辑：利益最大化逻辑、合法性逻辑以及道义性逻辑。

1.利益最大化逻辑

人类的行动都是具有目的性的。村民采取的行动的主要影响因素有行动的最低激励点以及参与村内事务所分享到的收益。每个村民参与村内事务的行动最低激励点并不相同，现实中对其产生主要影响的因素有：村民所在地区的工资水平，工作的强度，村内事务参与的密度，参与村内事务的预期收益。

村民参与村内事务所分享到的收益并不是均匀的。村民参与村内事务分享到的收益可能为零，也可能大于零，其主要的影响因素有：第一，村内事务的受益群体。村内事务并不一定需要村内的所有村民都参与，事务的参与度需要根据事务本身的性质来判断，“谁受益，谁参与，谁负责”。第二，村民对村内事务的预期。如果村民预期参与村内事务的收益是不确定的，村民很难判断参与村内事务是否有收益以及可以获得多大的收益。第三，村内事务组织者的个人信誉。

2.合法性逻辑

“合法性”中的“法”不仅包括法律，还包括了道德、事务处理的基本规则，以及村民基于对村内事务的普遍看法而形成的认同。认同在形成过程中既受到法律、道德和社会发展的影响，也受到农村社会中的情理影响。第一，行动需要符合国家正式的法律规定。第二，行动需要符合村内事务处理的基本原则，否则行动会面临“合法性危机”。第三，行动需要符合村民的普遍认同。村民在决定是否参与村内事务时，村内形成的普遍认同对村民决策的影响有时是决定性的，这是村民行为的一种重要约束机制。

3.道义性逻辑

社会道义可以理解为社会道德与社会正义，社会道义是人们的一种行为规范，同时也是一种判断标准。社会道义是直接与人类利益相联系的，但是它又不局限于利益，具有超利益性。首先，社会道义是人类社会发展到一定阶段的产物，并且在不同的社会发展阶段，人们对于社会道义的认识会发生变化，不同历史时期的社会道义不同，不同国家的社会道义也存在差异。其次，社会道义产生于人与人之间的利益互动过程中，当人与人之间出现利益竞争，才产生相关规范。利益是人类行动的目的，但利益的获得受规则约束，如果人们的行为无法满足大家普遍认可的规则，那么很可能行动受阻甚至失败。最后，社会道义具有超利益性，不局限于单一的利益上，它虽然是通过利益上的竞争形成的，但是它的作用会影响到人类的其他方面的行为，也即是说，在长期的利益互动过程中，人们形成了一种何为“好的行动”或者“最起码应该如何”的观念，这种观念作为一种共同的判断标准或者规范得到了执行。

道义逻辑要求村民的行动至少满足村民们的“底线”，符合“最起码应该如何”的要求。村民在参与村内事务时如果仅以利益最大化的标准来决定是否参与，或者在多大程度上参与，村民就容易面临社会道义的问题。当村民A的行动突破了村民们的底线，村民就会集体自发地对这种“极端行为”进行惩罚。主要的惩罚方式是“孤立”、不合作、阻碍A参与集体福利的分享等。当A的行动试探但未突破底线时，村内会产生公共舆论对这种“边缘性的行为”进行监督。如果A的行动完全符合村民们的社会道义要求，那么A的行动一般不会受到村民们的反对，即使有反对，很大程度是私人之间的利益冲突，而不是社会道义上的冲突。

如今，农村社会已经发生了深刻的变化：人口流失、老龄化、经济发展动力弱等，农村社会中形成的社会道义也处于不断地变化当中。人口流动会带来外部社会的信息、文化和新知识，这些是村庄原先很少接触到的。新知识、信息、文化等的流入会重塑人们的认识，逐渐形成新的认同，这对村庄原有的社会道义形成了挑战。人口老龄化和青壮人口流失导致村内约束力量减弱，进而导致社会道义的规范效果减弱，会加速社会道义的重构步伐。此外，村庄外来人口对村内的风俗习惯、人情世故不熟，也不清楚村内特有的道义规则，因此容易对村庄的社会道义存量形成冲击。

4.三种行动逻辑的调和

村民行动中的利益最大化逻辑（R逻辑）、合法性逻辑（F逻辑）以及道义性逻辑（M逻辑）之间有时候会出现冲突，那么村民是如何调和的？一般情况下，F逻辑和M逻辑要先于R逻辑，F逻辑和M逻辑之间是一种互补的关系，F逻辑是一种强约束，而M逻辑是一种弱约束。在现实社会中，也会出现R逻辑先于F逻辑和M逻辑的现象。

（1）根据村内事务的性质决定逻辑的优先性

村内事务具有外部性（正外部性或负外部性），但有些情况下，外部性并不会涉及所有村民。一种情况是，村内事务只涉及部分村民，村民的行动逻辑R会发挥主导作用。另一种情况是，事务虽然涉及所有村民，但是村民没有能力采取行动或者外部性已经超出了村庄的范围。此时，村民的行动决策仍然是R逻辑优先的。例如空气污染、水污染或跨村的道路桥梁的修建等。还有一种情况是，事务虽然只涉及部分的村民，但事务是与人文关怀有关的，例如，村内老人的关爱、残疾人的照护以及孤儿等弱势群体的帮扶等。虽然这些村内事务并不是每个村民都有能力提供帮助，事务的解决也具有自愿的性质，但是村民参与体现的是F逻辑和M逻辑。此时，R逻辑的主要贡献在于创新帮扶模式上。

当村民事务涉及全体村民的时候，例如前文提到的村民选举和疫情防控，村民优先考虑的是R逻辑，随后考虑的才是F逻辑和M逻辑。

（2）根据参与群体的类型决定行动逻辑

村内不同的人群会组成特定类型的集体组织，为特定的利益服务。这些特定类型的组织包含的人群有各自的利益追求，但由于某种共同的利益而集合在一起，因此，在参与村内活动时，村民需要根据群体的主要特征来决定具体的行动。假设村内有群体G1、群体G2和剩余人群组成的群体G3，G1和G2在村内的发展思路有较大的分歧，而G3则在两种发展思路上观望。当村内事务需要三个群体参与时，属于G1和G2群体的村民容易做出选择，因为他们的立场较为明确，而G3群体的村民则较难做出选择。G3属于村内事务行动的中间群体，G1和G2都会选择争取G3群体的支持。此时，G3群体首先考虑的是事务本身是否符合F逻辑和M逻辑，这是他们行动的基础。但是，最终起决定作用的逻辑还是R逻辑，在排除F逻辑和M逻辑的问题之后，是否有足够的收益激励G3群体成了行动参与的关键。

如果在村内选举中，G1和G2可以代表竞争对手，G3则是他们需要争取的选民。如果G1和G2都承诺能够给G3带来诸多的收益，但是G3根据之前的选举结果发现，G1和G2的承诺水分太大，可信度不高。村级自治组织已经行政化，并且将大部分的精力放在了完成上级交代的任务上，G3群体也会发现这样的选举结果对自己的利益影响也不大。因此，G3群体会对选举本身不太有兴趣，即使G1和G2群体会采取措施吸引G3的注意。这也提醒基层治理组织和部门需要注意“塔西佗陷阱”。

（3）历史因素对村民的行动逻辑选择的影响

人是社会性的，因此人需要聚集生活在一起，通过分工与合作获得更多的生活资料。人也是历史性的，因此人也会通过历史经验判断当前事务或者人群的状况。如果村民对村内事务长期缺少关注，缺乏参与的动力，那么，这种行动态度会长期遗传下来，使得村民对村内事务的参与锁定在一个稳定的状态。此外，村民事务的组织方如果缺乏信誉，并且村民之间的信任程度不高，村民参与村内事务的动力也不强。例如Banfield研究的Montegrano村，长期的压迫使得村民对集体事务的组织者缺乏信任，他们只关心短期的最大化利益，整个村的村民难以组织起来进行村内的公共基础设施建设。相反，如果村内事务的组织者长期以来能够获得村民的认可，村民之间的信任存量较高，村内集体事务的组织和推进就会相对简单得多。

三种逻辑的调和看似复杂，但对于村民来说，快速作出行动决策并不难，因为很多行动的决策具有路径依赖的性质。所以，村内事务的参与和处理方式会锁定在某种状态，逐渐成为村民与农村治理组织互动的固定模式。

前已述及，村民的R逻辑、F逻辑和M逻辑在参与村治事务的过程中可以实现调和，但是这种调和过程受到历史和现实因素的影响。在特定的历史和现实因素的作用下，三种行动逻辑促成了村民与基层治理组织之间形成特定的互动关系结构，笔者根据调查资料将村级治理组织与村民参与村内事务时的关系描述为“强管理-弱互动”，而这种特定的关系结构可以解释村民参与村治事务中的矛盾性行动。

“强管理-弱互动”的含义是：村级治理组织重视组织本身的管理功能，重视农村治理组织对村民行为、农村风貌以及农村建设等方面事务的管理，而相对忽略了对村民意见的关注、对村民自愿参与的组织以及农村治理组织自身的契约性。

1.村民与村治组织的关系结构的形成

改革开放后，农村发生的主要改革带来农村治理组织与政府关系的变化。农村治理组织主要由村委会、集体经济组织、村民理事会等组成，其主要功能是村民自我管理、自我服务、自我教育，并协助政府部门完成相关工作。但是，在实际运行中，农村治理组织逐渐将工作的主要任务转变为服务政府部门以及完成上级交办的任务。农村治理组织早期的主要工作有收取农业税、抓农村的计划生育、收取其他附加费用等。随着农村税费改革的推进以及农业税的取消，农村基层治理组织的主要工作基本取消。尤其是2006年农村取消税费后，实行村财乡管，由于没有集体经济，大部分村失去了自己的收入来源，其治理能力被大幅度削弱。随着国家经济发展水平的提高，国家逐渐重视农村、农业、农民问题，提出要“城市反哺农村”“先富带后富”，尤其是2017年提出“乡村振兴”战略后，国家向农村投入了大量的资源，大量的社会资本也随之进入农村。但是，农村治理组织由于缺乏治理资源导致的治理能力弱化问题，对于流入农村的资源以及国家对农村治理提出的更高要求、安排的更多任务，存在承接困难。农村治理组织需要在短时间内实现人员观念、发展思路的转变，提升工作人员的能力。

从改革历程来看，农村治理的任务与国家发展战略有着密切的关系。“农村支持城市”时，农村作为资源的输出地，农村治理组织受到重视，治理能力在此主要指完成政府下达的各项任务的能力。当农村作为资源输出地的地位减弱后，农村治理组织的治理能力则变弱。当国家的发展需要农村提供支持的时候，农村再一次受到重视，农村治理组织又获得了国家资源的支持，治理能力有变强的趋势。以此来看，农村治理组织将完成国家下达的任务作为重点，对村民主要以管理为主，服务意识尚处于起步阶段。

农村税费改革以前，治理组织可以从收缴的费用中提留一部分自用，这部分资金为村级治理组织运行提供了支持。农村治理组织的工作人员此时并不完全代表本村村民的利益，他们作为 “盈利型经纪人”，将农村的资源作为经营的基础，通过收取税费、出租土地、引进企业等手段获取额外收入。有时为了实现自己收益的最大化，村级治理组织可以和外来企业合谋，让农民出让土地或者做出让步。在此历史过程中，村民从属于国家的发展战略，农村治理组织与村民的互动也基本围绕国家战略引发的诸多事务展开。

从关系结构形成的历史因素中可以看到，农村治理组织长久以来将上级的任务作为工作的中心，逐渐模糊了村级治理组织的原有职能，工作范围也随着上级部门任务的派发而出现了扩大，并且村民也自觉地将农村治理组织视为上级政府部门的派出机构。村级治理组织出现了忽视村民合理需求的问题。在农村事务的处理上，农村治理组织倾向于自身的利益，并且有机会通过自由裁量权为自己谋利。在农村治理组织与村民之间欠缺有效的沟通机制和监督机制，不利于转变村民对农村治理组织形成的历史看法。因此，相较于基层治理组织及其上级部门的治理能力，村民回应基层治理组织的能力、反映自身需求的能力、自发组织处理村治事务等能力均处于弱势。这种农村治理组织与村民长期互动形成的关系结构就是“强管理-弱互动”，这种关系结构逐渐呈现出稳定状态，其原因是：基层治理组织的治理能力还在不断增强，并且希望通过不断增强的治理能力回应上级部门下派的任务，村民作为村治事务的被动接受者的角色也被加强，村民回应基层治理组织的能力则不断弱化。

2.关系结构锁定带来的治理困境

“强管理-弱互动”关系结构的锁定，带来了农村治理制度建设和农村公共服务供给的困境。具体来说有：其一，制度是博弈的结果，是一种势力上的均衡状态，这种均衡状态并不一定能够体现制度的公平性。在锁定状态的关系结构中，村民的利益没有得到很好的尊重，村民的意见也没有能够通过治理组织体现出来。这样的制度建设与“治理”的内涵不太吻合，也与“大治理”的发展趋势不吻合。希望带有这些特征的制度能够激励村民参与到村治事务中，是不太现实的。因此，农村治理组织与村民参与的关系结构出现困境，进而走向了锁定状态。

其二，农村公共服务供给的本意是满足村民对基本公共服务的需求，推动城乡公共服务的均等化，助力共同富裕的实现。但是，在锁定状态的关系结构中，村民对于农村治理组织本身存在有限的信任状态，村民参与基本公共服务供给的积极性难以调动，最后只能政府大包大揽，交易成本高。

其三，农村治理组织行政化后，以上级任务为工作重心的状态会进一步加剧关系结构的固化。评价农村治理组织的成绩不能停留在“经济增长”层面。

其四，锁定的关系结构会与村民原有的认识相互作用，使村民形成对农村治理组织的固定看法，且有进入死循环的可能。这种困境使得基层政府部门需要时刻警惕“塔西佗陷阱”的出现。

困境的破解可以从以下四个方面着手：第一，给予村治制度体系由下至上构建的空间，鼓励村民参与制度体系构建。第二，农村基本公共服务的供给需要分类对待、分级推进。基本公共服务的供给可以提高村民的整体福利水平，但是，不同性质的基本公共服务的供给形式可以多样，并且也不需要在所有地区都均匀铺开。需要村民付费的，或者需要村民付出劳动的，都可以在供给过程中与村民协商。可以引进外部资本与政府合作的项目，可以在符合政策规定的范围内，积极地展开合作。在政策允许的范围内，企业可以单独供给的基本公共服务，基层治理组织做好相关服务即可。这种参与基层治理的方式，可以发挥各种力量的比较优势，提高基本公共服务的供给效率，同时也实现了基层治理组织的“减负”。第三，以村民的实际获得为标准来评价政策效果。保护村民现有的合法利益是政策实施获得村民认可的前提，涉及村民合法利益的政策措施要充分尊重村民的意见，并且需要遵守现有的法律法规。经济增长是评价政策效果的指标之一，但经济增长的意义在于为村民谋利益，增强村民的幸福感。第四，以政策实施的实际效果赢得村民的信任。

产生“强管理-弱互动”式关系结构的基础是村民的利益最大化逻辑、合法性逻辑以及道义性逻辑，这三种逻辑的实践在历史和现实因素的作用下会出现差异。“强管理-弱互动”式的关系结构能够解释村民在参与村治事务中的矛盾性行为。这种关系结构的存在不利于农村基本公共服务的供给，也不利于农村的治理制度建设。为破解这种关系结构锁定所带来的农村治理困境，农村治理组织需要转变治理理念，以村民的实际获得为标准来评价治理效果、以扎实的制度实施来保障村民现有的利益存量、以发展的眼光来看待农村的治理实践。（来源：乡村发现转自：华南农业大学学报（社会科学版）2022年第5期；原文标题为：《村民参与村治的行动逻辑及关系结构困境》，本文有删节）