粮食安全战略的关键环节

  曹海军 马斌（东北大学国家治理研究院）

　　从粮食安全战略的实施路径来看，粮食流通体制是症结所在和关键环节。改革开放以来，通过充分实行“请进来”和“走出去”相结合的战略，在经历粮食收购价格“双轨制”、粮食最低收购价、粮食临时收储、价格直补、引入外资革新粮油深加工等系列变革，初步形成了“充分发挥市场决定性作用，更好发挥政府宏观调控作用”的粮食流通管理格局。进入新时代，受全球气候变暖、地缘冲突加剧影响，国际粮食流通市场动荡加剧。延伸至国内粮食市场，也面临着资源环境约束加剧与粮食需求刚性增长、粮食品种和区域结构性失衡、成本刚性上升与增加种粮收益、保护种粮积极性与壮大粮油加工流通产业链、个别品种外采率高与国际贸易风险加大等新矛盾，给当下我国的粮食流通体制带来了新挑战。

　　第一，现有收储体制引发市场定价失灵，中下游产业链承压。

　　近年来，我国政策性储粮库存持续保持在高位，不仅给财政、保管带来巨大压力，更降低了粮食流通的效率。大规模的托市收储和临储，虽促进了粮食产量逐年增长，却扰乱了市场的定价之锚，使得粮食市场定价失灵。国内粮食价格尤其是玉米、大豆等粮食价格形成机制失灵，无法反映出市场真实的供需比，国内价格长期高于国际市场价格。相关的农产品加工、销售流通等产业链企业长期低迷不振，“稻强米弱”“豆挺油衰”等现象屡屡出现，整个粮食产业链呈现出“大而不强”的态势。作为粮食流通的关键环节，加工经营企业缺乏利润沉淀、投入研发、持续创新的动力和条件，销售企业缺少流通产业链和供应链条优化空间，使得整个中下游流通产业链持续承压，导致我国很难孕育出具有国际竞争力和话语权的粮食巨头。

　　第二，全球粮食供应链面临更大不确定性，粮食进口风险加大。

　　当前，地缘冲突加剧已经给全球尤其是中东、非洲等发展中国家的粮食安全造成严重影响，部分国家缺粮已成现实。我国目前粮食流通市场虽暂时平稳，但近年来每年的粮食净进口量仍保持在1亿吨以上，尤其是大豆等部分粮食品种的进口依赖程度较高。当下全球“粮食保护主义”已逐步抬头，而我国正在经历从总量上“调余缺”的被动粮食进口到结构上“促平衡”的主动粮食进口转型的关键时期。相对于掌握全球粮食贸易体量80%的“A、B、C、D”全球四大粮商，我国至今仍缺少拥有定价话语权的世界级大粮商，进口议价能力较弱。在全球粮食供应链不确定性愈来愈大的今天，一旦美国等主要产粮大国采取抬高关税、贸易禁运等方式限制粮食出口，如此庞大的缺口势必引起全球粮食价格的剧烈波动，进而威胁我国粮食流通的结构安全。

　　第三，粮食流通领域立法层级效力较低，法治保障相对薄弱。

　　粮食流通管理涉及收购、存储、生产加工、运输、销售、质量管理监督等诸多环节，任何一个环节出现问题，都将威胁整个粮食流通体系的安全。目前，我国粮食流通领域施行的《粮食流通管理条例》《中央储备粮管理条例》《粮食流通监督检查暂行办法》等法律法规，层级与效力较低，且部分内容无法做到与时俱进、和时代同步。在粮食安全这一国家战略的大背景下，粮食流通安全乃至粮食安全部分新领域、新问题处于“无法可依”的境地。同时，在执法监督管理环节，粮食流通环节行政执法机构不健全、执法意识不到位、执法基础不扎实、执法对象不明确、执法行为不规范等一系列问题，导致粮食流通执法工作容易滋生腐败、不作为、乱作为、瞎监督等事件，给粮食流通各个环节造成隐患。

　　应对策略

　　面向未来，只有进一步推动我国粮食流通体制变革，才能将粮食安全和发展主动权牢牢掌握在自己手中。

　　第一，优化收储制度，强化定价能力，培育世界级粮商。政策性粮食收储绝非越多越好，也绝非收储力度越大粮食安全就越有保障。而是要与国情、粮情紧密结合。兼顾市场规律和宏观调整，有形与无形之手协同发力。因此，深化粮食流通体制的下一步改革要聚焦在通过灵活调整政策性收储、大力推广农产品价格直补、发展农业保险等方式健全粮食价格形成机制，在宏观调控确保总量安全的范畴内充分发挥市场调节资源配置的决定性作用。由于我国粮油加工行业起步晚、发展慢、产业链不完善等问题，在发展初期我们通过引进ADM、嘉吉等外资粮油巨头来倒逼国内粮油产业发展，取得了巨大成绩。但也使得外资得以渗透甚至控制粮油深加工的多个环节，进一步对国内粮油行业发展形成挑战。下一步，我们要进一步扶持中粮集团、北大荒集团、鲁花集团等一批国资粮商做优做强，加大投入力度，培育出中国自己的世界级粮商，强化在世界市场的粮食定价话语权。

　　第二，坚定对外开放，依托“一带一路”构建区域粮食流通新格局。纵观改革开放之后中国粮食行业所取得的成绩，离不开积极融入全球化和世界粮食市场的贡献。“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中”绝非脱离全球粮食大市场，搞闭关锁国。我国人多地少、粮食资源不足、粮食结构不够均衡、粮食流通不够顺畅、粮食产业不够发达的国情粮情仍未改变。全球主要产粮大国之间的地缘冲突仍处加剧态势，全球粮食减产和禁运的风险逐步加大。深化粮食管理体制改革更是要立足国内大循环和国内国际双循环，打通“任督二脉”。要充分认识到中亚地区在全球粮食格局中的重要地位，抓住“一带一路”建设以及“中国+中亚五国”全方位深入合作的历史性机遇，构建“开放、共建、共享”的区域粮食流通新格局，以应对传统全球粮食格局剧烈振荡所带来的冲击。

　　第三，健全法治保障，加大执法力度，推动“依法治粮”。作为维护粮食安全的基础，粮食流通要想实现更有效率、更加规范，就必须将其全面纳入法治的轨道中。2021年1月4日，国务院第121次常务会议修订通过的《粮食流通管理条例》中关于政策性粮食的清晰界定以及取消粮食收购许可制度，有效推动粮食流通领域从过去的资格门槛转向质量把关，对于粮食流通管理具有重大意义。在粮食安全的国家战略背景下，在进一步深化粮食流通体制改革的道路上，我们要坚持习近平法治思想，及时废止不适于当下国情、粮情的相关法律法规及政策条文。尤其要积极推动粮食安全立法工作，从粮食安全这一更高维度做好引导机制、制约机制、监督机制、责任机制等制度性安排，推动粮食流通管理充分实现法治化与市场化的有效结合。（来源：中国社会科学报）