连平：政府工作报告十大看点

连平系植信投资首席经济学家兼研究院院长、中国首席经济学家论坛理事长

2023年《政府工作报告》（以下简称“《报告》”）指出，经过艰苦努力，当前我国消费需求、市场流通、工业生产、企业预期等已出现明显向好，经济增长正在企稳向上，我国经济有巨大潜力和发展动力。今年政府工作将坚持稳字当头、稳中求进，保持政策连续性针对性，加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力。《报告》既充分肯定成绩，又理性分析当前严峻形势，对下一步政府工作提出了积极合理的政策建议，其中有十大看点值得关注。

经济增长目标具有很强的指导作用，定得偏高可能会出现难以完成的风险，定得偏低又会失去激励的作用。《报告》提出2023年我国经济增长目标5.0%左右，充分考量了我国宏观经济运行环境和统筹兼顾了我国经济长期发展目标，既积极又审慎，有助于提振信心，引导预期。

首先，当前外部政治环境复杂，经济形势严峻，发达经济体面临衰退风险，外需持续疲软对我国出口可能造成较大下行压力。中国经济在经历了三年疫情冲击后走向繁荣，但经济恢复到疫前水平仍需时日，因此短期内实现较快增长难度不小。其次，经济目标的设定还要考虑与潜在增长水平相契合。疫情爆发打破了正常的经济增长节奏。2023年增长将逐步回到原增长轨道中，5.0%与潜在增长水平相适应，资源要素条件可支持。再次，目标平滑去年出现的低基数。在疫情冲击下2022年经济增长仅为3%，较低基数下2023年经济增速理应会有较大回升。但从当前国内外经济形势来看，似乎出现2021年8%以上的高增长可能性并不大。且较为合理的增长水平有助于以后若干年经济保持稳定增长。再其次是出于对顺利实现2035年“双番”远景目标的考虑。据测算，当前至2035年的GDP年均增速需要达到4.8%以上才能实现“双番”目标。考虑到经济增速具有逐年递减的规律，“十四五”作为远景目标的头五年，GDP平均增速需要至少达到5%以上。由于2022年经济增长显著放缓，三年平均复合增长率约为3.9%左右，这就要求2023年的经济增速尽可能的高一些，才能在一定程度上弥补2022年由疫情冲击对经济增长造成的负面影响。2023年经济增长5.0%左右可使两年平均增速达到4.0%左右，较2022年三年平均增速有所提高。最后是以全国各地增长目标为重要参考基础。全国31个省份设定的平均增速为5.5%左右，在此基础上将全国经济增速目标设置在5%左右显得较为审慎。

综上所述，2023年经济增长目标设在5.0%左右，既是从现实出发，又具有积极引领经济工作的考量。但要完成这一目标并不容易，宏观政策仍然需要加大实施力度、财政政策更为积极、货币政策稳健偏松、扩内需政策扎实推进和稳外贸政策有效落实。

《报告》提出积极的财政政策要加力提效。当前我国经济增长企稳向上基础尚需稳固，需求不足仍是突出矛盾，今年仍然需要保持必要的财政支出强度，赤字率安排3.0%，较去年上升0.2个百分点。财政政策扩张力度将适度加大，一般公共预算支出可能接近或超过28万亿元；将进一步统筹财政收入、财政赤字、贴息等政策工具，优化支出结构，提高支出效率，将明显增加对科技攻关、乡村振兴、绿色发展、民生等重点领域的财政支持力度。

《报告》提出要完善税费优惠政策,对现行减税降费、退税缓税等措施,该延续的延续,该优化的优化。虽然疫情逐步褪去，中小微企业和个体工商户仍有不少困难，重点领域仍需财政支持。今年积极财政政策将进一步优化完善税费优惠政策，落实落细现有减税降费政策。增值税留抵退税政策仍将延续，今年退税规模可能略低于去年2.46万亿元的实际水平，但较往年仍然较高。减征新能源车辆购置税、科技型中小企业研发费加计扣除政策、小微企业“六税两费”减免政策、部分行业和小规模纳税人免征增值税、减免部分企业所得税、科技企业孵化器免征房产税和城镇土地使用税等一揽子政策仍可能延续，将充分发挥减负纾困的效果，全国税负水平可能仍然维持在15%左右。

《报告》提出政府投资和政策激励要有效带动全社会投资，拟安排地方政府专项债3.8万亿元。去年发行新增地方政府专项债超过4万亿元，支持约3万个重点项目建设，有效发挥了强基础、补短板、惠民生、扩投资等作用。根据各省报送的名单，今年全国将有超过4万个重点项目，年内投资预计超过11万亿元，需要进一步扩大地方专项债规模支持项目有效落地。今年专项债在支持现有11个领域的基础上，将适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围，集中力量办大事，加快实施“十四五”重大工程。在政府投资力度不减的同时，也将鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，更好发挥“四两拨千斤”的带动作用。

《报告》强调要做好基层“三保”工作。去年全国财政支出70%以上用于民生，今年将继续加强重点民生支出保障，支持就业、医疗、教育、养老、污染防治与农村环境整治等领域，着力提高居民收入，持续改善人民生活。同时将进一步扩大中央对地方的转移支付规模，今年可能会超过10万亿元，支持地方落实好各项政策，保障企业的正常运转和经济社会的平稳运行。

《报告》提出，稳健的货币政策要精准有力，保持广义货币供应量和社会融资规模同名义经济增速基本匹配，支持实体经济发展。在稳物价前提下，今年稳健的货币政策将保持合理的货币供给，释放长期流动性改善金融机构资金结构，以合理的信贷增长满足实体经济融资需求。用好降准、再贷款等政策工具，今年必要时可能会小幅降准，但考虑到当前流动性相对充裕，在二季度或下半年降准的可能性相对大一些。与美联储加息周期与降息周期交替进行不同，自2018年至今的五年间我国持续处于降息周期，利率工具的操作空间持续压缩，当前我国利率水平已达历史较低水平，去年新发放的企业贷款平均利率已降至4.17%，较2018年下降了1.28个百分点；同时主要发达国家将持续保持较高的利率水平，为有效兼顾内部均衡与外部均衡，今年我国降息的概率较低。未来全球经济存在较大不确定性，我国货币政策也要兼顾短期和长期，需要保留一定的利率空间以应对未来潜在的经济增长下行问题。稳健货币政策要保持连续性与针对性。当前我国结构性货币政策工具共有15项，余额有6.4万亿元，在促进金融资源向重点领域与薄弱环节倾斜过程中起到了较好的牵引与带动作用。央行已明确提出要做好结构性工具的评估及分类管理工作，做到有进有退。我们认为，未来交通运输、物流仓储业再贷款、设备更新改造专项再贷款等阶段性特征明显的工具可能会逐步退出；碳减排支持工具、普惠小微贷款支持工具、科技创新再贷款等工具可能会向绿色行业、科技创新、普惠金融等领域给予长期且稳定的金融支持。

从《报告》中可以看出，今年宏观政策将继续坚持稳字当头、稳中求进的总基调，突出扩张性、连续性、针对性与统筹性。宏观政策的扩张性，即积极的财政政策适度扩大赤字率，地方政府专项债全年发行额度高于往年，市场流动性保持合理充裕。连续性表现为财政政策持续积极，各项税费优惠政策该延续的延续，该优化的优化；货币政策坚持稳健偏松，对一些需要长期支持的重点领域和薄弱环节，结构性工具将给予较长期、持续的支持。针对性即是政策实施要精准有力，积极财政政策将继续做好对制造业企业、中小微企业和个体工商户、受疫情影响严重企业的纾困工作；结构性货币政策工具要有效引导金融资源向重点领域和薄弱环节倾斜；就业优先政策要把促进青年特别是高校毕业生工作摆在更加突出的位置。统筹性就是在推进高质量发展过程中，要坚持系统观念，着力做好“六个更好统筹”，保持整体性思考，做好全局性谋划。

《报告》指出，要着力扩大国内需求，把恢复和扩大消费摆在优先位置。随着全球需求趋势性减弱，中国经济恢复步伐取决于内需是否真正转暖，提振消费成为扩大内需的第一要务。随着近年来经济结构转型升级步伐的加快，固定资产投资对内需的提振作用逐步减弱，扩大内需需要更多向依靠消费进行转变。2010年至2021年，最终消费支出对于GDP的平均贡献率约为54%，大于资本形成，是推动中国经济增长的第一动力。这表明中国内需增长已向以消费为主要拉动力转变。倘若按5%的GDP平均增速计算，到2025年，我国的经济总量将达到20多万亿美元，消费市场规模有望达到10万亿美元以上。到十四五结束时，人均GDP接近1.4万美元，每年就能新增5万亿左右的消费，约为目前消费总量的12%。因此未来有效扩大消费就能更好地扩大内需。由于疫情的反复冲击，2022年消费增长出现断崖式下滑导致全年经济增长受到较大影响。《报告》明确指出，2023年将多渠道增加城乡居民收入，稳定大宗消费和推动生活服务消费恢复。具体政策将围绕稳住汽车消费、开展智能家电和绿色建材下乡和推动制造业三品（增品种、提品质、创品牌）等方面来实施。

投资仍将继续在扩内需和稳增长中发挥关键作用。《报告》指出，政府投资和政策激励要有效带动全社会投资，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力。在专项债适当多发和加快实施“十四五”重大工程的共同推动下，2023年基建投资仍将保持平稳较快增长，成为稳增长重要抓手之一。今年将切实落实“两个毫不动摇”，鼓励支持民营经济和民营企业发展壮 大，提振市场主体预期和信心，有助于提升民间资本的投资积极性，有效带动制造业投资继续保持较快增长。

《报告》指出，要“出台金融支持措施，支持刚性和改善性住房需求，扎实推进保交楼稳民生工作”。本次会议对房地产行业的政策要求较去年“两会”提法，支持态度更进了一步，并延续了去年中央经济工作会议的房地产政策主旨，时隔多年后首次明确指出要支持住房需求，体现了中央对稳定房地产行业的决心。同时政策注重加大供给侧政策支持力度，首次将“保交楼”工作摆在住房政策的突出位置，有助于房地产市场实现“稳地价、稳房价、稳预期”，促进房地产市场健康发展。

当前房地产市场仍处于较为困难时期，大部分城市房价存在下行压力，住房销售有待全面改善，房企资金状况偏紧的局面尚未得到根本扭转，房地产投资仍在进一步赶底。尽管年初至今，房地产市场传来一些积极消息，但行业复苏的基础并不牢固，居民和房企资产负债表修复需要经历个过程，因此有必要进一步加大力度，给予房地产行业更为有效的支持。

展望2023年，住房政策会在扩大需求和增加住房供给侧金融支持上下功夫。一方面，为满足刚性和改善性住房需求，推动房地产市场利率逐步下行，降低购房者成本；另一方面，将加大对房企的金融支持，利用好住房金融“三支箭”和“金融16条”等支持政策，满足房企合理的融资需求，以促进投资建设，增加市场住房供给。保障性租赁房建设有望加快步伐，房地产REITs将逐步扩容，以鼓励民间资本参与到保障性租赁住房建设中去。地方政府将突出“因城施策”，适当放松购房门槛，扩大公积金贷款力度，有条件的城市将减少或取消限制性购房政策，推动存量房去库存，支持房地产行业健康发展。

《报告》提出，进出口促稳提质是今年外贸发展的目标；应积极推动加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)等高标准经贸协议；继续发挥稳外贸对经济增长的支撑作用。

去年下半年以来，海外加息持续、欧美等主要经济体衰退风险上升，造成我国外需收缩；叠加贸易保护主义和地缘政治带来的挑战，我国出口增长的压力显著加大。为发挥出口对经济增长的支撑作用，有必要推出多项举措来稳外需和稳出口。

2023年，外贸促稳提质的相关工作可能会从以下三方面展开。一是扩大并改善外贸支持政策。完善进口环节税收和出口退税政策，加大信保和信贷政策支持力度，优化外汇服务，有效使用外经贸发展专项资金支持。利用广交会和服贸会等传统渠道开展贸易促进活动，同时鼓励并吸引企业境外参展，推动创新形式的贸促活动。二是优化贸易方式和产业结构。加快加工贸易梯度转移和升级发展，协调推动跨境电商、海外仓等新业态新模式的扩大发展。优化外贸供应链布局，提高东部地区贸易质量，提升中西部地区和东北地区贸易占比。培育贸易新动能，探索贸易数字化展会，加快粤港澳大湾区全球贸易数字化领航区建设。三是拓展并推进多元化的国际经贸合作。出台符合国际规则的政策促进出口，在稳定美欧日韩等传统市场的基础上，开拓拉美和中东等新兴市场。继续推动高质量共建“一带一路”，扩大实施互联互通和产能合作项目。充分利用《区域全面经济伙伴关系》（RCEP）的税收优惠和贸易便利条款，促进RCEP政策红利的进一步释放。积极推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），推动中日韩自贸协定谈判和中国-东盟自贸区3.0版的升级，促进贸易投资的自由化便利化。

《报告》提出，突出做好稳物价、稳就业工作，居民消费价格涨幅预期目标在3%左右；城镇新增就业1200万人左右，城镇调研失业率5.5%左右；社会政策要兜牢民生底线，保障基本民生和发展社会事业。今年改善民生将聚焦稳物价、稳就业和保障基本民生三个方面。

2023年我国物价保持总体平稳运行具有坚实基础，但仍需警惕疫后供需复苏不同步带来的结构性通胀压力和全球通胀高位带来的输入型通胀压力。随着经济运行整体好转，就业形势将持续回暖，但就业总量压力依然存在，2023届高校毕业生的规模将达到1158万人；招工难、就业难并存的结构性矛盾依然突出，制造业、服务业面临普工难招、技术工人短缺问题。当前我国民生领域还存在不少短板，教育、医疗、居住、养老等公共服务领域仍然存在着供给不足的问题。

2023年稳物价将继续以粮食和能源安全为抓手，统筹做好稳产保供：一是稳定粮食生产，完善农资保供稳价应对机制，建立健全粮油肉蛋菜等重要民生商品的监测预警、预期引导、区域协作、储备调节、产销衔接等方案预案，及时调节猪肉市场供求关系。二是做好煤电油气运保障供应，加快油气、矿产等资源勘探开发，完善国家战略物资储备制度，保障初级产品供给。

稳就业政策将在以下方面继续发力以推动实现今年就业目标，促进高质量充分就业：一是缓解重点群体就业压力，把促进青年特别是高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置，实施困难群众分类精准帮扶。二是加强就业指导和职业技能培训，促进就业市场供需有效衔接，提升就业质量。三是拓宽就业渠道，扩大就业保障范围，完善灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。四是发挥中小微企业吸纳就业的主力军作用，通过进一步纾困中小微企业以落实稳岗扩就业，创造良好条件推动中小微企业和高校精准对接。

保障基本民生将加快补齐民生重点领域建设短板，增进民生福祉：一是加强住房保障体系建设，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题。二是促进教育公平与质量提升，推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化，大力发展职业教育，推进高等教育创新。三是提高医疗卫生服务能力，推动优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局。四是完善社会保障和服务，推动养老制度创新，多渠道增加养老服务有效供给；完善生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本；切实保障各类群体合法权益，加快对各类人群和各项配套社保措施的推进。

《报告》提出要加快建设现代化产业体系，其中最重要的一环就是要坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，加快建设制造强国。经过十多年发展，我国的工业和制造业均取得了长足进步。我国成为了全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家。2022年，制造业增加值占GDP比重为27.7%，制造业规模已经连续13年居世界首位。

我国制造业综合竞争力与世界一流水平相比还存在一定差距，高端供给能力不足，已成为影响高质量发展的关键制约。核心基础零部件、关键基础材料、先进基础工艺和产业技术基础，决定了国家和地区制造业的整体水平和核心竞争力。只有通过自主创新，攻克并掌握了产品的关键技术，制造出了关键零部件、核心产品，才会具备强有力的市场竞争力。只有建设现代化产业体系，实施产业基础再造工程和重大技术装备攻关工程，支持专精特新企业发展，才能推动制造业高端化、智能化、绿色化发展。

《报告》明确提出了今后的任务，围绕制造业重点产业链，集中优质资源合力推进关键核心技术攻关；加快传统产业和中小企业数字化转型，着力提升高端化、智能化、绿色化水平；加快前沿技术研发和应用推广，完善现代物流体系；大力发展数字经济，支持平台经济发展。

今年政府工作报告深入贯彻落实二十大精神，将绿色低碳高质量发展摆在比以往更加重要的地位，明确提出“推动发展方式绿色转型”“生态环境质量稳定改善”“推动重点领域节能降碳”等目标和任务。

近年来，国家加强生态环境综合治理，深入开展污染防治攻坚战；统筹国际地缘政治形势和国内能源转型现实需要，确立现代能源体系规划，确保能源自给率保持在80%以上；制定“1+N”的双碳政策体系，出台循环经济发展规划，有序推动工业重点领域碳达峰等各项工作。

2023年，我国将进一步推动绿色低碳高质量发展的政策落地，五方面的投资机遇值得关注。一是全面推进美丽中国建设实践。包括深化京津冀协同发展生态环境保护、成渝地区双城经济圈绿色低碳高品质生活宜居地、海南国家生态文明试验区等建设，持续实施重要生态系统保护和修复重大工程，加强城乡环境基础设施建设等。二是普遍实施工业绿色低碳发展方案。出台促进制造业绿色化发展的指导意见，加快推动钢铁、建材、轻工、纺织等传统行业地绿色升级改造，全面推行工业产品绿色设计，培育更多绿色供应链。三是大力促进新能源产业发展。2023年，中央和地方将加快建设新型能源体系，全面提升光伏、锂电供给能力，推动智能光伏在工业、建筑、交通、通信等领域的创新应用，支持新能源汽车产业加快发展；大力发展氢能、环保装备等产业，促进生物基新材料研发及产业化。四是强化传统能源的清洁利用。在加快煤矿智能化技术及建设，加快跨省区输电通道规划建设和油气管网、储备能力建设的同时，重点推进煤炭清洁高效利用，以煤基特种燃料、煤基生物可降解材料、煤基碳材料为主线，构建煤基新材料、新燃料战略性新兴产业增长极。五是增强金融对绿色低碳高质量发展的支持。央行将继续加大碳减排支持工具、煤炭清洁高效利用专项再贷款等结构性工具的规模；各类金融机构将加快绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色基金等金融工具投放，更好地支持节能环保、清洁能源、新能源产业等产业的发展，以及城乡环境基础设施的绿色升级。

《报告》指出，要全面深化改革开放推动构建新发展格局，大力提振市场信心。今年改革的重心是政府机构调整和促进多种所有制经济共同发展，开放的核心则是实施积极主动的开放战略。

为进一步加快建设全国统一大市场，建设高标准市场体系，营造市场化法治化国际化营商环境，需要持续推进政府机构改革以促进政府职能转变，提高政府行政效率与水平。党的二十届二中全会审议了《党和国家机构改革方案》，政府机构改革将迎来改革开放以来的第九次机构调整。本次党政机构改革可以梳理出三条主线：一是坚持党的全面领导的制度，二是适应社会主义市场经济发展需要，三是精简机构和大部制改革以提高行政效率与专业化水平。当前，我国改革发展面临新形势新任务新要求，需要应对的风险和挑战、需要解决的矛盾和问题比以往更加错综复杂，推进国家治理体系和治理能力现代化是应时和必然之举。本次机构改革的重点，可能在深化金融体制改革、完善党中央对科技工作统一领导、优化政府职责体系和组织结构等方面。

为促进多种所有制经济共同发展，坚持和完善社会主义基本经济制度，《报告》要求坚持“两个毫不动摇”。一是持续国资国企深化改革，提高国企核心竞争力。在完成国企改革三年行动任务的基础上，推动国企聚焦主责主业优化重组、提质增效；坚持分类改革方向，处理好国企经济责任和社会责任关系，完善中国特色国有企业现代公司治理。二是再次明确对民营企业一视同仁，促进民营企业健康发展。通过破除各种隐性壁垒、给予政策支持、完善产权保护制度、保护企业家合法权益、构建亲清政商关系、为各类所有制企业创造公平竞争、竞相发展的环境，用真招实策提振市场预期和民间投资信心。

面对外部环境变化，实行更加积极主动的开放战略，以高水平开放更有力促改革促发展。今年的开放可能在以下方面展开：扎实推进共建 “一带一路”；促进区域全面经济伙伴关系协定 (RCEP)生效实施；更大力度吸引和利用外资；扩大市场准入，加大现代服务业领域开放力度，重点是不断提升金融等服务业开放水平；积极推动加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定 (CPTPP)等高标准经贸协议，主动对照相关规则、规制、管理、标准，稳步扩大制度型开放；进一步落实好外资企业国民待遇；发挥好21个自由贸易试验区和海南自由贸易港的创新政策，加大招商引资和项目对接力度，使我国持续成为外商投资兴业的热土。

《报告》明确指出当前房地产和地方政府两大领域存在风险隐患。《报告》提出“有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，防止无序扩展，促进房地产业平稳发展”，表明政府十分关注房企风险。当前房地产市场风险隐患较多，2023年预计房企收入增速或将进一步放缓，叠加房企部分展期债务再度到期，部分中小房企仍有可能继续面临经营亏损和债务违约问题。2023年监管部门将实施改善优质房企资产负债表计划，开展“资产激活”“负债接续”“权益补充”“预期提升”四项行动，综合施策改善优质房企经营性和融资性现金流，引导优质房企资产负债表回归安全区间。有关部门和地方政府将扎实做好保交楼、保民生、保稳定各项工作，运用好保交楼专项借款、保交楼贷款支持计划等政策工具，积极提供配套融资支持，避免局部再度出现“断供”风险。

《报告》指出，“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量”，2023年务必要做好防范与化解地方债务风险工作。考虑到过去一年半时间内，房企拿地较为谨慎，地方政府土地财政收入大幅下降，且疫情防控增加了额外医疗支出，一些基层财政收支矛盾较大，部分地方政府偿债风险有所加大。按照《报告》要求，下一步政策可能进一步压实隐性债务主体责任，强化并完善政府债务风险监测和预警机制；通过债务置换、债务重组以及展期降息等方式，优化期限结构，化解高息债务；地方政府专项债适当扩容有助于压降存量隐性债务；扩大隐性债务清零试点，推进融资平台转型升级。

报告撰写团队：连平、刘涛、邓志超、罗奂劼、王运金、马泓、常冉、丁宇佳、李晓晴