郭金龙：构建公平有效可持续的三支柱养老保险体系

党的十八大以来，我国建成了具有鲜明中国特色、世界上规模最大、功能完备的社会保障体系。在养老保险方面，目前我国已经基本建成了以基本养老保险为第一支柱、企业年金与职业年金为第二支柱、个人养老金为第三支柱的养老保险制度体系。

第一支柱是指由政府主导的基本养老保险制度。近年来，我国基本养老保险制度建设朝着更加公平合理的方向进行改革，建成了全国统一的基本养老保险体系。2014年，国务院将新型农村养老保险与城乡居民基本养老保险两项制度合并，建立了统一的城乡居民基本养老保险；2015年，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，化解了养老保险“双轨制”的矛盾，提高了基本养老保险制度的公平性。近十年来，全国先后四次统一提高城乡居民养老保险基础养老金标准。2021年末全国参加基本养老保险人数为10.3亿人，较十年前增长了2.5亿人。2021年基本养老保险基金收入6.58万亿元，基金支出6.02万亿元。2021年末基本养老保险基金累计结存6.40万亿元。

我国基本养老保险目前仍以现收现付制为主。由于我国不同省份间人口结构不同，一些欠发达地区劳动力人口向发达地区转移，导致养老保险基金缺口存在较大的地区差异，目前已有很多地区出现收不抵支的情况。2018年国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，建立了基本养老保险基金中央调剂制度，其主要通过中央调剂基金由养老保险基金收入较高、支出压力小的省份对基金收入较低、支出压力大的省份进行转移支付。2022年2月，人力资源和社会保障部、财政部分别对外宣布，自2022年1月起，企业职工基本养老保险启动全国统筹，开始建立基本养老保险基金全国统筹制度。基本养老保险基金全国统筹制度和中央调剂制度的建立对于提升区域间的公平性、基本养老保险制度的可持续性具有重要作用。

第二支柱是指由用人单位主办、市场化运作的补充养老保险制度，主要包括机关事业单位的职业年金和城镇企业的企业年金。2015年，《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》标志机关事业单位职业年金制度正式确立，全国公务员和事业单位人员开始加入职业年金制度，参与人数超过4000万人。截至2021年末，职业年金基金投资运营规模为1.79万亿元。

2000年，企业补充养老保险正式更名为企业年金，随着《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》出台，企业年金的运行及其基金投资制度已相对完善。截至2021年末全国有11.75万户企业建立了企业年金，参加职工2875万人。2021年末企业年金投资运营规模2.61万亿元，当年投资收益额1242亿元。从覆盖人群和基金规模来看，企业年金的发展还有较大的提升空间。

第三支柱是指完全由个人出资、自愿参与的养老储蓄，包括但不限于保险公司的人寿或养老保险产品以及能起到保险保障作用的养老储蓄、养老目标基金、养老信托、养老理财等金融产品。2022年4月21日， 国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称“意见”），标志着我国账户制个人养老金制度的确立。意见明确了我国第三支柱养老保险采用账户制模式，账户资金可投资于多样化的金融产品。2022年9月26日，国务院常务会议确定了对个人养老金实行个人所得税优惠。9月29日，银保监会人身险部向各银保监局、保险公司下发《关于促进保险公司参与个人养老金制度有关事项的通知（征求意见稿）》。11月23日，中国银保监会发布《关于保险公司开展个人养老金业务有关事项的通知》，推动保险公司积极参与个人养老金制度，其中明确了保险公司参与个人养老金相关业务的基本要求、产品规范等重点内容。

此前，在政策支持下，金融业也进行了一些个人养老金相关产品的试点探索。保险业方面，2018年5月，个人税收递延型商业养老保险开始在上海、福建和苏州工业园区试点，通过对购买养老保险的资金和投资收益免税、在领取时征税以激励群众购买商业养老保险。截至2021年10月末，有23家保险公司参与试点，实现保费收入近6亿元，参保人数超过5万人。2021年6月，浙江省（含宁波市）和重庆市开展专属商业养老保险试点，专属商业养老保险具有普惠特性，且保费缴费和养老金领取更加灵活。截至2022年4月末，专属商业养老保险承保保单12万件，累计保费近9亿元。

证券基金业方面，2018年8月，证监会批准了8家基金公司的养老目标基金上市。截至2021年末，有130多只养老目标基金上市，募集资金规模超过1000亿元。近一年，基金的“回撤率”较大，产品吸引力有所下降。2022年11月4日，证监会发布《个人养老金投资公开募集证券投资基金业务管理暂行规定》，规范个人养老金投资公开募集证券投资基金业务。

此外，银行业也开始了养老相关的金融产品的试点，2021年9月，银保监会批准“四地四机构”开展养老理财产品试点。2022年3月起，养老理财试点范围扩展为“十地十机构”。首批试点理财公司的募集资金上限上调至500亿元，新增试点理财公司的募集资金总规模上限为100亿元。截至2022年6月底，已有23.1万投资者累计认购养老理财超过600亿元。

从前文的数据可以看出，不论是参与人数还是资金规模，第一支柱基本养老保险都是我国当前养老保险制度体系中的绝对主导。人口结构转变的背景下，我国现收现付制社会基本养老保障体系可持续性面临严峻挑战。中国人民大学财税研究所公布的《中国各地区财政发展指数报告2021》指出，我国社保基金可持续指数已从2008年的52.5降至2020年的39.2，可持续性不高。随着晚婚晚育、不婚不育群体增多，加之社会化抚育发展不足，家庭养育子女的成本（包括直接成本和机会成本）较高，年轻人生育意愿持续走低。2021年我国人口出生率仅为7.52‰，连续两年跌破10‰。从老年抚养比看，国家卫生健康委、全国老龄办发布的《2020年度国家老龄事业发展公报》显示，截至2020年11月1日，全国（不含港澳台）老年人口抚养比为19.70%，这意味着每5个年轻人就要抚养1位老人，到2050年，抚养比将突破50%，抚养压力持续增加。当前人口形势下，以现收现付制运行的第一支柱基本养老保险基金面临巨大缺口，将给国家财政带来巨大压力。

为应对长期的养老基金缺口，我国在2000年建立了主权养老基金——全国社会保障基金（以下简称“社保基金”）。为进一步缓解养老保险基金收不抵支的压力，2017年11月国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》，决定划转部分国有资本充实社保基金。目前，全国社保基金有超过2.6万亿元的战略储备，中央层面已划转国有资本1.68万亿元充实社保基金。然而，根据《中国养老金精算报告2019—2050》的预测，我国基本养老保险基金在2050年的缺口将超过11万亿元，仅靠主权养老基金也难以从根本上解决第一支柱基本养老保险基金的可持续问题。

对于第二支柱和第三支柱养老保险，当前的激励政策主要为个人所得税层面的优惠，且强调企业和个人的自愿加入。税收优惠制度是发达国家主要采取的激励措施，但我国目前的优惠政策并未取得预期的效果。其原因主要有两个方面，一是我国的税收优惠政策力度与国外相比较低；另一方面，在当前我国的经济发展水平下，缴纳个人所得税的人口占比较低。个税起征点调至5000元后，我国缴纳个人所得税人口不足1亿人，税收激励政策的作用范围仍比较有限。

对于第二支柱中的企业年金，我国目前采用自愿加入机制，仅规定了企业和个人的缴费比例上限，大部分企业考虑到用人成本，对于参与企业年金的积极性不高。建立企业年金制度的企业主要分布在经济较为发达的地区，大多为国有企业和大规模企业，中小微企业几乎没有参与 。

在数字经济快速发展的背景下，我国灵活就业人数不断增加。国家统计局数据显示，截至2021年底我国灵活就业人员已经达到2亿人。根据全国高等学校学生信息咨询与就业指导中心数据统计，2020年和2021年全国高校毕业生的灵活就业率均超过16%。对于灵活就业者中的低收入群体，当前一二三支柱的覆盖均比较有限。第一支柱方面，灵活就业人员参保社会基本养老保险，需全部由参保人个人缴费，其中12%进入社会统筹，8%进入个人账户。中低收入者囿于经济压力，参保意愿较低。此外，灵活就业者的工资波动大，收入持续性差，工作变动频繁，社保转移衔接程序复杂等因素，进一步导致灵活就业者参保基本养老保险的意愿较低。对于第三支柱个人养老金来说，当前的税收优惠政策作用有限，个人的养老规划意愿也较低。

构建多层次多支柱养老保险体系的目标定位应包含两个方面。一方面，对于中高收入群体，三支柱的内涵应为第一支柱负责基本需求、第二支柱和第三支柱负责补充高层次的需求。因此，对于中高收入群体，应进一步明确基本养老保险保基本的政策定位，进一步发挥二三支柱的作用，可考虑引入企业年金自动加入机制，同时在税收上给予企业和个人层面更大力度的优惠。另一方面，在我国当前的发展阶段，还有一部分群体没有被第一支柱所覆盖，这就要求第二三支柱、尤其是第三支柱不能仅仅是发挥一个更高层次补充的作用，而是需要作为同等重要的一个支柱，发挥其灵活优势，覆盖第一支柱或第二支柱无法覆盖的群体。作为第三支柱的个人养老金，可在灵活就业群体保障上发挥重要作用，但需要政策的协同配合，比如针对中低收入者的个人账户，可以采取财政给予一定比例的现金补贴等非税收优惠激励其进行养老金积累；针对年轻的灵活就业群体，可给予更高的税收优惠或现金补贴，以激励其个人账户的积累。

政府精算师是指隶属于政府部门，负责为政府提供精算意见的精算师群体。英国自1919年就建立了政府精算师制度，在财政部下设政府精算署。政府精算师的主要职责包括为公共养老金、职业年金提供精算意见；编制国民生命表等。在我国建立政府精算师制度，能够提高政府对于基本养老保险制度可持续性的评估能力，为设定合理的养老金待遇水平、发挥第一支柱保基本养老的目标提供精算基础。建立政府精算制度还有助于评估第二支柱中职业年金积累的财政压力，有助于尽快做实职业年金账户。在优化第一支柱和第二支柱养老金个人账户年金化领取、一二三支柱之间灵活转换等方面均可发挥积极作用。同时，成立专门的政府精算部门，尽快启动国民生命表的构建，为养老保险制度的精算评估提供更为详实的数据基础，为政府决策提供更优的参考信息。

随着我国第三支柱个人养老金账户制度的确立以及相关细则的出台，第三支柱的顶层设计基本完成，下一步应尽快完善个人养老金账户对接的养老金融产品池，推动第三支柱尽快落地运行。在体制机制上，由于个人账户涉及的金融机构和产品十分丰富，应建立包括人社部、银保监会、证监会等部门在内的联席会议机制，负责对个人账户金融产品的准入和运营机构采取穿透式监管。对于个人养老金账户内的养老金融产品准入，应秉持安全稳健、功能多样、灵活普惠的原则。安全稳健方面，应加大对产品提供者的股东、公司治理、资本充足率等方面的审查，确保产品及其收益的安全稳健；功能多样性方面，应该积极发挥个人账户的优势，提供期限、功能多样的金融产品；灵活多样方面，应明确个人养老金账户的普惠属性，在产品设计上以低费用、低门槛、缴费灵活为主要原则。（来源：《国家治理》2023年2月下）