[治理策略] 任路等:如何让乡镇有权有人有钱办事

任路 程娜（华中师范大学中国农村研究院副教授，博士生导师，湖北省政治学会副秘书长；华中师范大学中国农村研究院硕士研究生）

《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化的意见》指出：“在乡镇基层政权治理中要加强‘简政放权’和为民服务等能力建设。”湖北省第十二次党代会中提出：“要构建统筹县城、乡镇、村庄的三级服务体系，健全服务“三农”的政务服务体系，推动市县行政审批、公共服务和社会管理等平台向镇村延伸，以县域为基本单元，缩小城乡发展差距，引导更多资源、资金、人才向基层倾斜、向农村覆盖，提升农村地区教育、医疗、养老等基本公共服务水平。”这就要求乡镇政府要积极转变职能，增强服务群众的条件、能力和质量。然而，在现实中传统乡镇往往由于“责大权小”制约着乡镇施政能力与效果，使乡镇陷入“没权办事、没钱办事和没人办事”的窘境。为改变传统乡镇发展困境，提升乡镇治理能力，云浮市云安县在2010年开启了乡镇体制改革的探索。以“配强、重责、放权”为原则，大力推行以“权力下放”为核心的强镇扩权改革。通过下放事权、财权与人事权等“三大权力”，扩大乡镇社会管理权，保障乡镇财政权，增强乡镇人事权，努力破解“职权不对称，权责不明晰”的乡镇难题，变“向上相对应”为“向下相适应”，为乡镇突破“事权、事财与人事不对等”以及“上面千条线、下面一根针”的传统治理困境提供了有益探索。

云安县的乡镇体制改革主要体现在两个方面：一是镇级大部制改革，二是简政强镇事权改革。两者分别从组织结构和功能职责推进乡镇改革。乡镇机构调整的同时，乡镇的事权改革也紧随其后。

（一）简政：机构整合

云安县以镇级大部改革为契机，积极为乡镇政府扩权放能，提升乡镇政府社会建设与社会服务的能力。主要做法就是通过整合传统“七站八所”资源，组建成新的党政办、农经办、宜居办、综治信访维稳中心、社会事务服务中心等“三办两中心”，以此集中办理不同方面的问题。

1.党政办：集中解决组织建设问题。党政办主要负责党的建设、廉政建设、宣传文化、组织协调等职责，统筹推进各项工作。2010年，该县党政办创新设立“两代表一委员”工作站，作为辖区各级党代表、人大代表、政协委员履行职责、联系群众的工作平台，使其作用发挥常规化、有效化。

2.宜居办：集中解决环境建设问题。宜居办主任由镇班子成员兼任，主要负责村镇规划、绿道建设、旧村改造、环境整治、生态保护、沼气建设等“六大职责”，全面推进乡村建设。

3.农经办：集中解决农民增收问题。农经办整合农业、水利、国土等涉农站所资源和专业协会、专业合作社等经济组织资源，设立农村土地流转服务中心、农村劳动力服务中心、农业发展服务中心，作为政府优化“三农”服务的工作平台。

4.综治信访维稳中心：集中解决社会管理问题。综治信访维稳中心整合镇司法所、信访、综治等资源，主要负责法制宣传、矛盾排查、纠纷调处、接待来访、应急处置、治安防控、司法建设等工作。

5.社会事务服务中心：集中解决民生问题。社会事务服务中心主要职能是行政服务、社会保障、计划生育、教育卫生、合作医疗、基础建设等。以建立“一校两院三保障四工程”公共服务体系，以解决群众最关心、最直接的民生问题为主要工作。

乡镇机构整合并非“只减不增”。在某些方面，特别是公共服务领域，一系列新的社会服务机构也应运而生。如通过设立农村土地流转服务中心、劳动力服务中心、农业发展服务中心等“三大服务中心”，使土地流转、就业培训以及农业发展服务等有了专业的服务机构。又通过在乡镇组建“农村环卫服务队”，由农村环卫服务队安排专人每天开垃圾车到各村转运垃圾，以此解决农村生活垃圾无人管、无人处理的问题。

（二）放权：配强增量

云安县的乡镇大部制改革过程中，通过“权力下放”的方式对乡镇政府进行“配强、放权”，以此给乡镇政府注入“增量”。在实行镇级大部制的基础上，简政放权，实行镇级三权扩张。

]1.下放事权，让乡镇“有权办事”。一是行政执法权。云安县针对相对集中的行政处罚情况，将擅自开垦林地的行政处罚权、纵火烧山范围在10到50亩之间的行政处罚权等与乡镇工作较为密切、与群众利益息息相关的行政处罚权下放到乡镇一级，以便及时发现、及时处置，提高行政处罚效率。二是行政审批权。云安县将1.5方以下的林业砍伐审批权、宅基地报批初审权、投资千万元以下企业项目审批权等审批程序比较繁琐、涉及多个部门的行政审批权力下放至乡镇一级，有效缩减办事流程，降低办事成本，提高办事效率，方便群众办事，践行为群众服务的宗旨，推动了乡镇政府的职能转变。三是公共事务管理权。云安县将小二型水库防限水位与山塘安全蓄水位等公共事务管理权委托给乡镇政府，赋予乡镇政府管理辖区公共事务的权限，将上级政府“管不了，管不好”的公共事务交由乡镇管理，充分利用乡镇政府的层级优势，贴近人民群众实际需要，解民困、排民忧，有效管理乡镇公共事务。

2.下放财权，让乡镇“有钱办事”。一是分税权。云安县鉴于乡镇财政紧张的现状，从下放财权入手，向乡镇政府分税，将乡镇商业税、增值税、资源税等以税收返还的方式注入乡镇财政之中，同时将税收增量部分以税收奖励的形式纳入乡镇财政体系。由此，乡镇财权得到有力强化，税收权构成了乡镇财权的基础，发挥了稳定乡镇财权的突出作用，保证了乡镇财力的有效供给，让乡镇政府充分利用财税收入为民办事，不断提升基层公共服务质量与水平。二是享财权。云安县在下放或者委托乡镇行使的职权中，明确指出在县职能部门下放或委托的职权范围内，可以从乡镇行使职权而依法征收的行政处罚经费，由县财政按一定比例返还给乡镇，做到权责利相一致。县职能部门给予乡镇政府有限的收费分成权，具体的返还比例根据各职能部门与乡镇政府签订的委托协议来确定，前提是行政处罚必须依法依规，符合法定程序，并且在下放和委托的权限内，严格规范下放或委托的行政处罚收费权。三是给糖权。云安县创新“给糖理论”，转变过去“给糖的人不管事，管事的人不给糖”的传统思维，改变部门资金下拨方式，将县直部门扶持乡镇的各类帮扶资金，先划拨到乡镇政府，再划拨给扶持对象，并由县强化资金监督，真正实现对财政资金的追踪问效。

3.下放人事权，让乡镇“有人办事”。一是人事推荐权。云安县立足乡镇人事制度改革，将乡镇班子副职的推荐权交给乡镇党委，使得乡镇党委对乡镇班子副职享有推荐权。具体来说，乡镇基层干部经过无记名投票，通过乡镇党委启动的人事推荐权，实现人才的合理任职，创造“人尽其才”的用人格局。二是人事建议权。云安县为了建立能上能下、人才合理流动的人事制度，把调整乡镇班子成员的建议权一并赋予乡镇党委，使得乡镇党委对乡镇班子成员拥有建议权，打破以往乡镇人事调整听命于上级领导、没有人事调整主动性的困境。在下放人事建议权之后，乡镇能够有效实现人才整合与优化人力资源配置，卓有成效地推进乡镇人事工作，建立和完善乡镇人事制度。三是人事问责处理权。云安县将乡镇干部问责的处理权下放至乡镇，使得乡镇党委有权对乡镇干部的失职渎职行为和违规违纪行为进行问责处理，建立乡镇人事的奖优罚劣机制，保障乡镇人事制度的刚性化，在确定积极性激励的人事奖励制度后，设置消极性激励的人事处罚制度安排，健全乡镇人事制度体系。

总体来说，云安县通过强镇扩权改革，进一步地扩大了乡镇权力，以权力生成动力，进而使得乡镇一级有更多的主动性和积极性，创造性地解决了县乡之间的权力纠纷问题，进一步明确了乡镇一级在基层治理中的地位。

（三）赋能：服务下沉

机构调整与整合，使原有的乡镇资源得到优化利用，是一种“存量”改革。但乡镇政府拥有的“存量”资源是极为有限的，乡镇机构能“向下”设立，却不一定有“能力”向下提供服务。因此，乡镇政府还需县市政府的“还权赋能”。在强化社会服务过程中，云浮还特别注重将政府提供的社会服务制度化、常态化，以此提升社会服务的质量与效率。

1.建立社情研判机制，将矛盾化解在基层。云安县在应对农村稳定问题时通过以“社情研判机制”为核心的体制机制创新，变事后处理为事前防控与及时化解，将矛盾化解在基层，为基层构建和谐稳定的社会环境。一是三级联动，构筑“村疏导、镇调处、县督导”综治网络，从而使基层矛盾纠纷和不稳定因素能够得到及时排查、化解。二是把镇中心作为乡镇常设机构，并逐步扩大乡镇的社会管理事权、财权和人事权，让乡镇政府能够有所作为。三是建立“日排查、周研判、月考核”的运作体系。以“日排查”来及时把握工作主动权；以“周研判”诊治疑难杂症，从而对症下药；以“月考核”兑现激励政策。

2.建立农情研判机制，推动农民增产增收。在乡镇大部制改革的基础上，云安县在农经办创新设立了“农情研判室”，由“农情研判室”统揽农村土地流转服务中心、农村劳动力服务中心、农业发展服务中心，有针对性地对土地流转、农村劳动力培训、转移就业、维权及相关农业生产、农业经营活动提供服务，促进农民增产增收。一是建立“农情月记”制度。镇级“三个服务中心”每月根据汇总而来的调研材料，及时发布种植业生产政策、技术措施、动态等相关信息。二是建立“季度研判”制度。即以镇为单位，县、镇、村三级领导按季分析研究农民增收形势，并针对存在问题提出解决办法。三是建立“年度考核”制度。每年对各镇促进农民增收的工作制度、工作措施和工作成效等进行考核检查。

3.建立“代表联络机制”，提高干部服务能力。云安县在农村综合体制改革过程中，在各乡镇建立起“两代表一委员”（即党代表、人大代表、政协委员）工作站，让干部、代表、委员下得去且坐得住，在制度长效性方面做出了有益探索。一是联系服务制度。由“两代表一委员”工作站印发“两代表一委员”联络卡，公布人员基本情况和联系方式，方便基层群众通过电话、来访、预约接待、登门走访等方式反映意见和建议。二是收集反馈制度。由“两代表一委员”每月走访群众，收集群众意见并通过工作站向镇党委、政府反馈。设立每周二为“民情接待日”，由“两代表一委员”轮流驻站接待群众，对群众反映的问题，能现场解答的现场解答，不能现场解答的通过工作站交由相关部门办理并跟踪落实。三是工作公开制度。将“两代表一委员”活动的时间、地点、内容以及群众反映问题的调处情况及时告知群众。四是调研制度。对事关全镇改革发展稳定的重大事项和群众关心的热点、难点问题开展调研、视察、评议等活动。

4.建立“新型考核机制”，推动政府职能转变。云安县大力推进考核制度改革，形成了“不以GDP大小论英雄、只以功能发挥好坏论成败”的考核氛围，强化了政府社会建设职能。一是创新考核主体。在传统的考核方式下，上级领导和组织部门作为考核主体，掌握着乡镇干部的升迁大权，乡镇政府难免只注重迎合上级政府要求而忽视群众意愿和呼声。云安县在综合改革过程中，把“群众满意度评价”作为乡镇干部考核的重要依据，使民意得到发挥。二是创新考核标准，长期以来存在的“以GDP大小论英雄”的政绩考核标准，使得乡镇干部只注重招商引资，忽视了为农村提供公共服务。云安县按照“功能发挥好、考核得分高”的原则，在考核标准上更加注重与各镇实际结合，与“主体功能区”发展规划相结合，避免“一刀切”。如优先开发区重点考核经济结构调整、节能减排等指标，生态发展区侧重考核基本公共服务、社会管理、生态发展、农民增收和农村稳定等。又如工业总产值这个考核项目，在优先发展区中所占考核权重达到总分的12%，而在保护和开发示范区则只占总分的2％。

（一）有效整合了乡镇行政资源，上下互动畅通

2010年党政办设立“两代表一委员”工作站，共印发“两代表一委员”联络卡1560张；走访群众7230人，接访收集意见1759条，调处基层矛盾纠纷23宗；组织开展调研、视察、评议活动11次，完成653项决策前意见收集；通过收集群众意见参与决策重大事项56个，呈交书面报告83个，向地方党委建言献策29条。如今老百姓只需将意见反馈给“两代表一委员”，而不需“进衙门”“找干部”。在更深层次意义上，则是通过强化“两代表一委员”的功能，使国家权力借助“两代表一委员”这一活的载体来“进村入户”，解决农民的疑难杂事，强化政府的社会服务职能。

（二）有效提高了乡镇政府的施政能力，农民得到实惠

2010年，云安县30多名乡镇工作人员凭借优秀的工作成绩，在乡镇党委的推荐之下，走上了镇班子领导岗位；有16人经过乡镇党委启动干部调整建议权调到了合适的岗位上。南盛镇党委书记说：“以前派出所、变电所等垂直机构的人，我们都派不动，现在有了人事问责处理权，镇干部说话有分量多了。手头上有实权了，能为群众办些事情了”。

（三）有效夯实了基层治理的基础，资金得到保障

通过县级统筹财政以及税收等渠道对镇村两级予以资金支持，确保“费随事走”，为农村公共服务建设提供财政保障。2010年云安县共拨款4.2亿元投向农村事业，不断激发乡镇提升民生福祉的积极性。2010年，乡镇以税收共享形式增加财政收入达973万元，是上年的2.5倍；同年征收社会抚养费625万元，比2009年的213万元增加412万，增长193.43%；并且，县财政和部门直拨资金达2180万元，比2009年增加1353万元，增长163.6%。

（四）有效丰富了乡镇公共服务供给，政府职能转变

推动政府职能转变，完善社会服务是加强和创新基层社会管理的重要内容。云安县坚持以提供基本公共服务为着力点，不断完善乡镇社会服务体系，解决人民群众关心的利益问题，让公共服务延伸到最基层，惠及全县人民。如农情研判机制，其实质就是整合县乡政府资源，为农民的农业发展“把脉”，从而为农民增收保驾护航。2009年，该县南盛镇农业生产面临“早旱病虫多，水果挂果少，养殖趋势好，蚕桑价格高，腐竹原料贵，劳务有工无人做、有人无工做”的农情状况，县镇村三级共同研判，科学提出“环境不足科技补；经营不足劳务补；减负减灾保增收”的应对思路，并在技术指导、农情监测、职能培训等方面拟定了十项应对措施，使农民“减产不减收”。

（五）有效提升了乡镇政府治理成效，发展理念转变

通过实施考核制度改革，扭转了长期存在的“眼睛向上”、“GDP至上”政绩观，塑造了“上下互动”的评议氛围，使乡镇干部由“业务员”回归到“公务员”，使乡镇政府得以潜心研究本地的长远发展问题，将工作重心转移到服务民生、加强社会建设、优化公共服务上来。如在2010年年终考核中，属“开发与重点保护并重示范区”的高村镇凭借“零上访”，在“维稳”考核项上获得满分，加之生态保护成效显著，最终使综合得分位居首位。而经济发展水平全县第一的六都镇则因上访问题失分较多，位列第二。

总体而言，云安县通过实施乡镇体制改革，有效破解了乡镇政府“职权不对称、权责不明晰”的施政难题，转变了政府职能，使地方政府更加注重社会建设，社会服务得到有效改善，农民得到实惠。云浮市以云安县为改革试点，在全市推广乡镇体制改革的经验做法，实现了经济建设和社会建设双丰收。2010年，群众信访数量较2009年下降29.5%，农村治安案件下降30.8%，全市未发生严重群体性事件。同时，经济增长率达到15.41%，农民人均纯收入增长率达到22.8%。

云安县的乡镇体制改革探索，创新了基层治理机制，提高了公共服务供给能力，改善了乡镇政府的治理效能，为其他基层政府实施乡镇体制改革提供了一些有益启示。

（一）乡镇体制改革重点在政府

加强农村社会管理和服务，推动乡村振兴事业发展，主要靠乡镇政府。提高乡镇政府行政效率和降低机构运作成本，将更多的人力物力集中到农村建设方面，农村才能得到发展，农民才能得到实惠。实施简政放权，既降低了乡镇政府的运行成本，又能让乡镇政府把主要精力放在乡村振兴事业上，专注于提升为农民提供公共服务的能力，切实提高农民的生活水平，改善民生。当前，我国城乡差距还很大，农民对各项公共服务的需求日益增加，农村因其环境局限性对政府的依赖度还很高，这对乡镇政府提高治理和服务能力提出了更高要求。各级政府只有重心下移、关口前移，将人力、物力、财力投入到乡镇，做好农村治理和服务工作，才能缩短城乡发展差距，全面推进乡村振兴。

（二）乡镇体制改革落实在服务

转变乡镇政府职能，就是要变“以管理为主”为“以服务为主”，提供给群众所需的公共服务，加强乡镇便民服务和社会工作服务，是改善民生和推动农民有序参与民主管理的有效途径，能促进基层干部与农民的“上下互动”，使得农民的需求得到及时回应和满足，以此来增强乡镇政府的威信，使得政令畅通，达到政通人和的治理效果。基层政府只有始终坚持“以人为本、服务优先”的社会管理理念，想方设法为人民群众提供全面、优质的公共服务，以服务体现管理，以服务促进管理，以服务深化管理，才能真正获得人民群众的认可。

（三）乡镇体制改革保障在制度

有效的乡镇治理是一项事关长远的基础工程。实施乡镇事权改革，必须以体制机制创新为保障，实现公共服务的常态化、系统化、机制化。只有建立健全相关制度，特别是不断创新政绩考核机制、财税分享机制等，才能有效推动和保障公共服务的实现，不断提高乡镇治理水平。

（四）乡镇体制改革基础在群众

群众是乡镇服务的对象，也是社会管理的主体。加强和创新乡镇治理，必须尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，努力提高人民群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督以及社会参与的意识和能力。只有充分尊重人民主体地位，切实发挥人民首创精神，积极引导人民群众有序参与、充分参与、高效参与，以决策共谋集中民智、以发展共建凝聚民力、以合作共管汇集民意、以成果共享顺应民心，才能形成政府和群众之间的良性互动，不断提升乡镇政府的管理和服务水平。(来源：乡村发现转自：田野政治学 微信公众号)