马伟华：县城人口流失的多维成因、现实困境及对策建议

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，首次提出“人口流失县城”的概念，并指出应当从城镇建设、公共服务、民生保障、产业转型等多方面着手引导人口流失县城转型发展，由此引发了社会各界对于这一话题的热烈讨论。

虽然“人口流失县城”是一个颇新的概念，但县城人口流失绝非新近出现的问题。第七次全国人口普查（以下简称“七普”）结果显示，自2010年至2020年，我国已公布数据的2700余个县区中有约1480个县区人口出现流失状况，其中近1200个为县（县级市）。那么，人口流失现象缘何在这些城市出现？人口流失趋势对于这些县城的城镇化建设意味着什么？面对如此窘境，人口流失县城的发展转型之路何在？这些都是我国城镇化道路上无法回避的问题。

要对县城人口流失的成因作出科学全面的分析，需立足于我国人口发展趋势变化的社会背景进行思考。从“七普”数据来看，我国人口增速明显放缓，且随着城镇化水平由快速发展后期转入平台发展期，人口流动方向逐渐从“乡—城”流动偏向“城—城”流动，这意味着人口会继续向省会及以上的大城市、都市圈聚集，相当一部分县城将迎来人口慢增长甚至逆增长阶段。作为研究人口流动现象的基础理论，推—拉理论试图以运动学的立场与观点，来解释人口迁移现象是两种不同方向力量作用的结果——促使迁移的“拉力”为流入地的有利生活条件；引发迁移的“推力”则是流出地的不利生活条件。因此，研究人口流失县城问题，需要在解释人口流动与迁移动因的基础上，辅以其他多重要素进行分析。

我国的人口流失县城类型众、数量多且分布广，其中以资源枯竭类县城为主，但也不乏一些位于农业主产区和生态功能区的县城。在全国上下加快产业转型升级、推动经济高质量发展的时代，这些县城通常由于固有产业结构单一而面临产业调整困难的窘境——在旧产业受到挤压和淘汰的基础上，新产业尚未发展成熟，产业发展面临尴尬期，能够提供的就业岗位极为有限，且发展前景并不明朗，难以具备吸引人才落户的条件。类似现象在东北三省的老工业基地县城有着最为明显的表现，如黑龙江省辖县级市讷河市、吉林省辖县级市磐石市、和龙市以及辽宁铁岭的铁岭县等，都是典型的产业结构亟待优化升级的人口流失县城。

由于资源枯竭、传统产业没落等固有劣势，一些县城往往将发展重心放在产业调整转型、生态环境整治等方面，为此只能削减在城市基础设施与文娱设施建设、教育医疗等公共服务提供以及精神文化活动开展方面的财政投入。本地经济的发展不但无法提供充足的就业岗位、保证乐观的就业前景，且无力在时代发展背景下提高居民的生活质量，无法满足人民群众日益增长的美好生活需要。这些因素不仅导致县城吸纳人口能力不足，而且作为县城人口迁出的“推力”而存在。这种状况在中西部地区许多省区普遍存在，例如，湖北省孝感市自2000年至2020年的20年间，全市人口流失超过72万，流失率达到15％，情况最严重的应城市（县级市）人口流失率高达27％，这些现象的出现需要从县城硬件、软件设施建设方面寻找原因。

与这些资源枯竭、产业亟待转型的县城相比，省会及以上的大城市、都市圈以其吸引人口迁移的“拉力”，成为县城流失人口的主要流入地。近年来我国跨县人口流动中，以经济、就业、宜居等为导向的发展型流动显著增加，而以婚姻嫁娶等为主要原因的社会型流动减少。大城市与都市圈凭借更高的经济发展水平、更多的就业机会与更好的就业前景，成为外来人口务工经商的不二之选。大城市与都市圈还具有更高质量的医疗卫生与文化教育资源，能够在为人们的生活提供更加完善的保障同时，开展丰富多样的精神文化活动，从而更好地满足人们日益增长的物质与精神需求。

由于人口流动的范围化与就近化特点，受“拉力”作用影响的人口流失现象在大城市周边以及城市群内部的县城中表现得更为明显。例如，成渝经济圈中的重庆、成都两市对于四川、重庆、贵州等地县市人口的显著虹吸效应，以及在京津冀一体化发展过程中北京、天津等大城市对于河北邯郸、承德、邢台、张家口等市内部区县的人口吸纳，使得原本意在推进区域协调发展的城市群、都市圈建设成为县城人口流失的“拉力”诱因。

近年来，我国不断完善的交通运输网络使得人们在不同地区间迁移的便利性进一步增强，流动的时间、费用与情感成本降低，人口向经济发达地区集聚的趋势也会不断加快。因此，这种人口“城—城”流动趋势的出现以及县城人口流失现象既是流入地与流出地之间推拉作用的结果，更是全新历史背景下时代发展的必然。

人口既是劳动力资源，也是消费主力，作为开展生产消费活动的基本单元，是衡量一个城市经济体量的核心标准。对于此类县城而言，人口流失与人力资源减少、消费水平下降相伴而生，经济状况出现下行与疲软无法避免，成为这些县城迈向新型城镇化道路上一道难以逾越的门槛。

随着县城人口不断流失，地方政府财政收入中的税收与社保基金来源将会出现持续性减少，最终影响财政收支平衡与正常运转。政府为了应对经济下行的压力则会举债搞开发，然而不断减少的人口无力支撑房地产市场的进一步发展，导致楼市开发、房价上涨与房地产积压问题并存，不仅对经济复苏无益，反而导致地方政府债务持续攀升，形成“人口流失—过度开发—债务增加—经济收缩”的恶性循环。因此，许多人口流失县城在发展转型道路上面临开发两难、财政吃紧的矛盾境地。受此影响，投入城市基础设施建设与公共服务提供的财政资金将被进一步压缩，甚至出现社会保障支出数额欠缺、收不抵支的状况。在这样的情况下，居民的生活质量得不到提升，无法共享经济发展的红利，将会助推其流出意愿。例如，河南省信阳市固始县由于基础设施及经济结构等方面存在的问题，地方经济发展乏力且人口流出问题严重。据“七普”人口数据显示，该县人口流出率为41.91％，在河南省人口流出率中排第二。

当前我国人口流动结构已经走上转型之路，高素质、高技术劳动力在流动人口比例中明显增加，其就业市场也逐渐向高端化发展。为了吸引人才流入，缓和人口流失带来的困境，走产业转型之路是人口流失县城的不二之选。然而，这些县城的原有支柱产业大多以农业和高资源消耗的传统工业为主，缺乏要素禀赋优势且就业吸纳有限。在长期的发展中，此类县城经济增长对其具有高度的依赖性，进行产业转型又将面临巨大的人才、资金、市场等难题。伴随着县城人口流失状况的是劳动力短缺、人口老龄化与空心化等问题，产业转型所需高素质、高技术人力资本严重不足。东北、西北地区部分资源枯竭型人口流失县城在早期发展传统高资源消耗产业的过程中对本地生态环境带来了严重破坏，不得不以大量财政资金投入生态环境修复工作，造成人口流失县城产业转型财政支出的进一步压缩。因此，对于人口流失县城而言，推进产业转型与新型城镇化还有很长一段艰难的路要走。

本土文化在城市发展过程中以其多维特性凝聚而成，具有独特的地方性特征，并深刻影响着当地的价值观念与行为方式。每个县城在其漫长发展脉络中都形成了相对独特的地域文化与历史人文精神，作为展现地方特色、唤醒情感归属与激发发展活力的内生动力而存在。然而，县城为了应对人口流失趋势而不断进行的项目开发与“造城运动”，不仅进一步挤压着本土文化保护的财政投入，而且对于承载县城历史文化底蕴的老城区的破坏也在所难免。本土文化资源对于唤起市民归属感，满足其精神需求具有重大意义，而为应对人口流失不惜破坏城市历史文化底蕴的行为，最终将以丧失城市本土化特征、文化活力与情感归属为代价，无法扭转人口流失局面，更无益于城镇化水平的可持续推进。

人口是城市发展的基本要素，人口流失为县城带来的不仅是财政收入来源缩减造成的财政失衡，也有随着消费水平降低而不断萎靡的城市发展活力，以及作为派生后果的产业发展僵化格局和本土文化危机境地，这些都将成为人口流动的“推力”，进一步造成县城人口流失状况的恶化。为了破解这一恶性循环，人口流失县城的转型之举势在必行。

对于人口流失县城而言，其短板自表面看是人口，而通过进一步深挖细究，不难发现这些县城在人口流失背后的一系列发展问题——囿于传统的产业结构与布局、不合理的财政资源分配、盲目的建设开发计划、落后的基础设施建设与公共服务提供、受挤压的本土文化资源……如何从这些问题入手，有针对性地推进人口流失县城转型发展，成为摆在我国以县城为重要载体的城镇化建设面前的一道难关。

虽然人口流失县城存在一些共性问题，但其人口流出的主要原因实际上各有差异。一些依托老工业基地的资源枯竭型县城主要由于传统产业遭致淘汰、新型产业起步困难而导致就业机会短缺，成为人口流动的推力；而人口流失县城中也不乏一些自身仍具较强发展潜力，但因位于城市群内部或大城市附近，受其“虹吸效应”影响而出现人口流出状况，影响自身发展的案例。针对这些人口流失县城的不同发展情况，需要在对其精准定位的基础上，分类谋划与具体分析各自转型发展的道路。对于面临资源枯竭、支柱产业淘汰的县城，应当适度集中城市资源，杜绝盲目的开发扩张建设，严格控制建设用地增量，建立高效集约的建设用地利用机制，同时做好对于有限发展资源的整合规划工作，平衡产业结构优化与民生问题解决的财政资金投入，在顺应人口流失常态化的基础上缓和人口流失趋势，逐步实现经济发展的平稳过渡。对于那些位于城市群内或与大城市接近的人口流失县城而言，其转型发展的着眼点在于与临近中心城市间的协调共进——从产业配套承接、资源功能互补、交通设施优化等方面着手，以成为大城市的卫星城为发展方向，杜绝就中心城市发展模式全盘照抄照搬。因此，在经济转型过程中，人口流失县城应当找准自己的功能定位，而非盲目开发建设和照搬他地模式，如此才能形成协调同进、互促共生的发展格局。

产业是县城基本发展的基石，产业发展不仅能够带动县城经济持续健康运转，而且能通过提供更多就业岗位带来人口的流入与聚集。人口流失县城要走转型发展之路，其核心任务在于产业转型。因此，县城需要立足于自身地理位置、产业基础与资源禀赋，通过对优势资源、业态与机会的挖掘，统筹本地在带动就业量较大产业的同时积极承接外部转移产业。具体而言，对于那些位于大城市周边或城市群内部的人口流失县城，应当合理利用地理位置优势，在自我功能精准定位的基础上，将重点放在发展与大城市联系密切的配套产业之上，并积极承接大城市因土地资源有限而无法进一步容纳的产业转移，以此作为吸纳人口就业与人才落户的契机。对于无法享受大城市辐射利好的人口流失县城，其产业转型之路的重点在于发掘自身资源优势，延伸产业链、创新新业态，培育具有特色优势、产业活力和竞争力的接替产业。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》强调，要坚持以人为核心推进新型城镇化，应当以顺应县城人口流动变化趋势为基本原则。这说明面对人口流失问题，县城应当承认并接受既有利益格局，立足于现实状况，在新型城镇化进程中进行科学的减量规划，实现“精明收缩”。因此，深化体制机制创新是县城建设的政策保障，建立高效集约的建设用地利用机制是其经济转型的重要出发点。人口流失县城在“精明收缩”式转型道路上，应当将体制机制创新的着重点放在土地的合理利用规划之上。一方面，县城在面对人口流失现象时应当顺应规律、理智应对，避免出现县城人口流失和用地空间扩张并存的“资源错配”现象，为此必须合理规划土地利用机制，在对城市建设用地增量进行严格控制的同时实现现有存量土地盘活，以土地资源的适度集中和集约使用实现城市用地的“精准收缩”；另一方面，在收缩式的发展模式下，人口流失县城可以尝试在城乡建设用地等方面通过相应的机制改革来协调用地指标，发挥其隐藏的市场价值，获得更多地方财政发展资金。

在应对人口流失这一问题中，以更好的就业条件补给人口、吸引人才仅仅是一个方面。从长远来看，采取怎样的措施来避免人口流失状况的进一步恶化，同样是人口流失县城转型发展的重中之重。对此，此类县城应当坚定以人为本的核心原则，本着满足群众发展与享受需求的工作理念，通过加大财政投入落实基础设施建设完善化、公共服务提供精准化与文化活动开展丰富化，通过提升市民生活质量与幸福感以“留住人口”。在基础设施建设方面，县城应当更加注重文化教育、医疗卫生方面的资源配置优化，提高居民在优质教育、医疗资源方面的可获得性，最大化满足人们的生存发展需要。在公共服务产品供给方面，提升社会保障制度完善度、覆盖率与统一性的同时，可以借助新经济优势与大数据技术，以智慧赋能基本公共服务，建设县域智慧服务综合平台，实现居民公共服务获取便利性的最大化。人口流失县城需要特别重视劳动力大量流出这一状况所派生的人口老龄化问题，着眼于留守老人、高龄老人等相关群体的特殊需要，有针对性地强化养老保障与适老化服务支撑体系建设。随着人们生活质量标准与精神文化需求的提升，县城的文化活动与生活服务也应当加以适度升级，积极培育丰富化、高品质的文化生活新业态。然而，人口流失县城仍需遵守适度原则，保证基础设施与公共服务提供与经济水平和财政能力相匹配，在把持工作重心的基础上做好各项资源分配的科学规划工作。

面对人口流失这一既存现实，部分县城应当在遵循人口流动趋势与规律的前提下进行体制机制的科学规划创新，在实现“精准收缩”的基础上，按照“吸引人口落户”、“保留人口存量”的双重逻辑，有针对性地进行规划。一方面，因地制宜进行产业转型，以一批数量多、质量高的就业岗位吸引人才流入。另一方面，完善相关基础设施建设、公共服务与社会保障体系，做到“吸引人”同时也要“留住人”，改善人口流失现状。（来源：《国家治理》2023年3月上）