[治理策略] 李瑞昌：跨界治理协作机制的“棋局思维”与“网络思维”

划定边界是应对现实复杂性的一种方式，将复杂性分解成孤立的部分，分而治之，降低复杂性，增加简易性。具体做法上，先孤立地解决整体中部分内部的问题，再与其他问题域集成，进而帮助管理者将解决问题的行动与注意力限制在更好控制的系统面上，但其结果是“1+1≤2”，因为边界也具有一定排他性。跨界治理是要突破边界的藩篱，实现整体治理结局“1+1≥2”。

边界是一个空间概念，亦是一种象征，指的是“关于什么应该属于所讨论的系统”和“什么应该属于其环境”的假设。边界的形成有自然因素所在也有人为建构所致。跨界的本质就是要模糊边界，实现部门间的联结。

边界既有自然边界，也有建构边界。从表象特征来看，边界具有自然属性，将人类活动的地表空间和自然地理特征进行划分后，以山川、湖泊、江海、陆空、经纬为界，独立于人类意志，且在非人类构造的自然生态系统中生成，是社会边界的基础。从深层隐喻来看，边界又具有社会政治属性，建构边界与自然边界对应，可以是有形边界，亦可为无形边界，以政治、民族、宗教、语言、意识形态等因素作为划分依据。例如，管理边界可以作为组织界限，保证组织的信息、资源、权力等，是组织存在的基础。建构边界以人类意志为转移，具有社会属性和政治属性，是人们为了方便认识世界、满足各类管理与服务需求，人为地将社会系统中的要素以某种特定标准进行了划分。

在开放的社会系统中，自然边界以其系统性、不可分割性影响着社会边界的建构，社会建构边界的历史、民族、经济、文化等因素又与自然因素相互交织，使边界走向模糊和叠化。因此，边界在降低复杂性的同时，也同样建构了跨界治理问题，诸如水流域治理、大气治理、公共卫生治理、贫困、粮食安全等，这些问题在“系统的互联网络”和“复杂的因果网络”中运作，具有问题发展的动态性、治理对象的跨域性、潜在风险的不可通约性、利益相关者多元性、知识碎片化、不确定性和价值冲突性等特征，多重特征的复杂互动，共同导致了跨界问题的棘手性。作为系统性问题，跨界问题之间相互影响、相互嵌入、相互关联，意味着伴随着某一领域大多数问题的解决，还会产生新的治理问题。伴随着问题解决方案的开放性和资源、政治等制约因素的不确定性变化，治理跨界问题的约束性条件也会发生波动，进而影响跨界治理行动者的角色认知、治理目标与治理价值的实现。因此，治理跨界问题，建立跨界联结关系成为必然。

跨界的本质是联结，联结关系的建构又因边界的层次差异呈现出多样性，具体包括跨层级、跨部门、跨公私领域和跨组织—平台边界，也因此构成了四种边界联结关系。

跨层级是一种纵向协作，其边界是纵向“条条”和“层级政府”的垂直协调边界，强调中央到地方各级政府纵向管理权限的划分和管理职能的配置，层级的多少影响着行政效率，同时限制了各个参与者权力互动、行动选择范围与利益偏好，决定着行动者的“交易成本”。国家以“委托—代理”方式将基层治理权限授予不同层级政府，以“高位挂帅”“政治动员”“自上而下设置派出机构”等形式开展纵向协调。上级政府的角色为设定目标与决定目标的优先级，进行某种程度的资源协调，从不同政府层次中汲取资源来支持目标实现。从某种程度上，以权力从上级政府向较低层次的政府“分权”“赋能”“下放”，来打破科层制运作体系中自上而下逐级落实工作的方式，以一种更简约直接的治理方式突破了科层制层级束缚，优化资源配置，减少基层资源禀赋不足、权力缺乏的治理困境，降低基层政权自利性取向，提高基层治理能力和动员能力，建立国家体制与基层社会、中央政府与地方政府的联结关系。

跨部门是一种横向协作，其边界是职能部门间的横向协调边界或水平边界，强调不同职能部门或者组织之间的权力分配和利益协调，是横向组织之间的关系。以政策议题、职能分属和功能进行划分的职能部门，因为某些特定的跨界治理议题，形成了不同政策领域间和不同部门间的互动关系，针对的主要是政府各部门之间因专业化分工缺乏协调的问题。横向协调边界通常以建立横向协调机制、部际委员会等形式出现，通过横向协调减少职能部门的本位主义、地盘竞争、各管一摊、选择性认知偏差等问题。职能部门通过横向的权力与责任分享，建立适当的横向沟通机制，促进跨组织边界的协同合作，建立了专业化分工下职能部门间的联结关系。

跨公私领域是一种协作网络，其边界是政府部门与市场、社会的治理边界，跨公私领域的协作需要政府对外吸纳市场、社会等多主体力量，通过公私伙伴关系，承担跨界治理的公共责任。在这种协作的治理结构中，政府拥有实际决策权，不同治理主体之间相互作用，政府在确定集体目标方面依旧保持核心作用。非政府行为体则以不同程度的能力影响决策过程，呈现出 “多中心”特点，即不同管理机构和参与者之间相互交互，跨界治理的结构和层次也会变得模糊化，甚至会消失，不同治理中心的“权力范围”或“治理网络”呈现出重叠交互的特点，通过内外部协调机制，建立了政府、市场与社会的联结关系。

跨组织—平台是一种平台协作网络，其边界是线上平台与线下组织的虚拟边界。跨平台—组织协作是在网络化、智能化技术工具应用下，通过系统连接、数据共享建立万物互联互通的在线协作平台，将治理情景中的跨界问题、解决方案场景化聚联，以信息流的穿透力打破边界，或构建开放式平台与组织边界。虚实协同并非是无关政治的技术边界，而是通过信息技术的加持，以工具的数字化连接、业务的数字化赋能强化跨区域、跨层级、跨部门、跨公私领域等边界的联结，提高跨界主体的数字化协同能力，进而降低跨界治理过程中不同治理主体间沟通、协调的制度交易成本。“平台”允许平台元素以分布式的方式嵌入到组织的跨界协作中，充当“边界对象”或“边界组织”来促进、支持和规范多对多的跨界联结关系。

跨界治理是一种实现公共治理目标的多中心、多层次集体行动模式，是参加治理各行为主体建设性地跨越公共机构、各级政府或公共、私人和社会领域的边界，参与到公共决策和公共管理过程中来，共同制定跨域治理的目标和战略，共享责任、资源、权力、信息等，协同行动，治理公共事务和共创公共价值。

跨界治理意味着治理主体的多元化

跨界治理中，各个行为主体之间彼此联系，并通过交流和互动不断形塑彼此的关系，政府的角色是促进互动和交流，鼓励通过多样的制度安排来应对政策问题，并通过自我管制、共同规制和协调公私伙伴，丰富社会互动类型、完善治理模式和治理层次来确保服务在不同主体间公平分配。因此，跨界治理主体突破了跨界合作的公共代理范畴，跨界治理不仅涉及政府部门，还囊括了公众、非政府组织和市场等主体。跨界治理可以被界定为两个或两个以上跨区域、跨部门、跨级别、跨公私领域的公共和/或私人机构间的任何制度安排、协调行动和治理策略，在地理、经济、文化、身份、政治或领导等因素的驱动下，通过任何可用的协作机制解决共同问题或协调、管理共同的资源的过程。一方面，强调政府的结构与程序，要求政府机构和公共部门愿意为改进纵向和横向的协作程序做出努力；另一方面，强调市场与公众和社会的作用，公共部门通过将政治、经济、社会治理责任、权力、资源分配给不同治理主体来催化跨界协作。

跨界治理主体的多元化改变了治理方式，传统的单向度、直接式管理向双向互动式治理转变，政府日益依赖于非正式的权力和影响力，而非正式权威。在协作治理过程中，权力、资源、信息不仅垂直分布在各层级政府和行政机构中，而且横向分布在不同的职能部门中，并向外与由公共部门与非公共部门行动主体共享。伴随着超出政府行政边界的权力与责任的转移，跨界治理的决策权威和权力能在纵向、横向以及系统内外进行多向转移。多元主体的参与也使公共部门的权力越来越多地由多层级的行为者所塑造与分享，并发展出了跨界治理网络，政府的角色也随之发生转变。国家以下治理主体与层级动员能力、跨部门的协调能力、政府与市场及社会的网络协作能力的重要性得以强化，基层政府可以从“授权”中提高地方治理能力，公众可以通过新途径“渗入”较低层次的治理过程中，同时，国家治理也可以“渗入”公众中。

治理行动的协作性由利益协调机制、权力分配机制、资源分配机制以及信息共享机制所形塑。

利益协调机制。跨界协作治理要形成目标共识，目标共识取决于治理主体间的利益激励相融关系。在区域治理问题上，地方政府常会但囿于区域内地方政府的“权威性”“权力性”不足以及地方政府发展的目标优先级差异，出现“搭便车”等集体行动困境。横向跨部门协调中，专业化分工也会导致部门主义和选择性认知，或产生覆盖不足的治理空隙。利益协调机制是跨域治理中市场化作用的体现，即基于共同目标的资源依赖与利益诱导，促进区域内地方政府之间、横向职能部门之间的利益相容。通过地方政府间的利益共享，可以提供区域治理的人、财、物等资源支持；通过利益补偿，可以减少利益不均衡等问题，如流域治理中的上游政府对下游政府的补偿方案；通过经济合作、资源互补，可以促进跨区域交流与合作，推动地方政府之间形成目标共识，如跨省通办。

权力分配机制。跨界协作治理要提高基层解决问题的能力，通过权力下放、授权赋能可以促进“自上而下”的层级协调，提高基层治理效能。层级政府通常通过集权等方式制定跨界公共政策，由上级部门或者领导人作出决策，确保潜在集体利益的最大化和政策自上而下的一致性与完整性。但权力分配机制则是在强调减少管理层次、权力下放的前提下，转变上级政府的角色，或通过上级领导的权威介入和层级干预来直接促进协调，以国家在场和中央统一调控的方式整合分散的行政结构。权力分配机制在纵向协调中常常通过建立任务型组织作为补充性协调手段，促进行动协调、任务共享、责任分配等，如成立指挥部、协调委员会、领导小组等。同时，也会明确层级协调的主要责任领导、牵头人或牵头部门，以领导权威、权力等协调工具的介入来统筹人、财、物等横向跨部门的协调资源。

资源互惠机制。跨界协作治理要实现资源的最优化配置，资源是组织发展基础，资源共享取决于共享的态度与文化。跨界治理中，政府通常拥有强大的权威，控制资源的流动和分配，横向地方政府间、职能部门间或者政府与非政府治理主体有差别地占有稀缺资源。在协作网络中，网络关系的数量、方向、密度、力量和以及行动者在网络中的位置影响着跨界资源流动方式与效率，同时不同治理主体也会因资源、权力的差距对跨界问题持不同意见。但资源的稀缺性决定了任何组织所拥有的资源都是有限的，且在跨界治理问题上，组织必须构建协作网络，这就意味着，组织间的协作都必须依附于一定的环境并从周围环境中汲取所需的资源，这种资源的依赖关系也同样推动了组织之间相互支持、资源共享和彼此借力，最终实现资源的有效利用和组织利益最大化。可以说，资源的稀缺性和组织的互赖性从根本上促进了组织在治理跨界问题上的横向互动与关系管理。资源共享机制基于协作治理网络之间的资源相互输送与利用，可以弥补组织资源差距，促进资源整合，实现资源的最大化利用与互惠，达成跨界治理的目标。但资源共享还仰赖于横向的共享文化、互惠意愿、以及非正式的联系，其中信任、沟通、协商也必不可少。

信息共享机制。跨界协作治理行动需要提高敏捷协同能力，改善协作的流程，强化连接关系，建立敏捷协作的过程，这些需以跨界信息共享与信息交换能力为前提。信息共享能力是跨界协作中定位、传递与利用信息的能力，同时信息的共享也是协同主体间保持协作行动的一致性，提高协同效率的关键。信息与通信技术发展为跨界协作建立了信息共享平台，同时，万物互联的数字化，提高了信息的穿透力与业务系统的重构力，打破了物理空间对信息的阻隔与信息壁垒。在线协作平台以其相对稳定性、可重构性、可演化的特征，创造出一个信息共享空间或信息交换界面，促进了跨层级、跨部门、跨领域信息的交互与共享。同时，通过创建标准化技术接口或信息交流论坛，促进了跨界交互，允许组织间以减少控制的方式进行协调。在线协作平台可以作为跨界治理的“元治理”“协调者”的角色促进协作，或者超越协调者，通过某种程度的整合直接创建跨界协作网络，发挥“系统中介”“战略中介”“协调催化”“生态控制”等作用，将信息以最短的距离、最大的流量、最小的费用等最优方式输送到跨界治理的任何需求点。

林林总总的跨界治理机制背后实际上是两种治理思维，一种是棋局思维，另一种是网络思维，这两种思维决定了跨界治理的不同特征。

棋局思维。在棋局中，有几个典型特征：一是有对手，博弈至少有两方，而且针锋相对，攻城略地和消灭棋子；二是有领地，博弈方都有棋子，这些棋子重要功能就是固守自己领地和侵占对方领地；三是有结局，博弈到最后，无论是以消灭首领还是棋子保留数或领地大小作为胜负标准，最终结局只有胜负或和局。棋盘是观察和认识由各种单元（如家庭、社区、地方和国家等）组成的世界的隐喻。棋盘视角是多重博弈，博弈各方执着于一场增加本单元利益的竞争，顺便增加其他单元的利益，但更多时候是给其他单元造成损失。也就是说，在多数棋局中结局是输赢两种结果，是一种你死我活的零和博弈；唯一例外的是，中国象棋在结局设置存在输赢之外的第三种结局，即“和棋”；亦即中西方博弈思维的差异在于中方更讲究“双赢”，双赢实际就是“合作互惠，共同发展”。

我国的国家治理中有一个术语叫“全国一盘棋”，意思就是统筹安排东中西地区以及南北方发展，在全国范围内调度资源。一般而言，单一制国家比较能够实现“全国一盘棋”的行动方案，从而寻求全国发展的统一性和各地行动差异性。自古至今，国家治理者均有一种棋局思维，统筹兼顾地安排好各个层面工作：在宏观层面，要统筹安排好区域发展，充分发挥区域的资源优势，避免各自劣势；在中观层面，要协调好同一区域省市发展重点，推进区域一体化，避免恶性竞争；在微观层面，要优化各个组织或部门的功能，增强组织间协作治理，避免部门间各自为政。

网络思维。互联网技术兴起，为世界万物互联提供了技术支持。无论是人与人，人与物还是物与物之间的连接变得可见，世界正在紧密地连在一起。从形而下来看，互联网数字技术正在缩小世界，跨越了传统的等级和权威，重塑社会各个领域。从形而上来思考，互联网数字技术正在改变人们的思维方式，将千百年形成的“分类思维”增生出“联结思维”。无论东方还是西方，分类思维是最常见的思维，如中国成语中“物以类聚人以群分”、西方科学中“细胞分裂”观，都体现出分类思维。相当长时间里，分类思维占据社会主导地位，而今，互联网技术深度开发与应用，正在加深人们的网络互联思维。

如果说，棋局思维是有边界的思维，那么，网络是无边界的思维。在棋局中，各个角色有明确的分工，也有明文的行动规则，更强调中心的作用。网络思维中，每个角色的职能呈现模糊倾向，时常被上级部门赋能和授权，致力于基层解决问题。简而言之，网络思维是一种联结思维，即将各种要素或元素连接在一起，只考虑要素于问题解决是否有利而不琢磨元素的属性或归属。网络视角不是讲述分隔而是联系，不是标出管辖边界而是代表跨界联系的密度和强度，它无视层层叠叠的管辖权边界。把国家治理体系看成网络，认为世界是由网络节点构成的，而非国家或某个政府。“图”正在取代“文字”符号成为人们思考问题的形象思维，图形成为人们日常生活甚至工作中常见的表达方式。

中国不仅是人多地广的国家，而且是产业齐全物产丰富的发展中国家。解决诸多公共问题，已经不能由某个部门或某个机构来独立完成，需要有多元属性的主体实现跨越区域、跨越层级、跨越结构的协作治理。公共事务跨界治理要求治理者运用网络思维，利用公共部门、私营部门和公众个人的资源和力量化解基层矛盾，解决因为人为分割或分隔而产生的诸多公共问题。网络思维致力于打造多个治理中心，以多中心替代单中心，改变集中化逻辑，推行分散化思路，权威中心通过向多个治理中心赋能，增强基层解决问题的能力，展示出“群星灿烂”的逻辑。（来源：《国家治理》2023年4月上）