[治理策略] 党的十八大以来国家科技领导体制改革创新的战略意义

在中国革命、建设和改革各个历史时期，我们党都高度重视科技事业。从革命时期高度重视知识分子工作，到新中国成立后吹响“向科学进军”的号角，到改革开放后提出“科学技术是第一生产力”的论断，进入新世纪深入实施知识创新工程、科教兴国战略、人才强国战略，不断完善国家创新体系、建设创新型国家，再到党的十八大后提出创新是第一动力、全面实施创新驱动发展战略、建设世界科技强国，科技事业在党和国家事业中始终具有十分重要的战略地位、发挥了十分重要的战略作用。

近年来，党中央全面分析国际科技创新竞争态势，深入研判国内外发展形势，针对我国科技事业面临的突出问题和挑战，坚持党对科技事业的全面领导，观大势、谋全局、抓根本，坚持把科技创新摆在国家发展全局的核心位置。党中央牢牢把握建设世界科技强国的战略目标，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，优化配置科技创新资源，提升国家科技创新体系整体效能，全面推进科技领导体制和创新体制改革，加强党中央对科技工作统一领导，明确提出组建中央科技委员会和重新组建科学技术部的战略部署，开启了国家科技领导体制创新的新时代。为更好地理解和认识国家科技领导体制创新的战略意义，本文首先对国家科技领导体制演进的历史过程做简要回顾，并对我国国家科技领导体制及其运行中的问题进行一些讨论。

1956年，为组织制定第一个科学技术发展规划，即《1956年至1967全国科学技术发展远景规划》，国家设立了国务院直接领导的科学规划委员会，并将原来由中国科学院承担的全国科学技术事业的组织管理职能绝大部分转移出来，由科学规划委员会执行。1958年，科学规划委员会改组为国家科学委员会，后与同年设立的国家技术委员会合并为国家科学技术委员会（简称为国家科委）。至此，我国基本建立起一种集中型的国家科技领导体制，形成由国家科委负责国家级科技政策和组织管理、中国科学院进行学术指导的双中心架构。

改革开放以后，随着中国高等教育事业的蓬勃发展，教育部在国家科技领导体制中的重要地位日益凸现。1995年5月召开的全国科学大会明确提出科教兴国战略，基本确立了教育部在国家科学技术总体战略中的重要地位。1998年，国家科委改名为科学技术部。国家科技领导体制因此也逐渐演进成科学技术部、中国科学院、教育部三套马车的总体架构。1998年成立的国家科教领导小组使这一总体架构更为明确。

从形式上看，科教领导小组是我国科学技术政策的最高决策机构和最具有权威性的审议、协调机构。然而，从政策供给的角度看，当时的科教领导小组自身设计存在一些局限性。

首先，科教领导小组的法律、行政地位不明确，影响了科教领导小组对中国科学技术政策直接领导作用的发挥。国家科教领导小组的前身是1996年成立的国家科技领导小组，而国家科技领导小组成立的依据是1995年5月6日党中央、国务院颁布的《关于加速科学技术进步的决定》，该决定指示“设立国家科技领导小组”。1998年在国家科技领导小组的基础上成立国家科教领导小组，明确科教领导小组的主要职责是：研究、审议国家科学技术和教育发展战略和重大政策；讨论、审议科学技术和教育有关的重要任务和重大项目；协调科学技术和教育有关的各部门、地方的重大事项。但是，无论是党中央、国务院的决定，还是科教领导小组的职责规定，都没有提到这个领导小组的决策职能。科教领导小组事实上不具有法律和行政意义上的决策权。科教领导小组对于中国科学技术政策的实际影响力并不是来自这个组织本身，而是由于这个小组成员的政治和行政地位。因此，国家科教领导小组的决定必须经过具体的国家行政机关如科技部、教育部等予以公布后才能实施执行。

其次，1998年成立的国家科教领导小组，将办公室设在国务院秘书三局，显然加强了科教领导小组的协调职能，但为科技领导决策服务的专业化研究职能却没有得到相应的凸显。因此，在国家科教领导小组这样的科技领导体制中，缺少一个专门为决策活动负责的专业研究机构，致使决策支持系统不能满足重大战略决策所必需的知识支持。而这样的决策支持机构，在美国有总统科学技术助理、总统科学技术政策办公室和科学技术政策研究所；在日本有科学技术担当大臣和设在文部科学省的国家科学技术政策研究所；在英国有总统科学顾问和科学技术会议。这些国家相应的政策决策支持机构都力求在决策过程中充分发挥并利用来自不同科学组织的专业知识能力，为国家科技领导决策和体制机制建设提供决策咨询和服务支持。此外，科教领导小组的会议时间不固定，讨论、审议的内容变动大，而且由于缺少直接的知识支持机构，会议讨论、审议的结果很大程度上依赖于相关内容的现场说明。

第三，科教领导小组的成员中没有一个来自企业、大学以及其他民间组织，这限制了科教领导小组的政策选择视野，许多重大决策常常陷入政府主导或单边行动的决策思维模式，不能充分考虑民间的资源、力量和需求。现代政策科学研究日益重视政策的选择性，一定意义上可以说，决策即选择，其具有不可逆性。因此，在决策之初就应该尽可能多地考虑各种可能的选择方案。科学技术和产业创新是最活跃的社会活动，参与其中的人能最早预感和直觉知识的动态变化和社会需求，没有来自研究活动和经济活动一线的科学家、企业家的参加，科教领导小组的政策视野和对政策需求把握的及时程度必然会受到一定限制。日本科学技术政策的最高决定机构综合科学技术会议的成员有一半以上来自大学和民营企业；美国的总统科学技术顾问委员会的成员除了委员会两主席之一的总统科学技术助理外，全部来自民间。代表领域广泛的组成成员带来了广泛的政策选择性，也预示着更多高质量决策的可能性。

国家科技领导体制必须通过具体的科技行政体制来运行。在国家科教领导小组的功能存在上述局限的情况下，中国科技政策主要由科技部制定和执行。人大以及人大常委会的科技立法职能也常常委托给科技部。从科学技术公共管理的角度看，由科学技术部包揽整个科学活动行政管理职能的运行体制存在诸多挑战和弊端。

首先，这种集科学技术政策供给、执行、评价和行政管理职能于科学技术部一体的管理体制存在职责不清、软性约束偏多的弊端，会导致相关科学技术政策和战略的制定难以充分表达国家发展科学技术的战略意志，使科学技术政策和战略的执行因为部门利益的局限而难以发挥科学技术应有的作用和效果，也会导致相关的科学技术政策和战略评价与调整机制存在缺失。其次，科学技术部对科学技术活动的组织管理主要采取行政官员主导的方式，国际通行的同行评审制度在科学技术资源的分配和项目确立方面难以正常发挥应有的作用。行政官员主导型的资源分配模式，会导致科学技术界越来越严重的“人际政治”现象，在一定程度上助长科学技术界的“浮夸”之风和各类“不正当学术行为”，削弱政府在科学技术资源配置方面的公信力和权威性。第三，这种体制严重影响着科学研究和技术开发分类管理和分级评价的基本框架的确立，使几乎所有的研究机构和科学技术活动项目管理都或多或少存在着目标和责任不清的问题。这导致各类公益性的科学技术活动资源供给缺乏，不少基础研究机构不得不为争抢必要的研究资源而去做一些“产业化”的研究，并使一些技术开发类研究机构即使在公司化转制之后也依然割舍不掉与“科技部”的纽带联系，继续通过争取各种名目的“产业化”项目而不是通过真正的技术创新活动来谋求其持续发展和做大做强的重要资源。

自2000年以来，围绕着中国科学技术行政体制改革的研究、讨论不断深化。一些研究者根据国家创新体系的总体框架分析指出，我国国家宏观科学技术管理体制没有理顺，科学技术资源的配置存在“系统性失灵”，总体产出效率低下。2003年“非典”之后，针对中国科学界在“危机时期”的整体表现，包括人类基因组首席科学家杨焕明在内的不少科学界有识之士曾痛心直言，中国科学技术体制存在结构性问题，部门割据严重影响了研究资源的共享和科技创新能力的发挥，亟待进一步改革和完善。

2004年11月18日，时任美国西北大学教授饶毅、美国国家卫生研究院研究员鲁白、中国科学院院士邹承鲁三位国际知名学者在《自然》杂志社编辑出版的《中国之声》特刊上发表文章《中国科技需要的根本转变：从传统人治到竞争优胜体制》，明确指出中国科技部过于膨胀的行政权力影响了“竞争优胜体制”的确立，建议变科技部为总理科技办公室，专司科技政策和协调工作，而将其拥有的科技经费管理职能和权力移交给国家自然科学基金委和类似农业部、卫生部等专业职能部委。这篇文章引出了国家科技领导体制和行政管理的最基本的问题——国家的科学技术政策应该由谁和怎样来供给，科技资源应该由谁和用哪种方式来进行有效整合和配置。

随着中长期科学技术规划工作的不断深入，一些深层次的资源配置问题开始引起科学家的关注。2004年，11位华裔生物科学家针对中长期科学技术规划中的“大科学项目”发表的不同看法最有代表性，他们主要观点是：生物科学领域中几乎所有重大发现都不是在事先预测和计划的科研项目中取得的，而是通过科学家在小型实验室中用各自的方式进行创造性的研究所获得的；一些大的生物医学计划科研项目不但没有达到预定目标，反而阻碍了良性竞争，扼杀了科学家的创造性，严重妨碍了人才培养。

在2004年中国科学技术协会学术年会上，一些专家坦承，科学技术在我国还没有成为第一生产力，其主要原因在于我国科学技术和产业经济衔接的体制不顺，之所以出现这种整体结构和功能优化不良的局面，深层次的原因可能在于，政府行政主导的计划运行模式及驱动机制，使体制改革者很少认真地思考和分析政府在科学技术体制建设中的恰当角色和适当行为。

党十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对科技体制改革作出一系列重要战略部署，创新国家科技领导体制，强化创新驱动的顶层设计，瞄准我国科技计划管理条块分割、科研项目重复申报、资源配置碎片化等长期为人诟病、难以破解的顽疾和问题，全面发力、多点突破、持续向纵深推进，在重点领域和关键环节改革取得实质性进展，科技创新的基础性制度框架基本确立。

2012年，国务院专门成立了包括26个部门和单位组成的国家科技体制改革和创新体系建设领导小组，明确其主要职责是组织领导科技体制改革和创新体系建设工作，审议相关重大政策措施，统筹协调有关重大问题，总结推广工作经验。国家科技体制改革和创新体系建设领导小组办公室设在科技部，承担领导小组日常工作。自成立以来，国家科技体制改革和创新体系建设领导小组先后对强化企业技术创新主体地位和全面提升企业创新能力、加快建设科技报告制度、建立国家创新调查制度以及科技部关于研究国家中长期科技发展规划有关建议等重大事项进行了讨论和审议。2015年，《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》和《深化科技体制改革实施方案》，系统部署了到2020年要完成的10方面143项改革任务，就加强基础研究、完善科技计划管理、加快科技成果转化等做出明确安排，目的是进一步解放思想，加快科技体制改革步伐，破除一切束缚创新驱动发展的观念和体制机制障碍。

党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央全面分析国际科技创新竞争态势，全面谋划国家科技领导和科技创新工作，明确提出要坚持党对科技事业的全面领导，观大势、谋全局、抓根本，形成高效的组织动员体系和统筹协调的科技资源配置模式。2018年8月8日，国务院办公厅发布的关于成立国家科技领导小组的通知指出，“按照深化党和国家机构改革统一部署，根据议事协调机构调整有关安排和工作需要，国务院决定将国家科技教育领导小组调整为国家科技领导小组”。国家科技领导小组的主要职责是研究、审议国家科技发展战略、规划及重大政策；讨论、审议国家重大科技任务和重大项目；协调国务院各部门之间及部门与地方之间涉及科技的重大事项。国家科技领导小组办公室设在科技部，承担领导小组日常工作，办公室主任由科技部部长王志刚兼任。

国家科技体制改革和创新体系建设领导小组、国家科技领导小组都是国务院所属的国家科技领导体制的重要组成部分和基本支撑，其设立都是为解决特定形势下我国科技发展中面临的突出问题和重点任务，并发挥过重要作用。两者虽然在组织名称和协调议事的重点上有所区别，但在人员组成和工作内容上多有交叉和重合，在实践中不仅会增加沟通协调成本，而且还会在一定程度上加剧部门分割。面对世界百年未有之大变局加速演进、全球产业链供应链断裂重塑、国际科技创新竞争环境日益错综复杂，尤其是以美国为代表的西方国家通过将科技创新政治化、军事化，并以国家安全名义对我国科技创新事业实行限制、围堵和“脱钩”政策的严峻形势，我国必须加强党对国家科技创新工作的全面领导，进一步创新国家科技领导体制，通过充分发挥新型举国体制的制度优势、加强战略性科技力量储备、完善科技创新工作的基础性和战略性支撑，以攻克各种遭遇“卡脖子”的关键核心技术，实现高水平的科技自强自立。

2022年9月6日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第二十七次会议时强调：“要发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的显著优势，强化党和国家对重大科技创新的领导，充分发挥市场机制作用，围绕国家战略需求，优化配置创新资源，强化国家战略科技力量，大幅提升科技攻关体系化能力，在若干重要领域形成竞争优势、赢得战略主动。”2023年3月，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，明确提出组建中央科技委员会和重新组建科学技术部的战略部署，标志着我国在国家科技领导体制建设方面迈出了具有里程碑意义的重要一步。

首先，根据《党和国家机构改革方案》，党中央决定在以往的中央国家实验室建设领导小组、国家科技领导小组、国家科技体制改革和创新体系建设领导小组、国家中长期科技发展规划工作领导小组及其办公室等基础上整合组建中央科技委员会，体现了党中央统筹管理全国科技创新工作、发挥新型举国体制优势实现科技自立自强的战略意志，确立了党对国家科技工作的核心领导作用。作为党中央决策议事协调机构，中央科技委员会将加强党中央对科技工作的集中统一领导，统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革，研究审议国家科技发展重大战略、重大规划、重大政策，统筹解决科技领域战略性、方向性、全局性重大问题，研究确定国家战略科技任务和重大科研项目，统筹布局国家实验室等战略科技力量，统筹协调军民科技融合发展等。与以往的科技管理机构相比，中央科技委员会的层级明显提升，有望真正打破部门分割、盘活资源、统领和整合国家科技创新资源并提升国家科技创新系统效能，全面支撑科技自立自强和世界科技强国建设。特别地，中央科技委员保留服务党中央重大科技决策、对中央科技委员会负责并报告工作的国家科技咨询委员会，以及作为中央科技委员会领导下的学术性、专业性专家委员会的国家科技伦理委员会。这将健全国家科技领导体制的决策和知识支撑机制，为中央科技委员会广泛汲取科技界知识经验，进行前瞻性的科技形势预判和战略决策，以负责任的大国进行科技创新决策提供重要的智力支撑。

其次，决定重新组建作为国务院组成部门的科学技术部，加强其推动健全新型举国体制、优化科技创新全链条管理、促进科技成果转化、促进科技和经济社会发展相结合等职能，强化战略规划、体制改革、资源统筹、综合协调、政策法规、督促检查等宏观管理职责，保留国家基础研究和应用基础研究、国家实验室建设、国家科技重大专项、国家技术转移体系建设、科技成果转移转化和产学研结合、区域科技创新体系建设、科技监督评价体系建设、科研诚信建设、国际科技合作、科技人才队伍建设、国家科技评奖等相关职责。重建后的科技部首次将科技政策制定和监管职责与执行功能明确区分，并从具体的事务和一般的项目审批管理事项中脱身，因此能够更客观地从国家未来科技创新竞争的战略高度考虑国家科技创新战略的基础问题，聚焦国家战略需求和战略科技力量储备、关键核心技术突破和“卡脖子”工程布局国家的科技创新资源，规划和统筹重大科技项目并发挥监督监管作用，在更高层次和水平上发挥科技领导力。这有利于建立公平公正的科技行政、监管和治理体系，充分发挥新型举国体制优势，为国家创新驱动发展战略和现代化事业提供基础性、战略性的科技创新支撑。

此外，为更好地聚焦“四个面向”、夯实国家科技创新竞争的基础，《党和国家机构改革方案》还明确将产业科技创新的具体管理事务交给农业农村部、国家发展改革委、生态环境部、卫健委、工信部等职能部门。具体包括将组织拟订科技促进农业农村发展规划和政策、指导农村科技进步职责划入农业农村部，将组织拟订科技促进社会发展规划和政策职责分别划入国家发展和改革委员会、生态环境部、国家卫生健康委员会等部门，将组织拟订高新技术发展及产业化规划和政策，指导国家自主创新示范区、国家高新技术产业开发区等科技园区建设，指导科技服务业、技术市场、科技中介组织发展等职责划入工业和信息化部等。这将有利于加强科技创新与产业和部门战略需求的有效对接，克服“两张皮”和科技创新成果转化难的问题，更好地发挥科技创新驱动产业和部门发展的战略功能，补齐产业和部门科技创新的短板，发挥科技创新在国家现代化建设中的第一动力作用。同时也有助于在更广泛的领域开辟中国科技创新的新赛道，激活应用导向的科技创新活力，为国家战略性科技力量储备，包括应用基础研究的突破、核心关键技术攻关和突破“卡脖子”核心关键技术等提供体制机制保障。众多的国际科技创新竞争经验表明，产业和部门的科技创新不仅可能带动应用激发的原创性基础研究，而且可能形成诸多具有颠覆性的战略科技创新力量。

当前，世界百年未有之大变局正在加速演进、全球产业链供应链也在重构，科技创新已成为国际战略博弈的主要战场，围绕科技制高点的竞争空前激烈。以人工智能、生物科技和量子科技为代表的新一轮科技革命和产业变革正处于关键期，与我国全面建设社会主义现代化国家的战略部署同期而遇、协同耦合。但以美国为代表的西方国家试图以前沿科技创新竞争政治化、军事化之名对我国科技创新活动进行限制、围堵和“脱钩”，使我国的科技创新竞争面临诸多挑战和不确定性。国家科技领导体制的进一步完善，有助于强化战略性科技力量、优化配置创新资源、提升国家科技创新体系整体效能，对于实现高水平科技自立自强，以卓越的科技创新能力和国家科技治理能力跻身于世界科技创新强国之林，都具有重大意义。（来源：《国家治理》2023年6月下）