曾恒源、高强：新型农村集体经济的三重困境与破解路径

曾恒源 高强（南京林业大学经济管理学院博士研究生；(通讯作者)，南京林业大学经济管理学院教授、博士生导师。）

一、问题的提出

发展新型农村集体经济是实施乡村振兴战略的重要路径和建设农业强国的重要抓手。近年来，我国农村集体经济发展迅速。截至2021年底，全国农村集体资产达8.22万亿元，其中经营性资产3.74万亿元。在一些城郊村和沿海发达地区的农村，涌现出一批高度市场化的农村集体经济组织形式，形成了一些极具借鉴意义和推广价值的新型农村集体经济发展经验。

农村集体产权制度改革作为“三农”领域的一项重大改革，为发展新型农村集体经济提供了重要制度保障。2013年，中共中央印发《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。从2015年开始，国家围绕建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度，先后组织开展五批改革试点。2016年，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，提出“力争5年将农村集体经营性资产以股份或份额形式量化到本集体成员”。到2021年底，全国农村集体产权制度改革阶段性任务基本完成，农村集体经济发展进入新的历史时期。党的二十大报告强调，要“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济。”2023年中央一号文件也提出巩固提升农村集体产权制度改革成果，探索多样化途径发展新型农村集体经济。不难看出，创新新型农村集体经济科学发展路径和高效运行机制，已成为新时期“三农”领域的一项重要任务。

在农村集体产权制度改革背景下，学者们就如何发展好新型农村集体经济进行了诸多探讨。从基本前提来看，有学者认为，要从根本属性上准确把握新型农村集体经济的内涵特点，厘清发挥集体经营优越性与调动成员积极性的关系，明确新型农村集体经济的存在形式和发展方向。从制度设计来看，有学者提出，要深化农村集体产权制度改革，建立顺畅的股权流转机制，创新适应现代市场经济体制的集体经济组织特别法人实现形式。也有学者认为，要将集体经济组织与村委会的职责区分开来，剥离集体经济组织的公共服务职能，减轻其公益性负担。此外，要通过合理的机制设计，协调好集体经济组织的经济功能和社会功能，发挥其在助力农民增收、增进民生福祉等方面的作用。从发展路径来看，学者们普遍认为要坚持因村制宜，探索多样化的新型农村集体经济发展模式，发挥好经营型、联营型、服务型和党建型等不同模式的优势。同时，要积极探索农村集体产权制度和市场经济体系有效衔接的方式和机制，通过引入外部要素，建立集体主导、市场运行、股份合作的新型农村集体经济。特别地，通过实施混合所有制改造，推进农村集体经济组织边界开放、产权混合，能有效促进新型农村集体经济成长。

值得注意的是，尽管农村集体产权制度改革解决了集体资源产权不清晰、成员身份不明确等问题，但农村集体产权相对封闭的状态没有根本改变，与开放性市场竞争的要求相比仍然存在差距。具体而言，新型农村集体经济仍然面临“三重困境”。

第一，农村集体经济组织面临物质资本和人力资本双重约束，经济基础薄弱。无论是传统集体经济，还是新型集体经济，实现有效发展均需要投入充分的物质资本和人力资本。然而，一方面，集体经济发展缺乏必要的物质基础。农村实施家庭联产承包责任制以来，多数村集体将土地和生产性资产均分到户，集体经济组织可支配资源不足，资本积累乏力。数据显示，截至2020年底，仍有超过45%的村集体经济处于“空壳化”状态。另一方面，集体经济专业人才匮乏。农村劳动力流失严重，对人才回流缺乏吸引力，农村集体经济经营管理队伍力量薄弱。在农村集体产权仍然相对封闭的情况下，集体经济难以平等对接市场，仅能在集体边界内配置资源，人力资本和物质资本无法满足发展需要。

第二，农村集体经济组织的经济功能和社会功能难以协调，发展目标偏离。农村集体经济承担着经济发展和社会保障“双重功能”，但如何处理两者的关系仍然是一个充满争议的话题。一类观点强调提升农村集体经济的经济功能。这一部分学者认为，农村集体经济的社会功能是低水平和不可持续的，且与当下经济社会发展进程不符。在国家社会保障体系不断完善的情况下，重视农村集体经济的经济功能显然更具现实意义。另一类观点强调培育农村集体经济的社会功能。这一部分学者认为，农村集体经济的社会功能与其存在及运作的场域密切相关，其一个重要特征在于须在集体边界内承担社会责任。农村集体经济发展得益于集体资源，因而必须承担和履行某种本地化的集体道义。如此看来，农村集体经济组织的“双重功能”似乎是一种不可调和的关系。在经济功能和社会功能“二元对立”、协调机制缺失的情况下，农村集体经济的价值目标和发展定位难以明确。

第三，农村集体经济组织产权结构和治理机制衔接不畅，运营管理低效。从运营管理的角度来看，受限于农村集体产权结构的相对封闭性，加之市场化治理机制不健全，农村集体经济的产权结构与治理机制难以实现高效衔接。具体而言，集体成员和集体资产管理者之间存在着委托代理关系，由集体成员构成的农民集体拥有集体资产所有权，任何单个集体成员均无法形成对集体资产的控制，仅凭其股份拥有集体收益分配权并承担经营风险。相反，管理者掌握集体资产的实际控制权，但集体收益分配权相对不足，也不是经营风险的主要承担者。在集体成员“大索取，小控制”与管理者“小索取，大控制”的治理格局下，集体成员参与不足、过度索取与管理者偷懒、越位、谋取私利等问题同时存在，进而阻碍集体经济高效发展。

综上所述，学者们围绕新型农村集体经济的制度安排、实现形式和发展路径等进行了深入讨论，形成了许多有益观点。但是，新时期发展新型农村集体经济仍然面临哪些困境？产生这些困境的逻辑根源是什么？如何破解这些困境？这些问题尚未得到学界广泛关注。基于此，本文首先梳理了新型农村集体经济的“三重困境”；其次，结合经济增长理论、社会经济理论和马克思产权理论，剖析了“三重困境”的逻辑根源，推演了破解“三重困境”的理论假说；然后，以浙江省宁波市奉化区滕头村为案例，对本文的理论假说进行验证。最后，提出了可能的政策启示。

二、理论分析框架

（一）理论选择

如上所述，新型农村集体经济面临基础薄弱、目标偏离和运营低效“三重困境”（见图1）。其中，基础薄弱主要是因为农村集体产权仍然相对封闭，集体经济组织法人地位不健全，难以与市场平等对接以获取外部物质资本和人力资本支持；目标偏离主要是因为集体经济组织的经济功能和社会功能存在目标冲突，准确认识和协调二者的关系关乎新型农村集体经济多重价值实现；运营低效主要是因为农村集体经济的产权结构和治理机制衔接不畅，是集体成员和集体资产管理者利益目标不一致所导致的效率损失。

根据经济增长理论，人力资本和物质资本是经济增长的重要源泉，通过市场化手段获取人力资本和物质资本外部支持是夯实集体经济物质基础的重要方向。在社会经济理论框架下，新型农村集体经济是一种兼顾发展效率和社会公平的经济形态，协调好新型农村集体经济的“双重功能”，是实现农村集体所有制价值目标的关键所在。基于马克思产权理论，产权的各项权利既可以统一于同一主体，也可以分属于不同主体，在集体资产所有权和经营权相对分离的情况下，匹配以科学的治理机制对于提升集体经济运营效率至关重要。

因此，本文结合经济增长理论、社会经济理论和马克思产权理论来剖析新型农村集体经济“三重困境”的逻辑根源，并提出破解“三重困境”的理论假说。

（二）分析框架

1．物质资本和人力资本外部供给与夯实集体经济发展基础

根据经济增长理论，要素配置水平是决定经济增长水平的重要因素[17]。西方学者传统上认为，Yt=F(Kt,Lt,At,St)。其中，Yt表示总产出，Kt、Lt和At分别表示资本、劳动力和全要素生产率，St表示制度、政策、环境等因素。我们假设新型农村集体经济增长符合上述一般方程，其中，Kt、Lt分别表示物质资本和人力资本。那么，在At和St相对充分或保持不变的情况下，决定集体经济增长的因素主要是Kt和Lt。由于农村集体经济组织内部Kt和Lt存量一定，增量只能来自外部。然而，农村集体产权结构处于相对封闭状态，集体经济组织要素配置难以突破集体边界，外部要素引入渠道也未完全打通。囿于要素补偿或替代的有限性，在缺乏必要的人力资本和物质资本的情况下，即便制度、政策、环境持续优化，全要素生产率不断提高，集体经济仍然难以实现有效增长。

破解农村集体经济的人力资本和物质资本约束，关键在于打通其与市场平等对接的渠道，以获取资源要素的外部支持。《民法典》明确规定，农村集体经济组织属于特别法人，其与一般企业法人不同，没有完整的市场主体地位。出于对各种风险的考量，外部资本参与集体经济发展的积极性并不高。那么，该如何破解这一困境？《农村集体经济组织法（草案）》（以下简称《草案》）给出了可行方案。《草案》第六条指出，“农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体……农村集体经济组织以其出资为限对其设立或参与设立的市场主体的债务承担责任。”因此，农村集体经济组织可以通过出资设立或参与设立企业法人，建构出一个真正的市场主体。这个市场主体能够和一般企业法人一样，在市场上享有相应权利、履行相应义务，并以集体经济组织出资为依据，对债务承担有限责任。如此，农村集体经济组织便可间接与外部资本形成对等的市场化合作关系，进而有效破解人力资本和物质资本约束，夯实集体经济发展基础（见图2a）。

2．经济功能和社会功能协调平衡与明确集体经济发展定位

《草案》赋予了农村集体经济组织经济和社会“双重功能”。但从已有观点来看，农村集体经济组织的“双重功能”存在价值冲突。例如，有学者认为，过分强调农村集体经济组织的经济性容易导致“无公平的效率”，而过分强调农村集体经济组织的社会性又容易导致“无效率的公平”。事实上，不论过于重视或忽视经济功能还是社会功能，都不利于新型农村集体经济的价值实现。针对这一问题，社会经济理论提出了一个有别于前述观点的新思路。所谓社会经济，即兼具经济效益和社会效益的经济形态。社会经济在追求经济效益最大化的同时，并不忽略社会效益的最大化。社会经济强调通过市场化手段获取资源，并开展相关经济活动，在实现更多经济利益的基础上，为社区居民提供更优质的公共福利。与市场经济相比，社会经济具有鲜明的社会性或道义性的价值追求，这与中国农村集体所有制所秉持的价值追求相契合。

在社会经济理论视角下，农村集体经济的“双重功能”并非相互对立，而是相对独立又互惠共生的关系。具体而言，农村集体经济是一种包含着集体理念的社会经济，其在核心理念上趋向社会效益，在具体操作上趋向经济效率。随着农村市场化的深入，农村集体经济的“经济性”会逐步增强，但其“社会性”仍然会被保留，并进一步强化。基于社会经济理论，必须尝试构建一种兼顾集体经济“双重功能”的发展路径：破解“总体性”结构，采用二元“切割”方式，让农村集体经济组织的一部分按照社会组织的逻辑进行运作，在功能上主要是给集体成员提供公共服务和发展福利事业；另一部分则以市场主体的形式存在，主要职责是发展壮大集体经济，并为村集体开展治理和服务工作提供支持，两者共同构成一套目标明确的“社会经济”体系。在推进农村集体经济混合所有制改造的情况下，便可以通过“村企功能分离”的办法，明确集体经济组织及其设立的企业法人的功能职责（见图2b），实现新型农村集体经济“双重功能”的协调互促。

3．产权结构和治理机制有效衔接与提升集体经济运营效率

农村集体经济治理的两个核心要件是集体资产控制权和集体收益分配权，二者的配置情况在很大程度上影响着集体经济运营效率。然而，在当前的农村集体产权安排和治理模式下，集体成员和管理者的集体资产控制权和集体收益分配权均呈现出不相匹配的格局。具体而言，一方面，农村集体经济组织具有“劳动雇佣资本”的特性，这决定了集体成员共同占有集体资产并获得“剩余利益”。而集体资产的共有属性又决定了其不可能由全体成员共同管理和经营，他们仅能通过“一人一票”的方式对集体资产形成间接地控制。另一方面，农村集体经济委托代理式的治理机制决定了集体资产的实际控制权主要掌握在管理者手中，但管理者仅掌握较少的集体收益分配权。这种产权结构和治理机制不匹配、集体成员和管理者利益目标不一致的状况，极易造成集体资产流失或低效利用等问题。

事实上，关于产权权利分离和权利统一的问题，马克思的产权理论已经作了精辟地论述。例如，马克思指出，土地的所有权和经营权是可以分离的，正如“资本和土地的分离、租地农场主和土地所有者的分离”。马克思认为，土地所有权和经营权的分离促进租地农场主改进农业技术和农场经营管理，从而促进农业生产力的提高。此外，马克思在研究企业组织时，对企业产权的分离和让渡，以及股份公司所有权和经营权分离等问题进行了科学阐释。马克思的产权理论，特别是关于产权权利统一和权利分离的学说，为20世纪90年代以来中国国企改革提供了重要理论指导。马克思的产权理论作为一个开放的、与时俱进的体系，也应当在中国深化农村集体产权制度改革和创新集体经济运行机制中发挥根本性指导作用。以马克思的产权理论为指导，借鉴西方产权理论中的有益成分，要提升新型农村集体经济运营效率，就必须在坚持农村集体所有制的基础上，探寻与社会主义市场经济体制相适应的农村集体产权结构，构建集体成员与管理者激励约束相容的集体经济治理机制。从集体成员的角度来看，就需要通过机制设计强化他们的集体资产控制权，例如规范集体经济组织“三会”建设，保障和强化集体成员的投票权、决策权和监督权等。从管理者的角度来看，一方面要适度提升他们的集体收益分配权；另一方面要对他们的集体资产控制权加以约束。例如，可以通过股权激励和工资激励的方式来强化管理者的集体收益分配权；通过降低信息的非对称性或建立惩罚机制来约束管理者的集体资产控制权（见图2c）。

基于以上分析，本文提出以下待检验假说：

H1：农村集体经济组织依法设立企业法人，实现与市场平等对接，有利于破解人力资本和物质资本双重约束。

H2：农村集体经济组织推进村企功能分离，践行“社会经济”价值理念，有利于理顺自身价值目标和发展定位。

H3：农村集体经济组织科学调整治理机制，促进利益相关者激励约束相容，有利于提升集体经济运营管理效率。

三、假说验证：以浙江省宁波市奉化区滕头村为例

滕头村位于浙江省奉化区萧王庙街道，村域面积 2平方公里，辖 354户，891人。20世纪 60年代，滕头村是远近闻名的贫困村。20世纪80年代，滕头村抓住改革开放契机，大力发展集体企业。20世纪末，滕头村积极推进集体企业改制，成立滕头集团，建立村企混合经营方式。2010年前后，滕头村进一步融入社会主义市场经济体系，打造滕头控股，实现集体经济跨区域发展。2021年，滕头村集体经营性收入达到1.1亿元，村民人均纯收入达到7.5万元。

本文选择滕头村为案例验证前述理论假说，坚持了以下三项原则：第一，重要性与代表性原则。改革开放以来，滕头村坚持市场化路径，创新集体经济有效组织形式和运行机制，取得了巨大成就。滕头村现已成为浙江乃至全国发展新型农村集体经济的一面旗帜。第二，理论抽样原则。滕头村集体经济法人化、市场化发展特征明显，在集体经济混合所有制改造中，经历了设立企业法人、村企功能分离和治理机制调整等发展过程，与本文的理论选择相对应。第三，理论目标与案例一致原则。滕头村发展实践有效破解了新型农村集体经济“三重困境”，有力地验证了本文的理论假说，为归纳新型农村集体经济发展新路径新机制提供了经验支撑。

（一）设立企业法人，突破资源要素和发展空间限制

党的十一届三中全会以后，人民公社逐步解体，农村改革逐步启动，家庭联产承包责任制在全国农村快速推广。随着市场经济体制逐步建立，沿海一些地区的农村开始了发展集体企业的实践探索。其中，宁波市奉化区滕头村在1979年创办了第一家集体企业—滕头服装厂。20世纪80年代，滕头村成立浙江兴奉实业有限公司（后更名为滕头集团）。到80年代末，滕头村已兴办集体企业十余家，集体经济取得巨大发展。20世纪90年代，沿海经济开放地区获得外贸自营进口经营权，浙江进入大规模引进外资的城市化工业化时期。开放型经济在蓬勃发展并给农村经济注入新活力的同时，也给集体企业带来巨大冲击。在计划经济夹缝中成长起来的滕头村集体企业，由于自身产权不清、权责不明、政经不分等体制缺陷，难以融入开放经济的浪潮，不得不进行改制。

20世纪末，滕头村依托滕头集团，对所辖集体企业进行混合所有制改造，建立起“二级法人”组织架构。具体来看，滕头集团为一级法人单位，由村集体全资控股。集体企业转制为独立企业法人，由村集体和其他市场主体共同持股，村集体处于控股地位。这些集体企业构成二级法人单位，由滕头集团统一进行管理。改制后，滕头村集体经济组织市场主体地位更加健全，在一定程度上突破了人力资本和物质资本限制，进入快速发展期。2009年，滕头村集体经济总产值达40.2亿元，村民人均可支配收入达2.4万元。但是，这一时期滕头村集体经济发展再次遭遇瓶颈，主要是因为经历较长时期的高速发展，村内已几乎没有可供开拓的发展空间。在此背景下，滕头村进一步创新集体经济组织形式，建立起“三级法人”组织架构，将集体经济业务向村域外拓展（见图3）。具体而言，滕头集团依然作为一级法人单位，由村集体全资控股；滕头集团下辖滕头投资（后更名为滕头控股）、滕头园林、滕头旅游、滕头宾馆、滕头盆景、爱伊美等多家二级法人单位。其中，滕头控股为滕头集团全资控股，其他二级法人单位由滕头集团和外部市场主体共同持股。滕头控股作为滕头村对外投资的运作主体，以并购、合资等方式在村外发展产业，其投资控股的企业构成三级法人单位。改制后，滕头村集体经济市场化特征更加明显，突破了发展空间限制，实现了对外部要素的更有效利用。截至2020年，滕头集团已与45家企业建立股份合作关系，滕头控股投资的村域外产业项目达20个。

滕头村以集体经济混合所有制改造为核心，通过设立企业法人，突破了“特别法人”的限制，实现了与市场的有效对接。这一模式符合《草案》的规定，也契合社会主义市场经济体制不断完善的历史趋势。滕头村以企业法人为载体，实现了村集体资源优势和企业经营管理、人才、市场等优势相结合，有效解决了集体经济组织物质资本和人力资本不足的问题，夯实了新型农村集体经济的发展基础，从而验证了本文的理论假说H1。

（二）村企功能分离，协调兼顾经济功能和社会功能

如前所述，农村集体经济组织肩负经济与社会“双重功能”。然而，在集体经济市场化程度不断提高、经济功能不断增强的背景下，其“社会性”面临流失的风险。例如，在集体经济混合所有制改造之前，滕头村所有有劳动能力的村民均有优先进入集体企业就业的权利，管理者为获得村民支持，也乐于优先吸纳村民进入集体企业。混合所有制改造后，集体企业控制权向职业经理人转移，职业经理人在吸纳村民就业上动力不足，从而影响了集体经济的社会效益，甚至引发村民不满。那么，通过何种机制才能协调好农村集体经济组织的经济功能和社会功能？

滕头村以“村企功能分离”为核心的集体经济运作模式，为破解前述困境提供了一个可行路径。首先，滕头集团作为滕头村集体经济组织的事实载体，与村党组织和村委会实行功能分离，使集体经济组织达到“去行政化”的目的。其次，滕头集团作为一级法人单位，主要负责把控集体经济发展方向、服务集体成员和为村庄治理提供支持，不负责集体经济具体经营业务。再次，滕头集团下辖企业（包括二级和三级法人单位）建立职业经理人化的公司治理模式，这些企业的高管主要来自外聘，拥有充足的经营管理自主权。此外，在收益分配方面，滕头集团与下辖企业按各自持股比例进行分配，村集体按照组织章程提取部分利润用于村庄公共事务和集体福利建设。特别地，为更好地实现集体经济的“社会功能”，滕头村不断强化村党组织建设，并制定一系列“社会性”的集体经济治理机制。例如，制定村集体控股企业优先雇佣滕头村村民的招工规则。

从实施效果来看，“村企功能分离”的运作模式，在强化集体经济组织经济功能的同时，也有效兼顾了社会功能，契合农村集体所有制下共建共治共享的价值追求。在经济功能方面，滕头村联合周边6个村，通过项目共抓、治理共管等方式实现抱团发展；践行“生态+”模式，在巩固第一、二产业发展的同时，大力发展园林绿化、生态旅游等第三产业，推进新型农村集体经济高质量转型；在全国建立30多个“滕头飞地”，实现先进集体经济经营理念向外扩散。在社会功能方面，滕头村积极践行集体福利主义，不断加大村庄普惠性福利供给。通过集体经济收益在村庄建设、村民福利等方面再分配，有效促进农民农村共同富裕。例如，在养老方面，滕头村每位集体成员每月可领取1500元福利金，退休的每月收入不低于4000元。在教育方面，滕头村设立“滕头育才奖励基金”，对本村学生考上大学、硕士研究生和博士研究生的，分别奖励1万元、2万元和5万元。综上，理论假说H2得到验证。

（三）治理机制调整，提升集体经济运营管理效率

滕头村前期通过设立企业法人，推进村企功能分离，建立起市场化、法人化发展新型农村集体经济的基础架构，但不必然促使集体经济高质量发展。提升集体经济运营管理效率，还必须解决因集体成员和管理者利益目标不一致，产权结构和治理机制不匹配所产生的委托代理问题。例如，在完成集体经济混合所有制改造之初，滕头集团仍然按照传统的思路管理下属集体企业，引入的职业经理人不仅要管集体经济发展，还要参与部分村级行政事务，工资却普遍低于市场平均水平。职业经理人发展集体经济的激励不足，甚至出现“偷懒”和“短期逐利”行为，致使集体经济组织利益受损。

针对上述情况，滕头村主要采取三方面措施：其一，健全激励机制。实施职业经理人持股计划，职业经理人可按规定持有集体企业股份，从而与集体经济组织形成利益共同体。同时，聘用集体企业高管担任滕头控股项目投资经理，并在投资项目中给予他们一定股权，以进一步强化激励。其二，完善约束机制。一方面，规范“三会”建设和运作，落实集体成员对集体经济治理的决策权、监督权，督促职业经理人按照集体利益最大化原则开展经营活动。另一方面，健全信息披露机制，规范集体企业财务公开程序，按期对企业财务进行审计，对职业经理人集体资产控制权形成约束。其三，强化村党组织引领作用。滕头村将优秀的职业经理人或企业高管发展成党员，并吸纳进村党组织任职，赋予其使命感和责任感，有效缓解了集体成员和管理者的价值冲突。

从发展成效来看，滕头村通过健全激励约束机制，提升了集体经济组织产权结构与治理机制的匹配度，进而提高了集体经济运营效率。一方面，形成了集体成员和管理者收益共享、风险共担的运行机制，增强了集体经济发展合力。另一方面，健全了集体经济发展过程中的矛盾化解机制，强化了组织认同，降低了集体经济的运营成本。近年来，在制造业成本上升、市场需求波动和新冠肺炎疫情冲击下，滕头村集体经济仍然保持稳步增长便是有力的证明。数据显示，2021年滕头村集体经济总产值达到125.7亿元，自2009年以来年均增长近10.0%。这些发展成就均离不开有效的激励约束机制。综上，理论假说H3得到验证。

（四）基于实践案例的进一步分析

滕头村发展新型农村集体经济的实践经验可以概括为，以“混合所有制改造”为底层逻辑，以“设立企业法人—村企功能分离—治理机制调整”为基本思路（见图4），引导农村集体经济组织与外部市场主体形成“资源共建、企业共管、利益共享”的混合经营实体。这一发展模式和运行机制有效解决了新型农村集体经济的“三重困境”，为滕头村集体经济发展注入了强劲动力。

特别地，这里有必要就集体经济“混合所有制改造”作出进一步阐释。所谓混合所有制，即由几种所有制成分结合在一起形成的所有制形式，具体形式包括股份制经济、合作经济、合资经济等。目前关于农村集体经济混合所有制改造的研究不多，且存在两类不同观点：一类观点认为，混合所有制改造有利于建立所有权与经营权相分离的现代企业治理制度，使农村集体经济更加适应社会主义市场经济体制需要；另一类观点认为，混合所有制改造使集体资产所有权与经营权分离，在集体资产所有者和经营者利益目标不一致的情况下，农村集体经济组织利益容易受损。不过，部分中央政策文件和基层实践探索正在围绕“集体经济混合所有制改造”寻求边际突破。例如，2019年，中共中央、国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，“创新农村集体经济运行机制，探索混合经营等多种实现形式……”。与此同时，不少地区已经涌现出一批农村集体经济混合经营的实践探索，不仅包括本文的案例对象滕头村，还包括陕西省袁家村、山东省朱家林村、浙江省黄贤村等一大批典型村。有数据表明，与外部市场主体建立混合所有制产权结构的农村集体经济组织占比已达3%，涉及上万个村集体。本文认为，农村集体经济实施混合所有制改造利大于弊。一方面，在与其他市场主体组建混合所有制经营实体时，农村集体经济组织往往以有限资产入股，并以出资为依据承担有限责任。只要进行合理的机制设计，即便其组建的混合所有制实体破产，也不会动摇农村集体所有制根基。另一方面，通过恰当的股权安排，能够进一步保证农村集体资产的安全。例如本文的案例对象滕头村，其在组建的混合经营实体中大多处于绝对控股地位，能够有效防止集体资产流失等问题的发生。此外，农村集体资产经营往往在集体成员的监督下进行，村庄熟人社会亦能对管理者的控制权产生监督和约束。

更进一步地，滕头村基于“混合所有制改造”的新型农村集体经济发展实践，在要素集聚、运营管理和产权激励方面积累了宝贵经验。在要素集聚方面，通过设立企业法人，打通农村集体经济组织吸纳外部要素的渠道，突破了封闭性产权结构下的资源要素流动障碍。以集体经济组织设立的企业法人为载体，农村集体所有制经济与国有经济，以及个体、私营、外资等非公有制经济形成混合所有制经营实体，有利于集体外部的企业家才能、信息等要素与集体内部的土地、自然资源等要素进行组合生产，实现生产要素的全社会动员，进而夯实新型农村集体经济发展基础。

在运营管理方面，通过实施村企分工，实现农村集体资产所有权和经营权分离，建立起现代化的集体经济运行机制，集体经济组织及其设立企业的功能职责更加明晰。在“政经不分”“村企不分”的总体性结构下，农村集体经济组织运营管理缺乏效率，难以推动集体经济发展壮大，更谈不上为集体成员提供充分的公共福利。在混合所有制产权结构下，农村集体经济组织及其设立企业分工协作：一方面，集体资产控制权向职业经理人转移，能够有效提升集体经济的经济效益；另一方面，在村党组织引领下，发展了的集体经济更能发挥组织优势和服务功能，增强其社会效益。

在产权激励方面，通过调整集体企业内部权利安排，形成激励约束相容的治理机制，明显提升了集体经济运营效率。村企混合经营后，集体成员和管理者因身份属性和要素投入存在差异，导致价值目标和利益追求存在冲突，因而需要进一步优化集体经济治理规则，健全激励约束机制，以调动各方发展新型农村集体经济的积极性。实现这一目标的关键就在于，尽可能减小农村集体经济产权结构和治理机制不匹配带来的负面影响。滕头村通过规范“三会”建设等手段强化集体成员的集体资产控制权，通过股权激励和工资激励等方式强化管理者集体收益分配权的做法值得借鉴。

综上所述，农村集体经济混合所有制改造蕴含着深刻的理论内涵和实践内涵。滕头村的案例揭示了混合所有制下新型农村集体经济的成长逻辑，为新时期发展新型农村集体经济提供了理论支撑和路径借鉴。

四、结论与启示

本文立足农村集体产权制度改革基本完成的现实背景，首先，梳理发现新型农村集体经济面临基础薄弱、目标偏离和运营低效“三重困境”；其次，结合经济增长理论、社会经济理论和马克思产权理论，剖析了新型农村集体经济“三重困境”的逻辑根源，推演了破解“三重困境”的理论假说；最后，以浙江省宁波市奉化区滕头村为案例，系统检验了本文的理论假说，逻辑鲜明地呈现了滕头村以集体经济混合所有制改造为核心，按照“设立企业法人—村企功能分离—治理机制调整”的思路，促进新型集体经济跨越式发展的实践历程。本文的研究表明：第一，混合所有制改造是发展新型农村集体经济的一个重要方向。集体经济组织通过依法设立企业法人，与外部资本实现混合经营，有利于破解人力资本和物质资本双重约束。第二，农村集体经济组织的经济功能和社会功能互惠共生。“村企功能分离”有助于理顺和协调集体经济的“双重功能”，其中村集体支持福利建设、企业经营集体经济的职责分工较为科学。第三，针对“村企功能分离”下产权结构和治理机制衔接不畅的问题，要完善激励约束机制，使利益相关者具有相对一致的目标追求，以提升集体经济运营管理效率。此外，要发挥村党组织的统筹协调和引领作用，把党的各方面优势转化为发展新型农村集体经济的强劲动力。

本文研究具有如下政策启示：第一，要真正打破集体资产封闭利用、集体经济封闭运行的状态。尽快出台和实施《农村集体经济组织法》，在相关条款中明确农村集体经济组织依法设立或出资设立企业法人的权力，从法律层面破除农村集体经济市场化、法人化运营的制度障碍，突破发展集体经济的资源和空间限制。第二，要推进新型农村集体经济“双重功能”协同互促。一方面，要顺应农村集体经济越来越深度地参与市场竞争的发展趋势，坚持市场化发展方向，不断增强其“经济功能”；另一方面，要更加重视农村集体经济“社会经济”本性的培育和维护，通过合理的机制设计，不断提升其“社会功能”，最终目标是实现经济功能和社会功能的双向互动。第三，要创新新型农村集体经济的治理结构和运行机制。推进农村“政经分离”和“村企分工”，厘清村“两委”、集体经济组织及其设立企业的功能职责，最大程度地调动乡村多元主体发展新型农村集体经济的积极性。同时，要持续优化新型农村集体经济的产权结构和治理机制，通过经营方式变革、分配规则制定、发展模式选择和经营冲突调试等，提升新型农村集体经济的运营绩效。

本文研究也存在一些不足：一方面，新型农村集体经济发展尚处于起步探索阶段，实践中创新形成的一些现代化发展模式尚未成熟定型，滕头村的实践探索是否具有持久生命力尚需进一步考察。另一方面，本文采用单案例研究，普遍意义可能偏弱。滕头村的案例仅代表了新型农村集体经济的一种实践类型，其经验是否具有普遍推广价值还需要通过更丰富的案例比较和理论分析来检验。此外，发展新型农村集体经济涉及多种类型集体资产的管理与利用，囿于资料获取有限，本文未对不同类型集体资产的处置利用方式进行梳理。这些不足将是后续研究关注的重点。