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张俊伟（国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员）
党的十九大报告做出了“我国经济已由高速增长阶段转入高质量发展阶段”的科学论断。做出上述论断的依据，是我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，中国特色社会主义进入了新时代。习近平总书记明确指出：“所谓高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的发展。”党的二十大报告明确指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”更是从“中国式现代化”的高度强调了推动高质量发展的重要意义。
准确全面理解“高质量发展” （一）习近平总书记关于高质量发展的系统论述
我国高质量发展阶段的来临，具有坚实的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。从历史逻辑看，新中国成立后我国社会事业经历了快速发展、体现社会主义优越性--受市场化改革冲击、社会事业相对滞后—在市场经济条件下，初步扭转社会事业发展相对滞后局面的发展历程，党的十八大以后，加快发展社会事业的条件十分有利；从理论逻辑看，在2010年前后，我国开始步入工业化后期发展阶段。大量国际经验表明，这一时期是主导产业更替、产业结构升级、增长动力转换的时期；是“环境库兹涅茨曲线”拐点来临，发展方式加快转型的时期；也是积极纾解社会矛盾，加快向现代社会转型的关键时期。从现实逻辑看，我国长期面临发展不全面、不协调、不可持续的问题，如投资效率低下、经济结构不合理、环境污染严重、收入差距持续拉大等等，需要加快转变发展方式，以实现可持续发展。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央为推动高质量发展，开展了大量的理论探索，推动了相应的政策转型：
“新常态”理论系统从消费需求、投资需求、出口和国际收支、生产能力和产业组织方式、生产要素条件、市场竞争、资源环境约束、经济风险积累和化解、资源配置模式和宏观调控方式等九个方面入手，归纳了我国经济发展出现的结构性变化，揭示了我国经济运行呈现速度换挡、结构优化、动力转换等现象的深层次原因，明确要求要“更加自觉地坚持以提高经济发展质量和效益为中心，大力推动经济结构战略性调整”。
供给侧结构性改革理论统领了适应和引领经济发展新常态的政策框架。围绕新常态下“怎么干”的问题，习近平总书记明确指出要努力实现十方面工作重点的转变：推动经济发展，要更加注重提高发展质量和效益；稳定经济增长，要更加注重供给侧结构性改革；实施宏观调控，要更加注重引导市场行为和社会心理预期；调整产业结构，要更加注重加减乘除并举；推进城镇化，要更加注重以人为核心；促进区域发展，要更加注重人口经济和资源环境空间均衡；保护生态环境，要更加注重促进形成绿色生产方式和消费方式；保障改善民生，要更加注重对特定人群特殊困难的精准帮扶；进行资源配置，要更加注重使市场在资源配置中起决定性作用；扩大对外开放，要更加注重推进高水平双向开放。习近平总书记还明确指出：“当前和今后一个时期，我国经济发展面临的问题，供给侧和需求侧都有，但矛盾的主要方面在供给侧。……。要解决这些结构性问题，就必须推进供给侧改革。”“供给侧结构性改革，重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率。……。从政治经济学的角度看，供给侧结构性改革的根本，是使我国供给能力更好满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要，从而实现社会主义生产目的。”从而点明了供给侧结构性改革着眼于推动我国经济“转型升级”的本质。根据我国经济发展面临的主要矛盾，总书记为我国经济开出了去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板“三去一降一补”的药方，并明确了“宏观经济要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”的“五支柱”政策框架。随着时间的推移，总书记又把供给侧结构性改革的政策框架拓展为宏观政策要稳健有效、微观政策要持续激发市场主体活力、结构政策要着力畅通国民经济循环、科技政策要扎实落地、改革开放政策要激活发展动力、区域政策要增强发展的平衡性协调性、社会政策要兜住兜牢民生底线“七个支柱”，并把供给侧结构性改革的主要内容升级为“巩固、增强、提升、畅通”。
新发展理念全面体现了我国经济转型发展的内在要求。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，是以习近平同志为核心的党中央在深刻总结国内外发展经验教训的基础上，深刻分析国内外发展大势提出的发展指导思想。它从多个侧面回应了我国发展中存在的突出矛盾和问题，为推动我国经济实现高质量发展指明了前进方向。作为一个完整的理论体系，创新发展注重的是解决发展动力问题，协调发展注重的是解决发展不平衡问题，绿色发展注重的是解决人与自然和谐问题，开放发展注重的是解决发展内外联动问题，共享发展注重的是解决社会公平正义问题。习近平总书记明确指出：“创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，集中体现了‘十三五’乃至更长时间我国的发展思路、发展方向、发展着力点，是管全局、管根本、管长远的导向。”“新发展理念是一个系统的理论体系，回答了关于发展的目的、动力、方式、路径等一系列理论和实践问题，阐明了我们党关于发展的政治立场、价值导向、发展模式、发展道路等重大政治问题，全党必须完整、准确、全面贯彻新发展理念。”
构建新发展格局，是世界百年未有之大变局背景下推动高质量发展的战略选择当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有了新的变化。伴随着世界进入变革动荡期，我国发展面临的风险性因素明显增加。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是习近平总书记根据我国发展阶段、环境、条件的变化，审时度势作出的重大决策。构建新发展格局的着眼点，是更好地统筹安全与发展，在各种可以预见和难以预见的狂风暴雨、惊涛骇浪中增强我们的生存力、竞争力、发展力和持续力，确保中华民族伟大复兴进程不被迟滞甚至中断。
（二）过去五年我国推动高质量发展的成绩单
党的十九大以来的五年，是全面贯彻新发展理念，推动高质量发展的五年。今年的“两会”适逢中央政府换届，《政府工作报告》系统回顾过去五年的政府工作，提交了一份我国推动高质量发展的成绩单。过去五年，我国在推动高质量发展方面取得突出成绩，归纳起来，主要有：
经济发展再上新台阶，在高基数基础上实现中高速增长。我国国内生产总值从82万亿元增加到121万亿元，年均增长5.2%；考虑到疫情肆虐、个别国家对中国发展的打压和遏制持续升级等因素，实现上述增长殊为不易。伴随着经济规模的持续扩张，我国工业增加值突破40万亿元，财政收入增加到20.4万亿元，城镇新增就业年均1270多万人。此外，我国粮食产量连续稳定在1.3万亿斤以上，外汇储备稳定在3万亿美元以上；
科技创新成果丰硕，创新支撑发展能力不断增强。新型科技举国体制加快构建。一些关键核心技术攻关取得新突破，在载人航天、探月探火、深海深地探测、超级计算机、卫星导航、量子信息、核电技术、大飞机制造、人工智能、生物医药等领域，创新成果不断涌现。全社会研发经费投入强度从2.1%提高到2.5%以上；科技进步贡献率提高到60%以上；
经济结构持续优化，经济发展新动能加快成长。我国高技术制造业、装备制造业增加值年均增长10.6%、7.9%；新产业、新业态、新模式增加值快速发展，占GDP的比重超过17%；区域协调发展战略、区域重大战略深入实施，乡村振兴战略全面实施。城镇化率从60.2%提高到65.2%；
生态环境明显改善，美丽中国建设迈出重大步伐。单位国内生产总值能耗下降8.1%、二氧化碳排放下降14.1%；地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）平均浓度下降27.5%，重污染天数下降超过五成；全国地表水优良水体比例由67.9%上升到87.9%；设立首批国家公园，进一步理顺重点自然保护区的管理体制；
人民生活水平不断提高。居民收入增长与经济增长基本同步；居民消费物价水平基本稳定；新增劳动力平均受教育年限从13.5年提高到14年。基本养老保险参保人数增加1.4亿，达到10.5亿人；深入推进医药采购改革，基本医疗保障水平稳步提高；多年来，全国累计改造棚户区住房4200多万套，使上亿人实现安居；
基础设施更加完善，进一步夯实高质量发展的物质基础。高速铁路运营里程从2.5万公里增加到4.2万公里，高速公路里程从13.6万公里增加到17.7万公里；新建改建农村公路125万公里，新增机场容量4亿人次，发电装机容量增长40%以上。所有地级市已经实现千兆光网覆盖，所有行政村实现通宽带；
胜利完成脱贫攻坚任务。经过八年持续努力，近1亿农村贫困人口实现脱贫，全国832个贫困县全部摘帽，960多万贫困人口实现易地搬迁，历史性地解决了绝对贫困问题。
《政府工作报告》还归纳了过去五年来的主要工作。具体如：创新宏观调控，保持经济运行在合理区间；如期打赢脱贫攻坚战，巩固拓展脱贫攻坚成果；聚焦重点领域和关键环节深化改革，更大激发市场活力和社会创造力；深入实施创新驱动发展战略，推动产业结构优化升级；扩大国内有效需求，推进区域协调发展和新型城镇化；保障国家粮食安全，大力实施乡村振兴战略；坚定扩大对外开放，深化互利共赢的国际经贸合作；加强生态环境保护，促进绿色低碳发展；切实保障和改善民生，加快社会事业发展；以及推进政府依法履职和治理创新，保持社会大局稳定等。上述十方面的做法和经验，既解释了过去五年我国推动高质量发展取得突出成就的原因，也预示了今后一段时期我国进一步推动高质量发展的政策走向。
推动经济实现量的合理增长 党的二十大报告明确指出：“我们要坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平，加快建设现代化经济体系，着力提高全要素生产率，着力提升产业链供应链韧性和安全水平，着力推进城乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。”进一步从质和量两方面明确了高质量发展的内在要求。
实现量的合理增长，在当下意味着要稳定经济运行大盘、确保经济实现潜在增长速度。面对需求收缩、供给冲击和预期转弱“三重压力”，在经济复苏面临诸多挑战的当下，推动经济实现“量的合理增长”具有十分重要的现实意义：
首先，党的二十大报告提出的基本实现社会主义现代化的一项重要发展目标，是“经济实力、科技实力、综合国力大幅跃升，人均国内生产总值迈上新的大台阶，达到中等发达国家水平”。初步测算，实现上述目标需要人均GDP较2020年翻一番；只有达到一定的增长速度（2020-2035年间年均增长4.78%），我们才能实现上述发展目标；
其次，中国要在世界百年未有之大变局下实现崛起，不仅要依靠硬实力，更要充分发挥软实力。硬实力以经济、科技、军事为依托，增强硬实力固然离不开经济增长；而软实力也离不开较快的经济增长。无论是充分发挥我国社会主义制度和中国式现代化道路的优越性，还是确保生活水平不断提高、人民安居乐业、社会和睦安宁，都离不开经济的持续较快增长；
再次，在过去高速发展过程中，我国经济社会也积累了许多结构性矛盾和风险性因素。发展中出现的问题只能通过发展来解决。只有维持一定的增长速度，才能为深化改革、化解风险创造良好外部条件，才能实现安全发展，确保现代化进程不被打断；
最后，当前“扩大就业”、“稳定经济增长”任务艰巨，需要以更大精力稳定宏观经济大盘。2021年底，中央经济工作会议指出我国经济运行面临需求收缩、供给冲击、预期转弱“三重压力”，明确提出要“着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间”。去年以来，通过一系列减税降费、扩大政府投资、优化疫情防控政策等政策举措，我国经济增速在探底后逐步回升，今年一季度实现经济同比增长4.5%。在充分肯定成绩的同时，我们也要看到，当前的经济复苏的基础并不牢固，仍然存在许多不确定因素。4月28日召开的中央政治局会议明确指出：“当前我国经济运行好转主要是恢复性的，内生动力还不强，需求仍然不足，经济转型升级面临新的阻力，推动高质量发展仍需要克服不少困难挑战。”在稳定宏观经济运行方面，我们仍有大量工作要做。
需要从改善社会心理预期入手，聚焦总需求严重不足的突出矛盾，着力发掘内需潜力，不断增强国内大循环的内生动力和可靠性，推动我国经济实现量的合理增长：
（一）恢复和扩大消费，推动建立消费主导型经济
首先，要推动受疫情冲击消费的恢复和发展。“新冠肺炎”防控政策调整优化之后，我国人员、物资流动基本恢复，过去受疫情严重冲击的行业，如旅游、餐饮、会展、宾馆、航空等产业快速恢复，带动了经济的复苏和发展。许多地方还通过举办展览会、烧烤节、演唱会、文化节，通过发放消费券、提供消费补贴等方式，促进当地相关消费活动的恢复和发展；其次，要针对汽车、住房、绿色产品消费等重点领域，采取措施消除阻碍消费的制度性障碍，具体如：完善汽车消费税收制度，鼓励人们更多地购买、保有汽车；完善政策性住房保障体系，有效解决城市青年人、特别是外来人口的住房问题；完善绿色家电消费政策扶持体系，推进家电更新替代等；再次，要采取措施推动消费升级，促进消费新业态、新场景和消费新模式的推广普及。
居民增加消费的前提，是就业增加和收入增长。当前，我国服务业在国民经济已经占据半壁江山。无论是“扩大就业”还是“稳增长”，都必须把第三产业作为主战场。不久前，许多地方受淄博“烧烤节”带动，纷纷放开对街边摆摊的限制，在增加居民就业的同时，也使城市生活更有“烟火气”、更接地气。如果说街边摆摊代表的是灵活就业和城市居民收入的底线，那么，具有一定专业门槛的生产性服务业代表的则是高质量就业和体面的收入。应当看到，像新闻出版、娱乐影视、金融会计、法律咨询等行业，都是受到政府严格监管的行业，普遍存在政府监管过严、市场准入门槛过高、市场潜力发挥不充分的问题，需要在确保市场秩序和公众利益的前提下深化市场监管改革，通过大幅放宽市场准入、显著提高监管水平、明显完善公共服务，为民间资本进入、为创新创业活动创造更加有利的外部条件。这不仅是鼓励创新、激发经济活力的需要，也是增加就业、改善民生的需要。
（二）要多措并举，激发企业投资积极性
首先，要完善制度，让“国企敢干”。企业投资行为不仅是风险较高的重大经济活动；而且是“跨期”经济行为，从酝酿投资计划到开展实物投资、再到项目实现预期收益往往需要较长时间。需要根据投资活动的上述特点，进一步完善国企高管绩效考核制度，把当期的业绩考核和企业中长期发展更加有机地结合起来，引导企业高管牢固树立长期经营的理念；同时，还要切实贯彻习近平总书记有关“三个区分开来”的重要思想，进一步完善“容错机制”以消除国企高管在投资方面的后顾之忧，真正调动国企高管的积极性，使其想冒险、敢冒险、能冒险，想投资、敢投资、能投资。
其次，要采取措施让“民企敢闯”。激发民营经济、民营企业家的投资热情，关键是改善投资预期，提振民营企业家信心。可以从多方面入手，让民营企业家“吃下定心丸”：一是要加强宏观调控，保持经济大局稳定。企业产能得到比较充分利用，产品基本能够销得出去，企业投资能够获得合理回报，这是稳定市场预期的基本前提；二是要认真落实关于开放市场准入的相关规定。在银行、保险、证券、汽车等领域，国家已经对外资大幅放开市场准入。外国政府、外资企业所追求的不过是“国民待遇”。民营企业和民营企业家是自己人，民营资本从根本上属于民族资本，他（她）们在国内市场准入方面享有的待遇自然不应该低于外资企业。要破除外资企业“高人一等”的陈旧观念，真正把对民营企业开放市场落到实处。凡是对外资开放、准许外资进入的领域，都应该准许民营企业进入。只要其经营活动合法合规，政府都应该表示欢迎并做好相应的服务工作。三是在政府采购、贷款发放、政策补贴、市场监管、反垄断等方面，对国有企业和民营企业要切实落实公平待遇。前段时间，一些地方执法机关在涉及民营企业的案件审理和行政执法上态度“十分积极”，行动“宁左勿右”，造成不良社会影响。应当严格贯彻最高人民检察院发布的有关规范办理涉民营企业案件的相关执法司法标准，切实保障民营企业合法权益，充分尊重其合法财产权；四是要保持政策的连续性和稳定性。近年来，各部门、各地区密集出台了一系列新的政策措施，给企业依法经营、合法经营带来了一定压力。今后一段时期，政策制定应更加注重听取相关各方特别是被管理者（企业）的意见，使各项新政策的出台、实施更加平稳、顺滑；五是要准确理解、全面宣传“两个毫不动摇”，消除对民营企业和民营资本家“污名化”的现象，着力营造良好的社会舆论氛围。
再次，要充分发挥市场优势，让“外企敢投”。中国政权稳定、经济持续发展、社会安定和谐。十四亿人口和快速增长的庞大市场，像磁场一样吸引着国外资本来华投资。在世界步入“百年未有之大变局”的关键时刻，推动构建人类命运共同体，积极塑造有利于我国的经济政治格局（态势），是提振国际资本信心，让外企“敢投”中国的最根本举措。在此基础上，我们还要加大现代服务业领域开放力度，不断缩小外商投资负面清单，为外资企业创造更多的投资机会。当前，尤其要推动落实RCEP的相关制度安排、积极推动中欧投资协定签订生效、尽快启动加入CPTPP的谈判以扩大制度型开放，并用对外开放的最新成果推动国内高水平市场经济改革跃上新的台阶。
（三）发挥政府宏观调控职能，兜牢经济增长的底线
实施宏观调控，稳定宏观经济运行，是政府有效履职的重要领域。面临需求收缩、供给冲击、预期转弱“三重压力”，当前我国经济运行存在的主要矛盾是总需求不足。相应的，政府宏观调控的重点是扩大投资、鼓励消费。
在扩大投资方面，我国工业化、城市化进程尚未完成，乡村振兴正在全面推进，在城市更新、新农村建设、交通水利等传统基础设施领域、以及数字技术基础设施（新基建）领域，均存在较大投资空间；在政策工具看，可供采用的政策工具则有增加赤字规模、发行政策性开发性金融工具、依托政府投资基金引导民间投资、引导民间资本参与政府项目建设（政府与社会合作，PPP）以及通过盘活基础设施资产（鼓励发展REITs等）以优化政府投资布局等；从政策空间看，虽然一些地方政府债务运转面临压力，但我国政府债务率和发达国家相比还有一定的差距，增加财政赤字仍有一定的空间；在货币政策领域，无论是推动降低货币市场基准利率还是商业贷款基准利率，也都拥有一定的空间。当然，考虑到一些地方政府财政增收困难、偿债压力较大的客观实际，在实施积极财政政策（扩大政府支出）方面需要完善政策设计，更加注重发挥中央政府增加支出（扩大赤字规模）的作用，更加注重发挥政府支出对民间投资的带动作用，以提振政策效果。
在引导扩大消费方面，政府也拥有丰富的政策工具。短期措施包括发放消费券和消费补贴、取消对特定消费活动的限制、增加对低收入群体的帮扶力度等；从中长期看，政府可实施系列改革以推动构建消费主导型社会。具体如：进一步明确国有资本定位，推动国有资本收益和存量更多地用于保障民生；加强劳工权益保护，提高经济增长的包容性；调节过高收入，培育壮大中等收入群体；增加公共服务数量，提升公共服务水平；强化社会保障功能，消除社会后顾之忧；等等。
推动经济实现质的有效提升 今年“两会”期间，习近平总书记来到江苏代表团，就推动高质量发展问题做出系统论述。总书记重申了推动高质量发展对于我国全面建设社会主义现代化国家的重大意义，进一步明确了高质量发展的内涵：加快实现科技自立自强，是推动高质量发展的必由之路；加快构建新发展格局，是推动高质量发展的战略基点；推进农业现代化，是实现高质量发展的必然要求；人民幸福安康，是高质量发展的最终目的。总书记还就推进高质量发展提出了明确的工作要求：必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，始终以创新、协调、绿色、开放、共享的内在统一来把握发展、衡量发展、推动发展；必须更好统筹质的有效提升和量的合理增长，始终坚持质量第一、效益优先，大力增强质量意识，视质量为生命，以高质量为追求；必须坚定不移深化改革开放、深入转变发展方式，以效率变革、动力变革促进质量变革，加快形成可持续的高质量发展体制机制；必须以满足人民日益增长的美好生活需要为出发点和落脚点，把发展成果不断转化为生活品质，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。习近平总书记的重要讲话，为推动高质量发展走深走实提供了基本行动遵循。
今后一段时期，需要做好如下几方面工作，以推动经济实现“质的有效提升”：
（一）加快构建新型科技举国体制，推动科技自立自强
党的十八大以来，在加强原创性、引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战；强化国家战略科技力量，提升国家创新体系整体效能；推进科技体制改革，形成支持全面创新的基础制度；构建开放创新生态，参与全球科技治理；激发各类人才创新活力，建设全球人才高地等方面，我国已经做了大量的探索，也取得了明显的成效。
不久前，中央出台推出新一轮党和国家机构改革。在最高决策层面上，党中央组建了中央科技委员会，主要负责统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革，研究审议国家科技发展重大战略、重大规划、重大政策，统筹解决科技领域战略性、方向性、全局性重大问题，研究确定国家战略科技任务和重大科研项目，统筹布局国家实验室等战略科技力量，统筹协调军民科技融合发展等重大事项。与此同时，重组科学技术部，加强其在推动健全新型举国体制、优化科技创新全链条管理、促进科技成果转化、促进科技和经济社会发展相结合等职能，强化战略规划、体制改革、资源统筹、综合协调、政策法规、督促检查等宏观管理职责；而其原有的组织、拟订专业领域科技发展规划和政策等职责则分别划归相关政府部门。至此，由党中央负责最终决策，科学技术部提供决策咨询、负责行动协调，专业政府部门负责组织实施，由大学、科研机构、创新型企业承担具体研发和推广任务的新型科技举国体制已具备雏形。和新型科技举国体制相配套，在科研项目组织上，引入“揭榜挂帅”和“赛马”等制度，推行技术总师负责制、经费包干制、信用承诺制；在科技评价体系上，坚持“破四唯”和“立新标”并举，加快建立以创新价值、能力、贡献为导向的科技人才评价体系，充分调动科研人员的积极性。可以预计，依托新型科技举国体制，国外技术“卡脖子”的问题将逐步缓解，经济科技的自主可控程度将显著提升。在未来科技竞争和新兴战略性产业的激烈争夺中，我国也将占据重要的一席之地。
（二）加快建设现代化产业体系，提升经济发展的韧性
现代化产业体系是现代化国家的物质技术基础。建设现代化产业体系，必须坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，走信息化与工业化融合发展的新型工业化道路，一手抓战略性新兴产业发展壮大，一手抓传统产业转型升级。要大力培育新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等新型战略性产业发展，打造一批增长新引擎。要加快构建现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合，推动传统产业（特别是制造业）加速向数字化、网络化、智能化发展，把我国建设成为制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国。同时，还要加快构建现代化基础设施体系，不断优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，夯实我国经济高质量发展的基础。
要着眼构建新发展格局，推动短板产业补链、优势产业延链、传统产业升链、新兴产业建链，不断增强产业发展的系统性、完整性和竞争力。要优化生产力布局，推动重点产业在国内外有序转移，支持企业深度参与全球产业分工合作，促进内外产业深度融合；要对重点行业产业链、供应链进行系统梳理，摸清薄弱环节，找准风险点，分行业精准施策，确保国家产业安全。
（三）全面实施乡村振兴战略，推进农业农村现代化
全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。党的二十大报告明确提出了到2035年基本实现“农业现代化”、“农村基本具备现代生活条件”的发展目标。习近平总书记更是进一步把党中央对农业农村工作的总体部署概括为“未来5年‘三农’工作要全面推进乡村振兴，到2035年基本实现农业现代化，到本世纪中叶建成农业强国。”
建设农业强国的头等大事，是保障粮食和重要农产品稳定安全供给。我们要牢牢把握耕地和种子两个关键环节，实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，确保我国粮食安全；同时，要树立大食物观，积极构建多元化的食物供给体系。在保护好生态环境前提下，向森林、草原、江河湖海要食物，向植物动物微生物要热量、要蛋白，多途径开发食物来源。
当前，我国“三农”工作的重心已经转向全面推进乡村振兴。乡村振兴的重中之重是产业振兴。推动乡村产业振兴，要基于一方水土，着力开发乡土资源；突出地域特色，形成竞争优势；建成产业、形成集群，真正把“土特产”这3个字琢磨透。要瞄准“农村基本具备现代生活条件”的发展目标，组织实施乡村建设行动，提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度，让农民就地过上现代文明生活。
（四）推动发展方式绿色转型，建设美丽中国
绿色发展是新发展理念的有机组成部分。党的十八大以来，全国各地深入贯彻“绿水青山就是金山银山”的发展理念，坚持山水林田湖草沙系统治理，加快发展方式绿色转型，“美丽中国”建设已经取得重大进展。
在保护与改善环境方面，要积极推动构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系，实施生态保护红线监管制度，从源头上避免生态破坏和环境污染。要深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，促进经济社会发展全面绿色转型。要在优化产业结构、合理配置能源结构的基础上，积极推进清洁生产，解决生产过程中的废弃物排放问题；要以大气、水、土壤污染等突出问题为重点，持续打好污染防治攻坚战。在生态保护与修复方面，要推动构建以国家公园为主体的自然保护地体系，形成中国特色生态保护方式和制度；要实施生物多样性保护重大工程，推动山水林田湖草沙一体化保护修复；要科学开展生态系统评估，持续改进生态保护工作的效果和水平；要进一步增加科技创新供给，加快数据平台建设，不断提高环境监测和环境保护的技术支撑。
力争在2030年前实现碳达峰、争取2060年前实现碳中和，是党中央为破解我国资源环境约束、推动实现可持续发展作出的重大战略决策。实现碳达峰碳中和，必须立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤有序推进。要深入推进能源革命，构建安全、高效、多元的能源供给体系，稳步推进传统化石能源的替代工作；要积极推动工业、建筑、交通等重点领域低碳转型，大幅降低能源消耗；要推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变，健全碳排放权市场交易制度，充分调动全社会减污降碳的积极性。
（五）以人民为中心，扎实推动共同富裕
共同富裕不仅是经济问题，更是政治问题。习近平总书记明确提出，要“分阶段促进共同富裕：到‘十四五’末，全体人民共同富裕迈出坚实步伐，居民收入和实际消费水平差距逐步缩小。到2035年，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展，基本公共服务实现均等化。到本世纪中叶，全体人民共同富裕基本实现，居民收入和实际消费水平差距缩小到合理区间。”党的二十大报告明确提出要“扎实推动共同富裕。”
推动实现共同富裕，必须正确处理公平和效率的关系，避免陷入“杀富济贫”、“杀鸡取卵”的误区，坚持在高质量发展中促进共同富裕。要积极构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性，提动形成中间大、两头小的橄榄型分配结构，促进社会公平正义，促进人的全面发展。当前，尤其要在提高发展的平衡性协调性包容性、着力扩大中等收入群体规模、促进基本公共服务均等化、加强对高收入的规范和调节、促进人民精神生活共同富裕、促进农民农村共同富裕等重点领域采取切实措施，不断夯实共同富裕的制度基础。
（六）化解重大风险，实现安全发展
在全球化视野下，我国是一个人口大国，人均资源相对较少，独特的资源禀赋条件决定了我国需要进口大量粮食、石油、矿产品、基础原材料等大宗商品；另一方面，我国又是一个发展中国家，在知识、技术密集型产业领域没有比较优势，需要大量进口关键零部件、精密机床、操控软件等前端产品。这就使得我国经济运行容易受到国际局势变化等非经济因素的冲击。当今世界已进入变革动荡期，我国发展面临的风险因素明显增加，有效防范化解重大风险便成为摆在全党和全国人民面前的一项重要任务。
习近平总书记高度重视风险防范和化解工作，反复强调要牢固树立“底线思维”，贯彻“稳中求进”的工作总基调。党的二十大报告更是要求“我们必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。”我们要在深入梳理、分析重大风险来源、性质、潜在冲击规模的基础上，做好应对预案，强化制度和物资保障，以做到有备无患，确保我国社会主义现代化进程得以顺利推进。
以“治理现代化”助力高质量发展进程 （一）推动高质量发展需要破解经济学的“世界性难题”
在过去很长一段时间里，很多人把以经济建设为中心简化为经济增长第一、GDP至上，不惜牺牲环境、劳工利益甚至以收入差距快速拉大为代价追求经济增长，导致发展过程中不平衡、不全面、不可持续的问题越来越严重。在新的历史条件下推动高质量发展，要求我们准确、完整、全面贯彻新发展理念。这在理论和实践层面上给我们带来了一系列新的挑战：一方面，以更大力度保障劳动者权益，保障城市居民居住权，重新平衡土地、资本、劳动力的分配关系；以更大力度保护生态环境，促进人与自然和谐共生；以更大力度托底弱势群体最低消费，维护社会公平正义，要求强化政府干预；另一方面，伴随着劳动力数量的减少，我们需要把发展的基点放到优化资源配置、提高劳动生产效率上。在社会分工体系越来越细密、经济体系越来越复杂、社会需求变动速度越来越迅速的条件下，单纯依靠政府规划、产业政策来引领经济结构优化升级的做法越来越捉襟见肘。要想充分激发全社会的生机和活力，真正把全社会的积极性调动起来，最终还是要回到市场机制上来，回到尊重和发挥市场在资源配置中的决定性作用上来。这样，我们就必须直面“无形之手”和“有形之手”相结合的经济学“世界性难题”。
现代市场经济都是包含政府作用的市场经济。一方面，政府提供规则、执行规则，维持交易秩序、降低交易成本；修建道路、桥梁，提供电力、通讯等基础设施；改善收入分配、扩大市场需求，从而拓展了经济发展的空间；另一方面，政府也需要从经济体系中汲取资源，以弥补政府运营成本；法律、法规的不完善，有可能固化特定利益结构和分配结构，阻碍竞争、降低社会流动性；而执法不严、执法不公，更带来钱权交易、社会不公，因此，合理的政府规模应当以政府规模扩张带来的边际收益大于边际成本为前提。毫无疑问，政府活动的边际收益和边际成本，既受政府规模的影响，也与政府的组织形式、职能定位、履职方式等密切相关。准确的职能定位、合理的组织形式、合适的履职方式，有助于提高政府活动的边际收益、降低政府活动的成本，从而把“均衡”政府规模推进到更高的水平上。与之相反，有些国家（或地区）即便政府规模相对较小，但其政府活动也是低效的，社会治理是失败的。我们要准确、完整、全面贯彻新发展理念、着力推动高质量发展，注定了必然要强化政府对市场活动的干预，注定了我国的政府是大政府、强政府。只有牢牢抓住治理体系和治理能力现代化这个“牛鼻子”，我们才能真正把高效市场和有为政府有机结合起来，才能为全面建设社会主义现代化提供坚强的制度保障。
当前，推动高质量发展还面临许多新的现实挑战。从国际环境看，世界百年未有之大变局加速演进，世界进入变革动荡期。部分国家为了遏制中国发展，一方面在核心技术、关键零部件等领域“卡脖子”，阻遏中国经济技术升级的步伐；另一方面以“价值观外交”为幌子拉帮结派，推行“友岸外包”和国际产业链重构，诱导国际市场需求向其它地区转移，这就使我国经济面临巨大的调整压力。从国内条件看，当前我国房地产市场深刻调整，其影响不断加深。房地产业具有很强的拉动作用，对经济运行辐射面很广。房地产市场出现深刻调整，会导致居民财富大幅缩水，延迟居民消费和消费升级进程；会导致上下游产业市场需求下降，影响社会预期和企业投资；会导致政府土地出让金收入大幅下降，影响地方政府投资和地方政府债务运行；会恶化银行贷款质量，降低货币政策传导效率。而三年疫情又在很大程度上改变了社会预期，居民对人生意义、家庭价值、个人发展等的看法均发生明显变化。上述因素叠加在一起，就形成了需求不足、供给冲击、预期转弱“三重压力”。要化解上述压力，进一步发挥政府作用、加强宏观经济调节力度固然必不可少，但更离不开全社会所有成员（企业、个人）的主动应对和分散式探索，更离不开全社会积极性和主动性的充分发挥。而要做到这一点，也必须在推动实现“有效的市场”和“有为的政府”有机结合上下功夫，在推动治理体系和治理能力现代化上下功夫。
（二）以治理现代化助力高质量发展进程
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制改革的持续推进，我国治理体系和治理能力建设也不断取得重大突破。早在1987年，党的十三大就明确提出了“党政分开”，从理顺党组织与国家机关、群众团体、企事业单位的关系入手，优化党的组织形式和工作机构，进一步下放权力，精简政府机构，改革干部人事制度；在确立社会主义市场经济体制的改革目标之后，1998年的政府机构改革聚焦转变政府职能，大幅削减专业管理部门、裁减政府工作人员，“拆庙赶和尚”，使政企分开取得实质性进展，为国有企业进行规范的公司制改造创造了良好外部条件；而围绕“入世”大规模废止和修订行政性法规的做法，更使国内经济运行规则与国际通行做法接轨，为国内企业创造了统一、规范的市场竞争环境；2013年，党的十八届三中全会又聚焦“完善和发展中国特色社会主义制度，推动国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，对全面深化改革进行了统筹谋划。全面加强和改善党的领导、政府机构大部制改革、执法体制改革以及国家监察体制改革等等，都是在上述全面深化改革的有机组成部分。可以说，过去十年我国全面深化改革的最大亮点就是巩固和完善中国特色社会主义基本制度、夯实中国特色国家治理体系的基本架构。而（广义）政府权力架构和运行逻辑的改变，必然会要求对现行的法律法规进行全面梳理和评估，并做出适应性的优化和调整；必然会要求改变既有的思维定势和工作习惯，切实把法律法规的制定和实施建立在新的权力架构之上。与此相对应，今后一段时期我们全面深化改革的重心应转到全面提升国家治理效能上来，即在既有国家治理体系框架下显著提升国家治理的“现代化”水平。
1.把“有限政府”的理念切实落到实处
必须深刻地认识到：受资金、人力和技术条件等因素制约，政府不可能“把所有事情都揽下来”。超越条件和可能去追求过高的目标，其结果往往是各项目标都不能得到确切的保证。在现实生活中，政府承诺的公共服务不能全面兑现、基层公务员普遍的超负荷加班、层出不穷的政府隐性负债、以过度管理代替政府服务等等，在很大程度上都和政府追求过高目标，做“不该管、也管不好”的事情有关。政府提出过高的目标却又无法完全兑现，最终损害的是政府的形象和声誉，损害的是“法治”精神和市场机制。现代财政作为国家治理的重要支柱，在推动建设“有限政府”方面可以发挥重要的作用。应加快中期预算改革、权责发生制政府会计制度改革、财政透明度改革、政府债务管理改革，切实改变政府“计划与财政两张皮”现象，在“保基本、保重点、保优先”过程中推动政府职能向基本职责、法定义务、保障和改善民生等重点领域聚焦，切实遏制政府职能的无序扩张，推动“有限政府”建设不断取得新的进展。
2.发起一场“效率运动”，全面提升政府工作效能
应根据政府履职的不同内容有针对性地采取措施，扩大民主参与、提升法律法规质量、优化执法工作流程、加强执法资源保障、强化外部监督，多渠道入手提升政府工作效能：
完善宏观经济治理，推动经济实现可持续的稳定增长。要高度重视当前经济运行面临的下行压力，做好稳增长工作。完善宏观调控最主要的是搞好财政、货币政策设计。积极财政政策的设计应该涵盖政府全部的收支活动。考虑到地方融资平台的职责和运行特点，不包含地方融资平台收支活动的财政政策设计是不完整的，也是无法有效引导社会预期的；同样，政策性开发性金融工具的实质是财政赤字，也应该被包括在政府收支的范围之内。类似的，在确定基准利率时，只有既考虑市场供求态势的变化，又充分考虑未来一段时间物价水平变动的趋势，货币政策设计才是预防性的、主动的。只有切实提高利率杠杆的灵活性，才能切实消除货币政策操作所体现的被动适应性、顺周期调节特征，显著提高货币政策的效果。要切实提高财政、货币政策的透明度，充分说明政府宏观调控的原则和行为规则，明确决策依据和政策目标，并广泛接受社会监督。只有如此，才能有效遏制“财政政策货币化”和“货币政策财政化”的现象，更加有效地引导社会预期；
以全面依法行政为突破口，提高政府监管执法水平。伴随着党的领导的全面加强、执法能力的全面提高，过去很多为表明政治态度、体现领导个人作风而出台的制度性规定已经不再合乎时宜（如工作要求无法兑现、规定不符合科学要求等），需要对既有的各类法律法规、监管标准开展系统性梳理，并进行系统优化以提高其民主化、科学化水平，进一步夯实“依法行政”、“依法治国”的基础。考虑到政策目标需要借助市场机制和市场主体才能实现、政策过程并不完全由政府掌控的客观现实，政策履行监管职责的重点应放在“过程管理”上，通过全面依法行政把政策压力传导给市场主体，引导其行为发生改变，最终实现政府的发展目标。要坚决避免执法监管中的形式主义、过度执法现象，切实避免随意执法现象（如“一人得病，全员吃药”现象）。政府计划的不完善性，决定了政府的政策目标不可能100%地得到实现。因此，还需要适当增加对政策目标未能预期实现的容忍度。不仅如此，政府在贯彻新发展理念的过程中还必将出台大量新的政策法规。在推出新的政策法规时，有关部门要充分听取各利益相关方的意见（特别是被管理方的利益诉求），更好地平衡各方利益，以减少新政策出台给社会运行带来的冲击；
以扩大民主参与为切入点，提高公共服务水平。应坚持结果导向，大幅向基层政府放权，通过削减程序性要求和上级考核指标鼓励基层政府（事业单位）因地制宜地开展工作。与此同时，以提高公众满意度为着眼点，积极扩大公众参与、不断提高政府决策的民主化水平，不断提高公众对政府工作的满意度；切实加强外部监督，督促相关部门及工作人员持续提高公共服务的水平。
3.把有效的市场、活跃的社会挺在前面
当前，无论是考虑问题还是布置工作，一些地方和部门总喜欢把全社会力量动员起来，搞“群策群力”；对于不合意的社会现象，总喜欢直接动手，亲自指挥，其结果就是损害了相关部门和社会机构独立开展业务的自主精神。律师、法院、媒体等在平衡企业（个人）与政府力量、维持社会公平正义方面发挥着重要的作用。当前，我国社会投资信心不足的一个重要原因，就是上述机构（机制）的功能出现一定弱化。要推动国家治理现代化，必须充分调动市场和社会两方面的积极性：
要深化市场经济改革，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用。应认真贯彻落实党的二十大的相关部署，在优化所有制结构、深化国有企业改革、完善市场运行机制、完善宏观调控方面持续深化改革，不断增强市场机制配置资源的效率和水平；
要激活社会，充分发挥社会组织的作用。各类律师、会计师、评估师事务所，行业组织和社会团体，公证、仲裁、计量等机构，基金会等公益性组织乃至工会、共青团、妇联等机构，对于提高社会的组织化水平、提升经济运行效率、维护社会公平正义发挥着重要作用。在党的全面领导下，上述各类机构都应结合自身特点积极开展业务创新，不断提高其业务能力和业务水平。从政府角度看，政府只有广泛借助、吸收社会组织的专业力量，才能显著提高社会治理的能力和水平。（来源：人民论坛）
（本文为人民论坛特约撰稿文章，文章精要已分别刊发于《中国经济时报》）
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