[治理策略] 程同顺等:基层治理的公共空间

程同顺 王雪珂（南开大学周恩来政府管理学院副院长、教授、博士生导师；南开大学周恩来政府管理学院博士研究生）

全过程人民民主是以中国共产党的领导为核心、以民主价值为依归、以中国具体民主政治实践为样本、以中国民主政治制度为保障的具有中国特色的民主政治模式，并在党的二十大报告中被正式确定为中国式现代化的本质要求与社会主义民主政治的本质属性。对全过程人民民主的这一根本性定位，来源于其从实践到理论再到实践的发展过程。2019年11月，基于上海市长宁区虹桥街道古北市民中心的基层实践，习近平总书记首次提出了“人民民主是一种全过程的民主”的重要论断。之后在庆祝中国共产党成立100周年大会的讲话中，习近平将“发展全过程人民民主”与“践行以人民为中心的发展思想”相连，强调党在新的征程上必须“紧紧依靠人民”。之后由国务院新闻办正式发表的《中国的民主》白皮书，对这一概念进行了更加完整深刻的理论阐释。由此，全过程人民民主作为党领导人民“追求民主、发展民主、实现民主”的伟大创造，从一种政治话语表达上升为指导我国民主政治进程与党的各项事业发展的根本性和全局性指导理论。在此基础上，全国各地依托全过程人民民主开展的各项基层民主政治实践逐渐铺展开来。

全过程人民民主之所以能够在坚守“人民当家作主”这一民主之核心价值的同时，于真实性、完整性和有效性等方面对传统西式民主进行改良和创新，在于党和国家将民主理念贯彻植入我国具体的民主政治制度与民主政治过程当中，从而实现了理论上的民主与实践中的民主、结构层面的民主与过程层面的民主、时间维度的民主与空间维度的民主的有机融合。从而将高居庙堂的抽象民主概念拉入到具体的实践空间与广泛的生活场景之中，使中国民主在“全过程”的政治轨道上高效运转起来。党的二十大报告也着重申明了基层民主的重要性，指出“基层民主是全过程人民民主的重要体现”。因此，对全过程人民民主的进一步理论研究，必须从对政策背景及制度架构等的探讨转向对以全体人民群众为核心主体、以关涉人民切身利益与需求的公共事务为主要内容、以协商—共治为基本逻辑的基层民主运行过程的深挖。由此，本文认为全过程人民民主的发展路径应该且必须导向具体的基层治理空间之中，在特定的实践场域里面向最广泛的人民群众。从空间政治的角度出发，发现“公共空间”能够凭借其政治整合功能、社会治理功能与公共性生产功能将全过程人民民主融入基层治理场景之中。而通过对基层公共空间主体、结构以及价值的再造，恰恰可以促进全过程人民民主在基层生根落地，其真实性、完整性与有效性得以全面发挥。

人们谈论民主时，民主总是与时间息息相关；人们谈论空间时，空间总是与其物理属性紧密相连。然而实际情况是，随着民主形式的愈加丰富，简单的时间维度已经无法穷尽对民主理论的研究需求，由此空间的社会政治意义开始承担愈加重要的研究价值。让民主与空间相连，让民主的空间性与空间的政治性相嵌，对于进一步发展和完善全过程人民民主政治具有重要的创新意义。

（一）民主研究：从时间维度到空间维度

对全过程人民民主的研究需要依托具体的时空展开，然而现有研究却大多重视时间和结构维度多过于空间和过程维度。一方面，学者们沿循着时间性的视角和历史性的眼光，对全过程人民民主的历史渊源以及发展历程进行推演，重点在于论证全过程人民民主作为“人类政治文明的新形态”或“人类民主的新形态”的历史依据。另一方面，学者们倾向于从结构性的维度和制度性的层面对全过程人民民主的概念与本质、环节与机制、结构与要素、特征与优势、范围与限度、制度与实践等方向进行考察，并且已然积累了较为丰富的研究成果，为全过程人民民主的理论发展奠定了坚实的基础。但同时，现有研究表现出明显的宏观抽象叙述较多，微观具体叙述不足；时间性研究较多，空间性研究不足；结构制度内容较多，实践过程内容不足等特征。由于“民主状态与空间状况密切相关”，空间维度似乎可以成为弥补现有研究不足的一个理论转向。

从理论角度来看，空间是社会科学研究中重要的研究维度之一。它不仅仅是简单机械的物理或地域意义上的概念，更是内生包含了国家与社会关系、民主政治发展、基层社会治理等众多关键议题的政治学概念。然而，长期以来时间的重要性将空间的重要性遮蔽了，许多学者认为“时间在逻辑上优先于空间”。直到20世纪中叶之后西方社会科学界出现的“空间转向”才使得空间维度正式进入到政治学、历史学、社会学等学科的研究视野当中。经过福柯、列斐伏尔等学者的逐步深化，空间研究与政治研究逐渐相融相洽，促成了“空间政治学”的诞生与发展。在空间政治学的研究视阈当中，空间与权力互动、空间与政治认同、空间与社会治理、空间与民主政治等都是重要的研究议题。其中空间与民主之间的关系构成了本文从空间维度对全过程人民民主进行研究探讨的理论基础。

为了使中国的民主政治与中国的空间状态能够相辅相成、协调适配，作为一个广土众民的“巨型国家”，我国更应该且必须“向内探寻发挥更小的合法单元的功能”。从民主的理论类型上来看，空间状况决定着一个国家更适合于“大型民主”还是“小型民主”，更适合“精英民主”还是“大众民主”，更适合“多数决民主”还是“协商共识型民主”。因此，民主的体系架构、价值取向、制度逻辑实际上都离不开空间这一基本的理解尺度。具体到我国，则意味着我们必须实行间接民主与直接民主、选举民主与协商民主、保护型民主与自治型民主、代议制民主与参与式民主相结合的全过程人民民主；从民主的具体实现方式来看，空间维度是中国式民主发生发展的活动场域，也是基层民主无法脱离且必须要经常面对的客观环境。中国式民主体系与中国式空间体系具有相互依存、相互制约、相互促进的密切关系。因此全过程人民民主必须对接到具体的实践场域之中，发挥基层空间在民主建设和民主发展中的独特作用。

（二）空间属性：从物理属性到政治属性

空间在传统认知中仅仅被当作某种物理性实体，然而正如列斐伏尔将空间与存在当作密不可分的统一体一样，实际上人类的任何行动都必须以空间作为载体展开。当人类的关系有了属性、人类的行为有了政治目标，空间的政治性也就不言而喻了。从这个意义上来讲，空间与社会关系、政治行为紧密地联系在一起，社会关系的建构、分解、变迁、重组；政治行为的发生、运作、推动、演变都必须凭靠一定的空间场域才得以进行。因此，“空间一直都是政治性的、战略性的”。以空间的政治属性为基本取向，学界逐渐兴起了空间政治学这一新兴研究方向，关注空间结构与政治主体、政治行为、政治过程相互塑造与影响的内在机理。空间政治属性的直接体现之一在于空间与民主的相构相嵌、相依相赖。具体到我国，则体现为与国家制度架构、政策创新、治理行为等直接相关的各层级民主政治建设。以空间边界划分国家、社会管理体系，一般可分为国家中央政权直接控制与管理的较高政治层级和国家权力向下拓展形成的兼具行政性与自治性的基层政权。在高层级的治理空间内，人民通过间接民主的形式通过选举人民代表行使民主权利，这是民主最普遍的形式。而将民主的价值延伸至群众，将民主的行动落实至基层，将民主的形式拓展至协商，才是发展和创新我国全过程人民民主的题中之义。基层处于国家政治结构中的托底位置，是国家权力控制与民间自治力量的结合点。这意味着全过程人民民主向下落实到地方基层空间之后，如何在小规模的群体内部实现民主的有效性，拓宽以参与、协商、沟通等为基础的基层民主渠道则显得尤为重要。全过程人民民主从高层级的治理空间向下拓展至基层治理空间的过程，正是在中国共产党的领导下实现国家链接社会、政府链接人民群众、公众链接个体的民主政治过程。而如何让这一过程完整、有效地运转起来，公共空间这一理论视角的重要性凸显了出来。公共空间在功能与目标上与全过程人民民主统合上下、贯穿横纵的空间属性不谋而合，同时都以促进整个国家的民主政治发展和人民的幸福生活为依归。因此通过搭建有效的公共空间平台，党和国家可以借助公共空间的独特优势建立连通广大人民群众的全过程民主链条，让基层成为人民参与、协商、治理公共事务的有效空间。

民主需要在一定的空间中运行和发展，而这种空间必须是公共的。原因在于，从概念和本质上来看，民主的基本指向是权力来自人民，也即“人民性”是民主的根本属性。因此民主的运行必须依靠广大人民群众的普遍性参与，让人民成为民主政治中权力的核心和治理的主体。而“让人民当家作主”这一目标的实现要求人们不能单纯地关心与个体利益相关的私人事务，必须生发出对关涉到集体利益的公共事务的热情与积极性。这意味着在现代化的时代背景下越来越走向原子化的人民个体，必须走出个人日常生活导向的私人空间，重新走向政治生活和社会生活导向的公共空间。在公共空间之中，人们通过参与公共生活、商讨公共事务、进行公共交往和公共活动，最终培育出共同的公共精神与公共美德，从而由一个个单独的个体集聚成为“共同行动的政治伙伴”，并由此成为基层民主治理的中坚力量，民主的“人民性”与“公共性”价值得以生发的同时，民主也得以在具体的实践空间之中有序运转起来。由此，自觉自律的公共空间与民主化、契约化的公共权力的同步生成逐渐成为民主化和现代化的一个重要标志。因此，全过程人民民主的未来发展也必然离不开良好的公共空间格局与秩序。而只有兼具具象与抽象、实体与虚拟等多维性特征的公共空间能够在理论与实践上对立体的全过程人民民主进行完整且深入的分析。

（一）公共空间的政治取向与实体属性

鉴于本文将公共空间作为主要研究对象，因此首先必须厘清其概念源起、发展历程及基本属性。本体意义上的公共空间伴随着群体性居住而产生，其功能也仅仅是共同抵御外来侵扰、进行技术合作、提供互助服务等。因此，物理属性成为原初公共空间的基本属性。自20世纪50年代被查尔斯·马奇（Charles Madge）使用而成为一个独立的学术概念之后，汉娜·阿伦特在阐明其理论体系的时候间接引用了这一概念，从此公共空间开始在城市规划、政策制定、网络媒介等领域被广泛关注和讨论，公共空间逐渐被赋予了更加复杂的政治及社会属性。随着现代国家的出现以及随之而来的国家与社会的分野，权力开始逐步向上集中，“公共”的概念则开始向内收缩，公共空间也由此从“公共的空间”转换为“具有公共性的空间”。经过哈贝马斯、列斐伏尔、查尔斯·泰勒、福柯等学者的理论探讨与创新，原先传统意义上物质实体维度的公共空间开始同时兼备了理论抽象维度的政治社会意涵，并且逐渐成为社会科学研究中重要的研究范式之一。

经过长时间演变的公共空间概念，在具体的学术研究过程中逐渐衍生出更加多维化的概念取向（参见图1）。从学科的研究进路角度进行分类，公共政策与城市管理等专业领域更加注重公共空间的物理功能，倾向于将公共空间作为一种物理实体与城市建设、环境构造、公共服务等问题联系起来进行考察；政治学、社会学、哲学等学科则更加注重其政治功能，偏向于将公共空间作为一种抽象概念，从中窥视宏观国家公共权力与市民社会之间互赖共生关系的变迁与重构。从公共空间本身的属性特征进行分类，实体的公共空间与虚拟的公共空间共同影响和塑造着国家的民主治理与民众的日常生活。实体的公共空间包括城市中的咖啡馆、酒馆、书店、广场、俱乐部，以及农村中的集市、公路、祠堂、茶馆、田间地头等；虚拟的公共空间则包括概念上和理论上的社会团体、社会组织以及其他舆论空间、社交空间、交往空间等抽象空间。特别需要注意的是，近些年来伴随着新媒体与大数据时代的来临，民众不再仅仅依赖面对面的方式进行集聚与公共交往，借由网络平台的隐蔽性、自由性与高效性，民众逐渐更加倾向于通过网络公共空间这种新兴形式发表公共意见。基于微博这一意见平台形成的微型网络公共空间，以及基于微信及其他社交平台形成的各类“群”空间，为新的时代背景下公共空间的重构与转型提供了新的思路与方法。

图1 公共空间的分类

由于本文将公共空间与全过程人民民主放置在一起进行研究，因此必须遵照研究对象的特殊性选择合适的理论概念，同时兼顾宏观的理论高度与微观的实践考量。所以，本文所使用的公共空间概念在学科分类上属于偏重其政治功能的政治学、社会学概念，倾向于将其与国家政策、经济分配、社会治理等与民主息息相关的政治活动与政治行为相勾连；在属性分类上，由于全过程人民民主的全过程特征倾向于让民主治理的空间范围下沉至基层，因此本文选择与大部分民众日常生活紧密勾连的实体性公共空间作为主要研究对象。综上，本文论述中所定义的公共空间，是所有公众在其中可以平等、自由地交往，对透明、公正、公开的公共事务进行讨论从而形成公共意见的实体性空间，以边界开放、过程公开、意见公平与结果公正为基本特征，并以公共服务的输送、公共交往的维护和公共意见的生成为主要目标。

（二）公共空间的多维性与全过程人民民主的立体性

从公共空间这一概念出发，西方学者一直倾向于将意识形态、个体权力、公共理性、政治自由、城市建构等与民主概念息息相关的传统议题与公共空间联系起来进行讨论。与西方公共空间理论内生性地与民主政治议题相勾连的研究取向不同，自20世纪90年代公共空间理论引入国内之后，虽然已产出了相当丰富的成果，但大多偏向于宏观，且主题较为固定和单一，大多与城市规划的政策建议相关，没有真正进入到对民主理论与具体运行过程的研究当中。而从上文的论述中可以得知，公共空间在为民主理论引入空间这一研究维度的同时，凭借其实体属性为抽象的理论研究增添了更为具体的物质形式，使高居空中楼阁的公共领域下沉至城市、农村等基层社群，渗透进国家与社会、政府与民众、集体与个人等更加细微的关系链条之中，从而与广大人民群众鲜活的日常生活紧密结合在一起。这与全过程人民民主将国家层面的民主制度安排与社会层面的民主实践创新相结合，自上至下地将民主价值贯彻至基层治理的全过程当中的内核不谋而合。

公共空间的生成既可以反映一个国家和社会力量的均衡状态，也能反映国家政治制度是否民主以及赋予了公民多少政治参与权利与保障。具体到我国，公共空间治理是实现国家治理现代化的必然要求，对于全过程人民民主的发展意义重大。因此，对于全过程人民民主的研究，不能仅仅将其作为抽象、宏观的民主概念进行讨论，而应将宏观的民主制度和民主政策融汇于微观的基层空间实践之中进行深入挖掘；对于公共空间的研究亦不能只将其作为实体意义上的物理空间进行讨论，而必须将其放置于具体的政治、经济、社会甚至文化背景中进行考察。因此，将公共空间维度作为探究发展全过程人民民主的创新路径的研究视角，既可以在理论上弥补民主政治研究与公共空间研究的不足之处，也可以为在实践中探索人民群众参与社会治理、促进社会民主化的有效路径，为全过程人民民主真正落到实处、形成共识提供实践方案。

我国的全过程人民民主是由一系列民主政治制度和基层民主政治实践复合而成的民主模式。这意味着让民主在全过程运转起来除了必须从顶层架构维度通过完善各项民主政治制度来协调国家与社会之间的关系，从而推动基层民主制度的创新发展；还必须从基层实践维度通过创新政策执行方法来协调政府与人民之间的关系，从而优化基层民主绩效的实际表现；从政治参与维度通过提高公共性生产能力来协调公众与个体之间的关系，从而促进基层民主价值的完整彰显。而公共空间的政治整合、社会治理与公共性生产的功能恰恰能够将民主制度、民主绩效与民主价值有机结合起来，从而促进民主效能在全社会真实有效地铺展开来。

（一）公共空间的政治整合功能与基层民主制度的发展

民主政体代表着人民的统治或者多数人的统治。这意味着民主政治的主体应该是由多数人构成的群体性力量，在我国这一群体即为广大中国人民。面对着数量庞大且结构复杂的人民群体，如何妥善处理其内部矛盾和分化，如何在尊重各主体类型的差异性与多元性的同时寻求和塑造其一致性与公共性，是我国民主一直以来关注的重点问题。从国家的宏观高度来看，我国民主政治整合力图达成的目标是在保证“人民当家作主”这一基本前提的基础上，维护广大人民群众的权利、实现广大人民群众的利益。为了达成这一目标，我国民主建构了两条基本政治整合路径。其一是通过自上而下的整合方式构建完整有效的民主制度体系，组织吸纳社会各群体团结围绕在中国共产党这一领导核心周围，从而在国家与社会之间打通多样、畅通且有序的民主渠道。其二则是通过自下而上的整合方式拓宽民众自发参与民主政治的空间，使民众得以自由地表达意见和诉求。

从上述两种政治整合的方式来看，自上而下的方式由国家和政党作为领导主体，通过制定和完善我国民主制度体系，在保证各社会力量群体的凝聚力和向心力的同时，促进在整合过程中采用协商方式来达成民主共识。但这一方式由于其宏观性和抽象性难以直接触及到人民群众的日常生活，在对接复杂且时刻处于变动之中的社会关系时更容易出现滞后的问题，因此在基层民主实践之中，自下而上的整合方式独特作用便得以彰显出来，而这种基层整合方式需要仰赖具有政治整合功能的公共空间作为中介才能更加高效地实现。公共空间通过整合社会中的企业、各类组织、城乡居民等多元主体，将不同种族、年龄、阶层和爱好的人集聚在一起进行公共交往，从而在国家与社会之间建构起一个自由交流融合的场域。不同的主体在场域中形成了各异的社会关系网络与权力结构，通过将差异性主体自身的情感、价值、利益与需求不断施加于公共空间之中，这种关系网络和权力结构将会逐渐固定下来，并与空间形成一种较为稳固且隐秘的相互制约关系。国家力量与社会力量在其中达到平衡，民主制度得以生成和延续。因此，由差异性主体建构而成的多元公共空间不仅拓展和整合基层民主参与主体、丰富了基层群众自治主体，而且对于改善民主制度的外部环境、拓展基层民主的发展空间、培育新的基层民主增长点具有十分重要的意义。党的二十大对于“完善基层直接民主制度体系和工作体系”的要求，意味着必须让更多基层群众参与到基层社会治理的过程中来，让民主制度在实践中真正运转起来。而公共空间的政治整合功能恰恰可以在对公共事务的治理过程中促进利益共同体和行动协作体的形成，从而促进多元协作治理体系的生成，使更加广阔的社会主体积极地参与到全过程人民民主建设的过程中来，从而推动基层民主制度体系朝着“群众”和“自治”的方向进一步持续发展。

（二）公共空间的社会治理功能与民主政策的实践效果

民主制度构建的完善程度决定了国家民主政治体系的正当性，而民主政策施行的合理程度则决定了国家民主制度的实效性。全过程人民民主与传统西方民主的区别之一就在于其不仅仅关注宏观国家层面民主选举所产生的正当性，更关注基层社会层面民主治理所产生的有效性，也即始终如一地坚持“以人民为中心”的服务性导向。这一差别决定了全过程人民民主必须将民主建设的方向与社会治理的成果紧密联系在一起，在具体的民主政策制定与施行过程中更加注重引导人民通过协商共治的方式参与到民主基层治理的过程中来。而政府作为各项民主政策的具体执行者，则需要通过在具体的公共空间中凝聚人民群众进行协商合作来实现“良政善治”这一民主绩效目标。

公共空间作为政府与人民群众之间的中间纽带，一方面输出着政府链接群众、服务群众、促进人民需求解决、提升人民生活幸福感的政策执行导向，即政府如何通过有效执行各项民主政策保障人民的民主权利、实现人民的民主诉求，实现“良政”的目标；另一方面则承担着促进人民民主协商、增强人民公共精神、推动社会共同体建设的社会治理导向，即人民如何通过公共场所进行公共交往，公开商讨事务、表达诉求、监督政府，从而达成“善治”的目标。因此，公共空间不仅仅是自上而下政策执行的主要实现场域，也是自下而上多元主体进行社会互动、政治参与、民主协商，从而构建共治、共建、共享的社会治理格局的有效行为空间。通过建构现实有效的公共空间，不仅可以对抽象的民主制度与民主政策形成实践上的有效补充，让政府真正以人民问题的解决、人民生活的幸福、人民心声的回应为基本诉求，为人民提供更加多元且优质的公共服务和社会治理；同时对基层民主协商模式的完善、社会治理共同体在基层良性的运转也具有积极意义。

（三）公共空间的公共性生产功能与民主价值的彰显

全过程人民民主是完整的制度程序、现实的参与实践与普遍的社会共识的结合。完善的民主制度体系与合理的民主政策施行让全过程人民民主建设有制可依、有策可行，然而如何让民主真正成为每一位群众心中的“共识”，还需要在具体现实的民主实践中不断增强对于民主价值内核的普遍性认同。全过程人民民主先天蕴含的“公共性”与“人民性”的价值内核，使得我国的基层民主更加关注公权力的运行，从对合法性的关注逐渐向对公共性的追求转变，从对政治统治及政治秩序的关注逐渐转向对凝聚公共意志、增强价值认同、重塑社会共识的追求。而这一价值目标需要以公共性为核心特征的公共空间作为载体才能得以良好实现。

如前文所述，本文选择的公共空间概念同时具备实体属性和政治取向，也即除了面对着具体的“人”和实体的“空间”以外，还面对着政治理论取向上最重要的“公共”意义。“公共性”是公共空间区别于其他实体性空间的核心特征，而公共性生产自然而然就成为公共空间的核心功能之一。首先，公共空间将个体化、原子化的一个个单独的“人”集合在一起，给予社会中不同阶层、不同特质的人群一个对公共事务进行公开交流、沟通、表达、协商、反馈与监督的渠道，最终促进群体性力量的公共价值、公共文化以及公共性的生成。其次，由个体凝聚成的公共权力需要通过公共空间进一步凝聚个体，在生成公共价值之外，还要注重为个体在公共空间中提供寻求身份认同和个人价值实现的有效渠道。这意味着公共空间作为个体与公共权力之间的桥梁，既要将个体从私人空间中带回到公共空间，使民主的公共性价值得以生成，又要注重维护私人空间和一定程度的个体自由，使民主的人民性价值得以延续；既要承担着凝聚个体、重塑公共价值与公共利益的重要职能，又要发挥着拓展私人自主空间、提升个体参与意愿的重要责任。

图2 公共空间的政治功能与链接优势

现代国家普遍认同民主政体的重要性与必要性，但关于民主的具体实现形式与实践方案仍存在分歧。在西方自由主义民主逐渐遭遇到民粹主义、民族主义、身份政治等民主困境的同时，全过程人民民主为我们揭示了一种超大规模国家将民主理论、民主价值与民主政治实践有机结合的全新模式。这一兼具真实性、完整性和有效性的民主形式与蓬勃运转的公共空间息息相关，通过对公共空间主体、结构和价值的创新，基层治理单位可以重建公共空间的多元性、人民性和公共性，在保证人民各项民主权利得以有效实现、民主诉求得以畅通表达的同时，让民主真正下沉到基层，实现全过程人民民主与基层治理的有机融合。

（一）主体维度——重构公共空间的多元性与铺展民主氛围

改革开放以来，随着经济的快速发展，我国社会总体财富也实现了成倍累积，在这一过程中市场、资本与公共权威的合谋在推动城镇化发展的同时，也在一定程度上侵蚀和异化了传统公共空间。规制不足的权力与资本逐渐把控了空间生产和使用的主导权，使得各类社会资源高度集聚于少数精英群体之中，主体区隔与权益不均的问题由此产生。公共空间内部结构逐渐失衡，基层民主建设和治理体系随之受到影响。因此对公共空间结构的再造，重点在于发挥公共空间的政治整合功能，在包容更加多元化民主实践主体的同时提供更加多元化的公共空间活动模式和民主实践方式，最终重新建构党和国家主导、民众参与、多元社会力量协同的公共空间结构网络，从而拓展丰富我国全过程人民民主的制度空间、完善民主制度体系、扩大民主主体范围。

第一，整合多元化的民主实践主体。

多元政治主体的协同共生是社会主义民主政治制度的内在要求。在强异质性的社会中保障广大人民群众当家作主的地位意味着必须重视不同类型社会成员的不同特征、身份与需求，同时注重对网络主体、各类社会组织与社会团体、新兴社会阶层等多元社会力量的重新赋权和重新整合，促进多元主体在公共空间内“凝聚人心、汇聚力量”，形成“组织化的凝结”，从而为发展全过程人民民主“巩固和发展最广泛的爱国统一战线”。传统自上而下的政治整合方式大多通过两种方式进行：其一是制度整合，即通过建构民主集中制、统一战线制度、政治协商制度等体制机制来强化政治包容性；其二则是通过各类政治运动进行组织动员，从而扩大政治影响力。这两种整合方式都以国家力量作为行为主体，因而具有一定的强制性特征，对基层普通民众的自主性和参与性调动不足的同时也使公共空间逐渐被精英群体和资本力量所俘获。而多元主体公共空间的营造恰恰可以弥补这一缺憾。一方面公共空间能够通过自下而上的方式为差异性主体打开平等进入、自由交往、自主协商的端口，让不论年龄、阶层、民族、信仰的多元主体可及可达。另一方面则将政治整合与公共空间治理的主体权力进行分割，使政府从资源和权力的控制者、分配者向引导者、服务者转变，从公共空间的生产者、主导者向统筹者、管理者转变，从而将一部分公共权力下放给普通群众和各类社会组织，使他们从旁观者、聆听者向参与者、执行者和监督者转变，从而使政府、民众与社会团体在公共空间内部形成共同行动、平等协商、友好交往的良性权力互动模式。

第二，创新多元化的民主实践方式。

“拓展民主渠道，丰富民主形式，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务”是党的二十大报告中提出的发展全过程人民民主的重点要求。在公共空间中，多元行为主体通过差异性的参与行为实现“在场”：其中行政主体通过必要的政治活动规范着公共空间的政治性方向，社会主体通过可选的社会活动维系着公共空间的公共性取向，而人民个体则通过日常的社交活动体现着公共空间的人民性导向，这三类活动模式共同构成了基层公共空间的多元实践方式。传统的政治活动层面，一般由行政力量作为主导，采取听证会、恳谈会、座谈会等形式进行民主协商议事，存在着暂时性、单一性、滞后性等缺点。因此可以在广场、图书馆、庭院或专门开辟的公共场所中构建常态化的议事协商场所，如会客议事厅、协商议事室、基层立法联系点等，让群众在更加亲切可感、温暖可达的空间中完成民主协商、民主决策和民主监督。在社会活动层面，公共空间应当在传统的“精度”治理之上探索更加具有“温度”的民主治理模式，通过联结各类社会群体力量开展更加丰富的公益服务、生态环保、社会救助等实践活动。而在社交活动层面，公共空间则应当更加注重人民群众对日常交往、休闲娱乐、文化交流等活动的多元需求，通过在阅读室、棋牌室、茶馆咖啡馆等空间打造多元化的公共文化活动场所，如社区多功能空间、农村露天电影院、共享阅读空间等，开展多样化、仪式化、互动化的公共文化活动，提升人民群众的文化认同、价值认同和情感认同。

（二）结构维度——重建公共空间的人民性与扩大民主参与

全过程人民民主是呈现民心政治价值的民主。全过程人民民主“以人民为中心”的最高政治取向要求公共空间必须发挥其社会治理功能，将为人民提供更加优质的公共服务和治理效能作为基本目标。公共空间以结构模式为划分标准，可以分为正式和非正式的公共空间。前者指向的是政府通过行政力量自上而下建构的传统型公共空间，后者则指向公众自下而上自发生成的自治型公共空间。重塑基层公共空间结构应当同时注重服务型和自治型空间的建设，让政府的政治行为真正面向最广泛的人民大众与最普遍的公共利益，让“人民至上”这一民主的核心价值在基层民主治理的实践中有所依归。

第一，建构服务型公共空间。

政府作为基层民主政策的执行者和基层公共空间的主要行为主体，其在公共空间中制定的公共政策、提供的公共服务直接关系到民众在公共空间中进行公共交往的方式和享受公共生活的质量。因此，重建公共空间的人民性，意味着政府应当转变以往以资本和权力为导向的建构模式，转而建构以人民为导向的服务型公共空间。这要求政府在重新规划、生产、治理公共空间的时候应当增添更多精细化、情感化、服务化的考量。在场所构建方面革新服务型公共空间的基本设施以满足群众日常生活的多种需要，如增添适合多样化人群尤其是老年人和儿童的健身锻炼、休闲娱乐、生态绿化等场所；在服务输送方面则应当注重公共服务供给的标准化、均等化，保障弱势群体和低产阶层享受均等的公共服务，从而增进全体人民群众的幸福感、安全感与获得感。

第二，发展自治型公共空间。

相比于正式的公共空间，公民在微小的场域中自发形成的非正式公共空间可以更好地容纳各类群体进行公共交往，从而发挥其社会治理效能。例如农村的留守妇女与儿童通过跳广场舞和扭秧歌在广场自发形成的公共空间为村民提供了公共文化生成与公共价值传播的舞台；在小卖部逗留交谈的村民无意中建构的“平民议事室”，则为村民提供了对各类公共事务与公共话题进行交流协商的平台。这证明了自治型公共空间让民众能够在更具安全感和自由感的环境中自主自发地表达意见，从而以自愿结社的方式凝聚成为新型的民主力量。因此，在发展自治型公共空间的过程中，发挥更广泛的“人”参与民主政治建设的积极性、提升“人”的治理效能是至关重要的。而在发挥“人”的作用之外，也应当同时注重发挥各类“群体”的作用，促进以购买公共服务、联合社会组织及社团、团结社会资本等方式引领社会治理共同体的形成与塑造，使“把广大人民群众组织起来”转变为“让广大人民群众组织起来”。

（三）价值维度——重塑公共空间的公共性与完善民主机制

公共性作为“辨识公共空间的决定性标准”，指向的是场域的广阔性、信息的公开性、主体的平等性和过程的民主性，即全体人民需要在具体的民主实践过程中通过公开透明的协商方式在公共空间中形成公意，从而促进公共精神和公共价值的形成。这对于现代民主政治来说是不可或缺的重要元素。而哈贝马斯提出的在现代公共空间中进行平等交往、公开讨论以及共同关注的问题的方式为公共性的生产提供了一种可能性，即通过建立对公共事务协商—讨论的公开机制，以及健全对公共舆论生产—监督的透明机制，促进民众重新凝聚成为“公众”，积极参与到公共生活与公共事务当中，在促进公共利益实现的同时使个体的权益与需求得到有效保障。

第一，建立对公共事务协商—讨论的公开机制。

“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。”以协商为基本特征的全过程人民民主意味着民主对于普通的民众来说，不再是遥远的政治名词，而是就在你我身边的一次集体行动或是一次公开商讨。传统的“发声”机制或是协商方式对行政力量依赖性较强，人民群众更多是被暂时性地拉入到对固定化议题进行商讨的集中性议事环境之中，从而变成被动协商的对象。由于行政主体的强制在场，民众无法获得随意表达自身想法的安全感和自由感，因此更经常性地选择聆听而非发声。而现代民主政治要求的发声方式应该通过更加开放的、民主的、对话的、妥协的、折中的途径来展开。这就要求必须在公共空间中建立对公共事务开展协商讨论的公开机制，即个体需要在公开的可达的空间内拥有独立、自由交往和发声的权利，并得到制度化的保障。这意味着，在建立议事空间时应当选择如广场、茶馆、图书馆等更加贴近群众生活的公共场所；在召集议事主体时应当将党政干部、专家学者、意见领袖、普通市民等集合为整体性的议事团体；在选择议事方式时则应当更加注重发挥民众自身的议事能力，形成固定化、常态化的议政模式，从而建构新时代新形式的协商议政公共空间。

第二，健全对公共舆论生产—监督的透明机制。

公共空间发挥公共性生产功能的另一个方式在于通过生产公共舆论、争取公共话语权来寻求对公共权力的影响，对党政系统、公职人员进行监督，并寻求自身权利的达成与权益的维护。因此，重塑公共空间的公共性价值必须进一步完善和健全公共舆论的生产和监督机制，促进民主监督的公开化、透明化、有序化。在传统的通过官方渠道行使的监督权利之外，更应该注重民众在非正式的日常公共空间交往活动中发表的监督意见，让监督在舆论中真正运转起来。同时，公共舆论在公共空间中的生成也应该在公共理性的引导下进行，在建立批判性、独立性的公共空间舆论场的同时，也要防范因情感化、偏激化的表达而形成的非理性的集体表达。

图3 拓展民主公共空间的理论逻辑

民主与国家治理紧密相关，民主的发展与国家治理的现代化相生相伴。从全过程人民民主的提出，到在全国各地进行的基层试点，充分证明了民主价值理念只有将我国民主政治制度与民主治理实践相结合，才能发挥出真正的生命力与创造力。中国式民主正是凭借着纵横向度对“人民当家作主”一以贯之的坚持，超脱了西式民主的单一定义，将宏观抽象的民主概念拉入与每一个中国民众息息相关的基层治理场域之内。在这一过程之中，“空间”之所以成为关键的研究维度，在于无论是民主还是治理，抽象的政治概念必须仰赖于一定具象化的场所才能得以生根落地。而公共空间因其处于国家与社会、政府与民众、公众与个体之间的特殊位置，在民主政策与民主实践之间架设起一条连接轨道，既承担着党和国家民主政治建设与治理能力提升的重要责任，又囊括着普通群众个人权利实现与公共生活达成的多样需求。缺乏公共生活的基层民主政治，依然只能是自上而下的单通道治理，而缺乏集体行动的基层公共空间，冷漠超越了温情，小我湮没了大我。因此，只有建构起真正高质量的公共空间，才能促进民主、和谐、稳定的社会秩序的生成，才能真正营造起治理高效、服务均等、成果共享的社会治理格局。现代化对传统公共空间的冲击意味着在新的时代条件下，应该依据新的实践背景重塑公共空间多元性、人民性和公共性，使其重新发挥链接上下的桥梁纽带作用，为全过程人民民主基层效能的生成贡献力量。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]（来源：乡村发现转自：《党政研究》2023年第4期）