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我国地方政府债务现状及风险情况
第一，地方政府债务控制在地方政府债务限额以内，但规模增速较快，体现了地方政府在偿债方面的能力有所不足。财政部数据显示，2023年1—6月，全国发行地方政府债券4.37万亿元，截至2023年6月末，全国地方政府债务余额37.80万亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中一般债务14.86万亿元，专项债务22.94亿元。2022年末全国地方政府债券余额为35.07万亿元，其中一般债务余额约14.40万亿元、专项债务余额约20.67万亿元。可以看出，我国地方政府债务余额规模呈上升趋势，但仍控制在地方政府债务限额以内，专项债务余额的上升是导致地方政府债务余额总规模上升的原因。从增速来看，2022年1—6月全国发行地方政府债券为5.25万亿元，2023年1—6月同比下降17%，2022年6月末，全国地方政府债务余额为34.75万亿元，2023年1—6月同比增长8.8%，今年上半年发行地方债券规模有所收缩，这与去年上半年受疫情影响地方财政支出激增导致去年上半年地方债券发行规模的基数较高有关，2021年1—6月全国发行地方政府债券仅为3.34万亿元，但地方政府债券余额总规模的增速仍然很快，这也反映了地方政府在偿债能力方面有所不足。从历年数据来看，地方政府债务余额增速从2019年起就高于地方公共预算收入增速和政府性基金收入增速，在近几年地方政府债务余额的增速放缓幅度不大的情况下，地方本级一般公共预算收入增速和地方政府性基金本级收入增速出现较大幅度放缓甚至出现负增长的情况，这也增加了地方政府的偿债压力。
第二，窄口径地方政府负债率和债务率处于安全水平，但地方债务中隐性债务的占比较高，且地方政府债务且占中国政府总债务的比重较高。地方政府负债率和债务率是衡量地方政府债务风险的重要指标，从负债率来看，截至2022年末，窄口径地方政府债务余额占GDP比率为29%，比2021年增长2%，低于国际通行的60%的警戒线。但由于地方政府债务余额增速要高于GDP增速，因此地方政府负债率呈现出上升的趋势。从债务率来看，窄口径地方政府债务余额占地方政府综合财力（地方公共预算收入+基金预算收入+地方国有资本经营收入）的比率为122%，也处于IMF给出的参考指标（90%—150%）之间。但窄口径负债率并没有将城投债等隐性债务计算进来，当前地方政府仍有较大规模的隐性债务存量，因此仍存在一定的债务风险。根据财政部数据和Wind金融终端的相关数据，2021年底我国地方政府显性债务占GDP比率为27%，以城投有息债务为主的隐性债务占GDP比率为46%，以此计算2021年底我国宽口径地方政府债务占GDP比率为73%，要高于国际通行的60%的警戒线。而且这样还能计算出地方隐性债务占地方总债务的比重为63%，也处于偏高水平。城投有息债等隐性债务的融资成本更高，且还债期限更短，增加了地方政府的融资成本和还债压力。同时，隐性债务形式多样、隐蔽性更强，不利于审计部门和金融监管部门对其进行有效监管。此外，我国中央政府债务占GDP比率为20%，以此计算地方政府债务占中国政府总债务的比重78%，这也表明了地方政府债务占中国政府总债务的比重较高。中央政府举债的目的性更强、经济理性更高，举债投资项目的经济效益、社会效益和收益情况更好，而地方政府受财政压力和政绩冲动的影响，更可能出现盲目举债的情况，一些项目无法取得良好的收益，就会造成地方政府偿债压力和债务风险的增加。
第三，东部地区地方政府债务余额较高，但负债率较低，偿债压力较小，东北地区、西南地区、西北地区部分省份的负债率较高，偿债压力较大。根据各省份预决算报告的相关数据，2022年地方政府债务余额排名靠前的省份有广东（2.51万亿）、山东（2.36万亿）、江苏（2.07万亿）、浙江（2.02万亿）、四川（1.77万亿），但这几个东部省份的负债率普遍较低，前四名的债务余额占GDP比率皆未超过30%，四川的负债率也仅为31%。负债率较高的省份集中在西南地区、西北地区和东北地区，青海债务余额占GDP比率为84%，贵州为62%，显性债务已经超过了地方债务负债率60%的“红线”，吉林债务余额占GDP比率为55%，甘肃为54%，而直辖市天津的负债率也高达53%。一些机构也统计了包含城投债在内的宽口径政府债务数据，根据Wind金融终端数据，2021年底宽口径地方政府债务余额排名前五的省份为江苏、浙江、山东、广东、四川，而负债率超过60%的省份有青海（93%）、贵州（77%）、天津（77%）、甘肃（65%）、吉林（62%）、新疆（64%），需要对这些地区的地方政府债务风险提高重视。
我国地方政府债务风险产生的原因
从央地财税关系来看，分税制改革以来地方政府财权与支出责任的不匹配是导致地方政府举债的结构性原因。1994年分税制改革形成了目前央地财税框架的基本格局，中央宏观调控能力得到空前加强，但也造成了地方政府财权和事权的不匹配。2002年，中央政府又出台了《所得税分享方案》，将原属于地方政府的企业所得税和个人所得税变为共享税，并规定将中央政府所得的税收分享部分全部用于地区转移支付，进一步缩减了地方政府的直接税源。有学者测算，中央政府掌握了50%的国家预算收入，却只有15%的支出比重。除转移支付外，地方政府债务是弥补财力与支出责任缺口的重要方式。当转移支付无法弥补财政缺口时，地方政府只能采取举债融资的办法。而且，各省制度环境的差异会导致转移支付对地方财政缺口表现出明显的阈值效应，较低的制度环境会导致地方财政缺口明显增大。
从地方政府角色来看，中国地方政府的“发展型政府”角色和“经营城市”的理念增强了地方政府的举债动机。中国的地方政府是“发展型政府”，不仅为经济发展提供制度环境，同时还深度参与到地方经济发展，既扮演“裁判员”的角色，同时又扮演“运动员”的角色。在经营模式上，地方政府通过出让土地换得出让金，而为了提高土地出让价格，政府需要举债搞基础建设，而土地又作为抵押担保保证了政府能够顺利举债。土地基础建设一部分是工业用地，用于招商引资、推动经济增长；另一部分是商业用地，这部分土地收益较高，用来为地方财政和经济循环募集资金。土地、基建、房地产这三者是一个有机的循环，债务在其中是一个重要杠杆。而在区域竞争格局和政绩考核的影响下，地方政府希望通过举债而不断扩大投资，上大项目，加快土地流转效率，从而导致地方债务规模的不断扩大。
从举债投资项目来看，基建项目与债券类型的期限错配和收益成本错配增加了地方的偿债压力。地方政府的基础设施建设项目的投资规模大、建设周期长、回报周期长，且地方政府从基础设施建设中直接获得的回报率低，需要靠基础设施建设拉动周边商业地产价格，从土地出让金中获取“间接回报”，这更加拉长了回报周期。而地方政府债务的期限结构存在不合理，偿还周期较短。《预算法》实施前，地方政府只能通过城投公司举债，这类城投债的最主流期限是3年至5年。而2015年以后，地方政府债券的发行期限也大多以3年期、5年期和7年期为主，与国债和省级政府一般债相比期限仍然比较短。这造成了地方债务的支出结构与效率、期限结构与现金流发生错配，导致当前地方政府的偿债压力较高。
从政策环境和经济环境来看，减税政策、疫情冲击、房地产市场下行等是扩大地方债务风险的外部性因素。除了政府这一举债主体的自身因素外，外部环境因素也是造成地方债务风险增加的重要原因，特别是对短期内政府债务压力的增加有着显著的影响。一方面，大规模减税降费的实施、疫情期间政府财政支出的增加都增大了地方政府一般性预算收支的压力，降低政府偿债能力的同时，还增加了政府的举债动机。另一方面，当前经济下行压力加大、房地产市场下行压力加大、许多地区土地出让持续低迷，这造成了地方政府土地出让金收入增速总体呈下降趋势，2023年1—6月全国政府性基金预算收入同比下降16%，弥补财政收支缺口的能力越来越弱，这造成了地方政府对举债融资的依赖性增强，同时也使地方政府债务违约的风险增加。
我国地方政府债务风险可能造成的负面影响
地方政府债务违约会造成地方政府信用受损，并可能对区域性金融系统产生负面影响。当前，我国地方债务风险总体可控，但个别地区当前债务还本付息压力较大，存在债务违约的风险。地方政府的债务违约风险主要存在于以城投债为主的隐性债务领域，一般债和专项债的违约风险较低。尽管新的《预算法》规定“地方政府不再为任何机构提供担保”，但当前仍然存在所谓的“刚兑信仰”，地方政府信用与城投债仍存在一定的捆绑关系，城投债违约或者打破刚性兑付，会影响地方政府的信用，最终影响到地方政府的再融资能力和举债成本。此外，地方债存在一定的外溢风险，可能会对区域性的金融系统造成负面影响。学者研究表明，地方债的大量发行承载了部分城投债的地方债务融资功能，但并未遏制住城投债的系统性风险外溢，且城投债的风险溢出也在继续推升。地方政府债务风险可能会经由商业银行的渠道传导至区域性金融系统，影响金融系统的稳定性。
地方政府高债务率和隐性债务高占比会对地方经济高质量发展产生负面影响，同时会造成经济波动的显著放大。除了地方债务违约风险外，地方政府高债务率本身也会对地方经济产生负面影响。研究表明，地方政府债务规模会对经济增长产生非线性影响，在债务率相对较低时，地方政府债务增加有助于经济增长，而地方政府债务率过高时，地方政府增加对经济增长促进作用会明显减弱，而当地方政府高债务率叠加隐性债务高占比时，会对经济增长产生显著负面影响。当前我国不少地区宽口径债务率已经处于较高水平，且隐性债务占比较高，地方政府债务对民间投资的挤出效应和对资本配置效率的负面影响较为显著。此外，地方债务使房产价格与公共投资之间形成了正反馈，放大了中国的经济波动，对地方经济和社会福利造成了不利影响。
地方政府盘活存量资产化解债务的行为可能走样变形，进而影响民生服务质量和公众生活水平。盘活存量资产是经济欠发达地区城投债务风险化解的重要手段，面对紧迫的还债压力，地方政府可能会通过出售优质资产、拍卖基础设施和公用事业特许经营权、抵押公共资源、无偿划转优质股权等方式获取资金，解决眼下的偿债问题。这一方面可能会造成优质资产的流失，另一方面也可能影响地区公众的生活。根据相关统计资料，某市2022年底显性债务余额达1300多亿元，债务率超过270%，2023年一般债务到期还本额高达200多亿元。市内一些地区拍卖食堂特许经营权、公交线路停运等行为，都与该市的财政状况和负债情况有关。此外，地方政府还可能减少文化教育科学卫生等事业支出，对公共服务质量造成负面影响。地方政府在债务压力下还可能出现乱收费、乱罚款等行为，造成营商环境的恶化。当地方政府面临较大的还债压力时，可能会通过增加本地区商住用地出让面积和出让金、对企业和个人加强税收征管、追加非税收入等方式增加收入，甚至可能会通过乱收费、乱罚款等行为，增加企业的负担，恶化地区的营商环境。
化解地方政府债务风险的对策建议
第一，以地方政府为主体探索债券展期、置换等化债途径，化解短期的债务违约风险。针对当前一些地方政府债务风险较高，隐性债务还本付息压力较大的问题，中央政府要坚决守住“谁家的孩子谁抱”的不救助原则，引导地方政府通过债券展期、置换等方式主动化解风险。省级政府要落实防范化解隐性债务的主体责任，对于因提供地区公共品，以及投资区域性重大基建项目而产生的地方债务，可以通过省级政府的一般债来进行置换，同时省级政府要做好债务危机风险预案，防止个别城市爆发债务危机蔓延到全省甚至全国。市、县政府应当坚持“以时间换空间”的原则，积极搭建银企对接交流平台、召开债务恳谈会或座谈会、开展与金融机构的协调谈判，通过债务重组、债务置换、债务展期等方式将高息、剩余期限较短的隐性政府债务转化为低息、剩余期限较长的显性政府债务，缓解当前的偿债压力，降低债务违约的可能性。
第二，扩大有效投资和削减低效、无效支出并举，增强地方政府的偿债能力。地方债券置换、展期可以缓解当前的偿债压力，但不会影响地方政府债务的整体规模，化解地方债务问题还要增强地方政府的偿债能力。一方面要积极“开源”，在不影响地方政府公共职能和公众生活质量的前提下积极盘活地方存量资产，推动闲置低效资产改造与转型，引导国有企业发挥资本投资、运营公司功能作用，为地方政府提供中长期资金支持。同时要实现对新增专项债的高效使用，发挥专项债扩大有效投资、稳定宏观经济的功能，壮大新经济、培育新动能，增强地方财政“造血”功能。另一方面要坚决“节流”，坚决遏制无序举债搞建设的行为，遏制新增地方债务投入“政绩”项目的行为，对正在建设的存量项目要进行评估和分类，对于回本周期长、预期收益低的项目要及时止损。同时要从严控制一般性支出，重点保障基层运转和公共服务，继续加强“三公”经费管理，根据地方的城镇居民年均收入合理调整地方公职人员薪资待遇和福利待遇，缓解地方财政负担。
第三，推动地方政府角色转型，更好发挥地方政府的服务职能。推动地方政府由发展型政府向服务型政府转型，转变地方政府的职责承担和职能发挥，是解决地方政府举债投资问题的治本之策。转变政府职能，关键是减少地方政府对地方经济发展各个环节的直接介入，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府的宏观调控、市场活动监管、市场规则制定、营商环境培育等制度供给和服务供给职能。一是推动工业用地市场化配置改革，推动城市投融资平台向经营性国企转型，变“卖地”营收为资产经营、房产租赁，摆脱对土地财政的过度依赖。二是减少对经济活动的直接介入，例如在制造业投资、旅游资源开发项目等方面，政府要减少通过举债进行直接投资、抵押担保等行为，特别是要避免“地方政府公司化”倾向，让市场主体在这些领域发挥主体性作用。三是突出和加强政府的社会管理和公共服务职能，实行政府权责清单制度，推动地方政府向“公共服务性的经济促进型政府”转变。
第四，调整央地之间的税收划分和支出责任，平衡地方政府的财权与事权。从制度层面解决地方政府债务攀升的结构性问题，需要平衡地方政府的财政事权与财政支出责任，可以采取的手段包括拓展地方财源和上收部分事权到中央政府。在拓展地方财源方面，建议在保持中央财政收入占全国财政收入比重稳定的前提下，合理提高增值税、所得税等税种地方分享比例，将部分消费税纳入地方共享范围，稳步推进房产税、遗产税等税收制度改革。同时要分解减税降费对地方政府财政带来的压力，探索中央财政对地方减税降费的补偿机制，使地方财力能够更好匹配地方财政支出责任。在上收事权到中央政府方面，建议中央财政更多地承担起基建投资等宏观调控责任，同时通过对养老、医疗、教育等公共服务的全国统筹，调整和规范中央和地方之间的事权分配。
第五，创新中央对地方政府的监管和绩效考核机制，规范地方政府举债行为。由于当前地方政府仍存在很强的逐利性，单靠地方政府的自律难以遏制地方政府的举债冲动，实现依法、合理、科学举债，需要中央政府通过绩效考核、监管等手段为地方政府举债行为提供制度约束。一是开展全国性地方政府债务审计，明确此次债务审计不涉及责任追究，但对于瞒报与漏报的地方政府一把手要采取“一票否决”，从而全面摸清地方政府隐性债务存量。在此基础上构建地方政府债务风险量化评估指标体系，科学研判地方政府债务风险的演变趋势和地域分布特征。二是加强常态化监管，对地方政府债务资金的使用情况和项目建设情况进行实时跟踪，防范挪用、浪费专项债资金的问题，同时要加强对融资平台公司的综合治理，坚决遏制隐性债务增量，推动地方融资平台公司的分类转型。三是优化地方政府绩效考核机制，将财政透明度、地方债务情况纳入绩效考核指标，同时提升政府服务性职能的相关指标权重，以绩效考核引导正确的发展观和政绩观。
选自 |《国家治理》杂志8月上
原标题 | 地方政府债务风险研判及化解路径
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发表于 2023-9-4 09:45:28
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