[治理策略] 狄金华:农村治理的单元缩小与重心下沉

狄金华（华中科技大学社会学院、中国乡村治理研究中心教授）

在湖北农村，“共同缔造”正在成为提升农村基层治理能力的重要抓手。所谓“共同缔造”，其实是“美好环境与幸福生活共同缔造”的简称，它是以农村的自然塆组为基本单元，以“改善群众身边、房前屋后人居环境的实事小事”为切入点，以“建立和完善全覆盖的基层党组织”为核心，以“构建‘纵向到底、横向到边、共建共治共享’的城乡社会治理体系”为目标，以“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”为路径，来实现社区治理水平的提升。从我们在湖北省麻城市阎家河镇的调查来看，“共同缔造”除了实现治理主体的多元化之外，一个重要的特征就是治理单元的缩小与治理重心的下沉，即“共同缔造”并不是以行政村为基本单元来展开治理和动员，而是以更小的自然塆组为单元来进行治理和动员。

湖北省的“共同缔造”并非社会治理中单元缩小与重心下沉的孤立个案，江苏省海门市的“1234”工作法，乃至盛誉全国的“网格化治理工作法”，都是治理单元缩小和治理重心下沉的类似典型。此外，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年印发的《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》，亦是试图在自然村或村小组这一行政村下辖的治理单元中来探索村民自治。这一治理特征的出现，对应着基层治理负荷的增加以及治理任务的繁杂化。

当前中国农村基层治理的格局是在“人民公社—生产大队—生产小队”三层结构的基础之上演变而来的。全国范围内，除了广东、云南等极少数省份之外，其他省份基本都在原来人民公社一级的基础上建立了乡镇人民政府，在生产大队的基础上建立了行政村，而生产小队则演变成村民小组。村民小组在很多地方是与自然村、塆组相对应的，也有的地方一个村民小组包含几个自然村或塆组，或几个村民小组合为一个自然村或塆组。

农村基层治理单元缩小与治理重心下沉有其历史成因。从人民公社解体到21世纪之初取消农业税费之前，国家和农村的关系以资源汲取为主，即主要表现为国家自上而下地推进订购粮和农业税费的征收，以及计划生育政策的执行等等。在这一时期，农村基层治理呈现出“硬任务化”特征，且主要任务在行政村之间存在较强同质性。易言之，无论是订购粮和农业税费的征收，还是计划生育政策的执行，基层都面临着来自上级“一票否决”的压力；同时，这一“硬任务”在各行政村内部具有同质性。正是因为上述两个特征的存在，从人民公社解体到21世纪之初，行政村一直是乡镇以下基层治理最重要的单元，“压实村主任与村支书肩上的担子”也是乡镇推进村庄治理的核心。

农业税费的取消在相当程度上改变了此前乡村两级的关系，也使得行政村在农村基层治理中的核心位置开始发生动摇。一方面，伴随着农业税费的取消以及计划生育政策的“软化”，乡镇呈现出“悬浮型”特征；另一方面，伴随着自上而下汲取与管理政策的弱化，村庄治理的任务重心也由汲取与控制转向公共服务供给，而在公共服务供给的过程中，自然村、塆组等行政村下属治理单元的重要性也日益凸显。

自然村与塆组等治理单元之所以在以公共服务为核心的村庄治理中扮演日益重要的角色，一方面是因为合作公共服务的规模之困。公共服务有效合作供给的一个重要前提条件就是合作群体内部成员的同质性要强。合作的收益与成本要尽可能地在组织内部形成一定的均衡分布，否则合作将难以达成；即便是强行推进合作，也难以持续。

以我们在江汉平原的调查为例，取消农业税费之后，此前由村庄统一收取“村提留”来保障的村级农田水利（沟渠）修缮工程，现在只能由村民通过“一事一议”筹资筹劳的方式来解决。其中，以行政村为单元的修缮工程与以自然村或塆组为单元的修缮工程，在筹资筹劳的绩效上存在明显差异：在行政村范围内，村民之间基本是“半熟人”状态，因为彼此熟悉程度有限，合作协商的成本大大增加。更为关键的是，假如修一条能保障村中几个小组或塆组稻田用水的灌溉水渠，但其无法保障某个小组或者塆组的用水，那么这个议案极有可能因受到无法受惠用水塆组成员的反对而“流产”。虽然在同一塆组内，也有可能存在利益分化与成本分担的问题，例如某家农户常年外出务工，不依赖于农田收益，是否修缮农田水利工程对其影响相当小，其参与合作的动机将大大减弱；但是，塆组并不只是一个生产合作的单位，同时也是一个生活共同体单位，是红白喜事的协作与人情互动的单位，所以村民在塆组内的“口碑”将直接影响到其日常生活。正是因为如此，在塆组中，以塆组内的公共服务为基础所形成的合作，往往较村级合作更容易达成。

基层治理重心的下沉并不只是治理单元的缩小，相应地也伴随着微观区域内一系列治理组织的再造。仍然以麻城市为例，在推动“共同缔造”的过程中，全市435个农业村（社区）被细分为5317个塆组治理小单元，同时建立了“乡镇党委—片区联合党委—行政村党组织—塆组党小组—党员中心户—党员”这一由乡镇党组织至基层党员的六级“纵向到底的组织体系”。这一组织体系的再造，不仅使自上而下的政策指令与治理意图得到落实，同时当塆组内的治理任务超出其自身承载能力时，它们能够通过这一组织体系向上传达，寻求上级组织提供的治理资源。

依照组织学的分析，当组织的层级增加，治理单元缩小，则意味着治理单位增加，治理的组织成本亦随之增加。当前各个地方涌现的农村治理重心下沉，治理单元缩小，势必导致农村基层治理的组织成本随之增加。为应对这一组织现象，许多地方在以自然村、塆组来推行地方治理的同时，也开始推进村庄的合并，以及村主任和村支书“一肩挑”，通过行政村这一层级的重组来压缩村级治理的成本。

值得关注的是，当自然村和塆组作为一个非正式的治理单元存在时，它既能收取“治理重心下沉”之效，又能收取“简约治理”之功；但当其逐渐正式化之后，治理的成本可能随之增加。同时，塆组或自然村作为一个治理单元被凸显时，在一个行政村内部，不同塆组和自然村之间的协调成本也随之增加。更为关键的是，村庄的合并在相当程度上又削弱了村干部的协调能力。这些都需要有关方面在未来的实践工作中继续研究摸索。(来源：乡村发现转自：《中国社会科学报》2023年9月5日）