[治理策略] 庞静泊 张灿强：乡村治理积分制的“银行”模式研究

庞静泊 张灿强（农业农村部农村经济研究中心助理研究员；农业农村部农村经济研究中心研究员。）

2023年中央一号文件明确要求，“完善推广积分制、清单制、数字化、接诉即办等务实管用的治理方式”，切实提升乡村治理效能。“治理有效”作为乡村振兴战略总要求的一个重要指向，激发了一系列农村基层自发创造的管理办法，其中以量化积分嵌入治理过程的“积分制”尤为典型。近年来，建立在积分制上的一类“银行”模式应运而生，仿照银行的存储通兑机制嵌入乡村治理各领域，如基于普惠金融的“道德银行”、整治人居环境的“绿色银行”、锚定互助养老的“时间银行”，等等。这类“银行”模式是乡村振兴战略中积分制的新探索，重构了乡村治理的参与格局，提升了乡村场域的治理效能，具有重要的理论意义和实践价值。

一、量化积分的理论基础与政策背景

积分管理源自美国心理学家道格拉斯·麦格雷戈（Douglas McGregor）的XY理论，早期用于企业人力资源管理领域，基于人性假设推导出员工绩效与激励机制正相关的管理理念。行为主义心理学家伯尔赫斯·斯金纳（Burrhus Frederic Skinner）进一步提出强化理论（Reinforcement Theory），认为提升企业绩效需要以“奖分”的方式对员工予以“正强化”，以“扣分”的方式予以负强化，积分管理为中心的组织文化在20世纪60年代的美国盛行起来。随着目标管理（Management by Objectives，MBO）、关键绩效指标（Key Process Indication， KPI）、360度考核（360-Degree Feedback）、平衡计分卡（Balance Score Card， BSC）等管理模式的投入使用，积分制逐渐形成了多维度的考核标准和激励措施（秦尊文等，2017）。量化积分在我国人力资源管理中的使用日趋普遍，如公立医院薪酬制度改革中的“工作量效能积分管理模式”（秦永方，2018）。量化积分管理也逐渐渗透进政府行为，如城市流动人口管理中的积分落户政策，通过考核城市移民的综合素质并赋予分值，积分与公共服务、市民待遇、各类福利挂钩，吸引人才集聚的同时提升城市管理效能，已成为我国户籍制度改革的重要路径。相较而言，积分制在乡村治理中运用的层次较低，政策学习效应不强，尚未形成高水平、广适用的量化积分模式。

乡村治理积分制，是指在农村基层党组织领导下，通过民主程序，将乡村治理各项事务转化为数量化指标，对农民日常行为进行评价形成积分，并给予相应物质奖励或精神鼓励，形成一套有效的激励约束机制（马九杰等，2022）。积分制首次纳入顶层设计是在2018年6月出台的《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，要求推广以表现换积分、以积分换物品的“爱心公益超市”，文明计量最初体现为一种扶贫举措。2020年7月，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布的《关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知》指出，“农村经济社会的方方面面都可以细化成具体积分指标，通过积分制将乡村治理与发展乡村产业、开展农村人居环境整治、推进基础设施建设、保护生态环境、塑造文明乡风、扶贫济困等乡村振兴的重点任务有机结合，有助于构建共建共治共享的乡村治理格局，促进乡村全面振兴”。积分制从单一的扶贫指向中脱离出来，成为农村基层应对乡村振兴各项任务的重要抓手，有望成为当前乡村善治的有效路径。

乡村治理积分制脱胎于特殊的时代背景，在传统乡土秩序式微、技术治理异化的今天，如何调动乡村内生动力、凝聚村庄共同体意识，影响着乡村治理的效度和水准。村庄作为一个行动者互动场域，组织内部单一的物质激励并不全然适用，而生发于“面子”约束、人情逻辑的非物质激励则成为关键的作用因素，这符合社会学研究中的社会规范理论，以及行为心理学强调的“内在动机”。积分制通过将熟人社会中农民群众的道德评价转化为可量化、可公开的具体分值，在激励机制中引入声誉、规范、道德习俗与村规民约等内容，调动了社区成员亲社会行为的积极性，进而增强村庄凝聚力、增进村民群体福祉。行之有效的积分制实践往往通过民主协商，确保适用于村庄整体的激励约束措施程序正当、过程规范。“数字化+积分制”的策略则进一步降低了道德激励的交易成本，积分通过与微信小程序、手机APP等绑定，时刻呈现于线上虚拟空间，使社会规范的表达和度量更加显化，进一步放大了规约效果（吴本健等，2020）。

学术界针对积分制的研究形成了多元化视角。有学者从历史制度主义入手，以政治学“动因——过程”视角分析积分制的产生与运行，提出积分制发端于乡村治理组织基础与社会基础的动摇，需历经组织整合、政府推介及社会确认等环节，才能嵌入乡村内生治理结构（许源源、杨慧琳，2022）。有学者从经济学的视角，结合湖北荆州地区的案例，提出积分制运行面临“财政支持难以持续”和“社会参与不足”的双重困境（刘雪姣，2020）。有学者关注文化视角，认为积分制利用乡土熟人社会的日常道德伦理，构建了一种积极有序、基于公共舆论的“面子竞争”，激活了德治传统（黄鹏进、王学梦，2022）。有学者从社会动员的角度，分析积分制成功运转的机制，提出关键在于“党政——社会动员与响应”及“多元治理力量参与的保障”（王振等，2021）。有学者进一步指出，可以由农民讨论决定积分制涉及的内容和赋分权重，形成与乡镇政府、村两委等主体互动的经常性反馈机制，以响应农民需求、发挥主体作用（唐丽霞、丁悦，2022）。本文将跳出学科视角，聚焦积分制中一类特殊的“银行”模式，综合分析其运行机制与成效，提出积分治理的内在逻辑、困境障碍与突破展望。

二、“银行”案例的比较分析与学理讨论

（一）“道德银行”——诚信激活融资

“道德银行”发源于浙江省余姚市，2012年余姚农村商业银行开创了一种新型信贷模式，旨在为道德表现良好的常住用户提供无担保、免抵押、低利率的信用贷款机会，即“文明做担保、诚信做抵押”。道德积分引入信贷体系的做法，主要聚焦道德量化评价，农户围绕遵纪守法、践行公益、诚实守信、邻里和睦等方面定期开展自评与互评，道德积分高的农户最多可获得50万元信用贷款，授信期限达5年。截至2023年2月，“道德银行”已覆盖全市21个乡镇街道，261个行政村，完成评议家庭户数25.3万户、57.6万人，贷款金额25.65亿元，而不良率仅为0.05%，远低于一般农商行水平。

“道德银行”的运营策略始于普惠金融，却在项目开展的十一年间达到了创新乡村治理的良好效果。这种以经济手段嵌入治理过程的模式，其成功源自运行机制与乡村治理的建构目标内在契合。首先，多元参与主体的设计契合了乡村治理的自治要求。“道德银行”的运行过程牵涉市、乡、村三个层级，从村级管理小组的信息汇总到乡镇领导小组的联合评审，再到市级“道德绿卡”的评定，囊括政府部门、市场主体、社会组织与村民个人等多元行动者，这与治理内在的扁平化格局是一致的。农户在自评、他评、推举代表的过程中发挥着民主监督、自我管理的功能；农商银行负责联合评审、贷款发放，以金融资源撬动农民参与的积极性；公安、税务等部门承担起农户社会信息的匹配核实职能，以政府公信力确保融资授信安全。多元参与的格局打破了原有集体主义消解带来的治理真空，政府、市场、社会不同主体各得其所，乡村治理效能大大提升。

其次，利益驱动盘活道德资本，契合了乡村治理的德治精神。浙江省余姚市位于长江三角洲南翼，经济富庶、文化开放，社会风气以崇商为主，农民普遍有实业致富的期许。然而，农民却因抵押担保被挡在资金融通的门槛之外。“道德银行”通过积分制将“德行”这一无形资本转化为有形资本，以金融资源撬动文明行为，以利益驱动激励崇德风尚，实践证明成效显著。“道德绿卡”与社会关爱礼遇的绑定进一步扩充了利益范围，从单一的小额贷款拓展到免费旅游、优惠医疗、消费打折、公交免票等多方面，生产生活的实惠促使农户积德行善。余姚市委宣传部联合余姚市大数据局、余姚农商银行共同打造了“道德银行”微信小程序，通过计量精准、迅速地兑现“道德资本”，充分调动了农民积极性，重塑了乡村德治环境。

最后，信息管理赋能村级组织，其规范化发展契合法治需要。国家取消农业税后，村干部不再负责协税，行政村与农户之间的关系一度呈现“悬浮”状态。脱贫攻坚与乡村振兴战略实施以来，大量的资源向农村转移，村委会又因承接过多行政任务而成为乡镇政府的派出机构，丧失自身活力。村委会作为基层群众性自治组织，往往找不准自身定位而在悬浮与派出之间摇摆。“道德银行”的设立为村委会赋予了明确的信息管理职能，从信息收集、积分统计到联合评审、结果公示，村委会全程跟进道德积分运作流程。道德评议实施办法逐渐清晰，村委会的信息管理职能逐渐明确，基层群众自治组织的定位逐渐规范下来。事实上，“道德银行”把村民对公序良俗的向往外化为文明行动，群众参与村级事务、志愿者提供公益服务，企业加盟为礼遇合作单位，村级治理不仅有章可循，更提升了村民学法懂法守法用法的氛围。

（二）“绿色银行”——生态积分晋级

“绿色银行”是湖南省津市市对农村垃圾分类进行量化积分的管理办法，是人居环境整治长效机制的一项探索。津市市下辖51个村或农村社区，统一建立“绿色银行”，为每个农户发放“绿色存折”，引导农户实行垃圾分类处理。农户依据垃圾分类的实施情况获取存折数额，在交售废品积存到一定数量后，可持“绿色存折”到村兑换点换购相应价值的日用品，或直接兑换现金。“绿色存折”的日常管理由村级环卫协会完成，以“月评季奖”的形式公布结果。51个村居整域推进，形成了镇、村、组、农户四级保洁体系，建立了一套成熟的“户分类、村收集、镇转运、市处理”模式，2019—2021年垃圾减量率年均达15%，垃圾转运成本下降达70%，无害化处理率达100%。“绿色银行”将积分制从“垃圾分类”逐步扩展到“农村改厕”“庭院建设”等工作，力图将人居环境整治从“临时突击”转变为“长效管理”。2022年，“绿色银行”累计兑换积分4467356分，群众直接受益4467356元，聘请村级保洁员队伍424人，215名脱贫人口实现在家门口的村级公益岗位就业，成为农村人居环境整治较为成熟的案例。

生态文明积分实践在全国各地均有探索，2021年西藏林芝市巴宜区嘎拉村推出了“绿色银行”的升级版，将积分兑换商品调整为绿色信用档案，并与银行授信机制相挂钩。村民以一纸杯烟头换20积分、一公斤塑料袋换100积分、五公斤废报纸换300积分的既有规则为基础，将自己的资产情况、信用履约情况、绿色环保实践活动、护山护林情况等均纳入档案打分。通过嘎纳村村委会与中国农业银行对接，建立起农业银行“绿色金融积分排行榜”，村民的绿色信用档案会以积分制的形式上榜，积分排名靠前的村民可在农业银行“惠农e贷”授信中予以增量授信，农行西藏分行已将嘎拉村“绿色金融积分排行榜”排名前列的16户农牧户升级为“钻石卡户”，为其中13户发放“惠农e贷”280万元，单户最高达60万元。截至2023年4月末，嘎拉村全村累计兑换近50万积分，贷款余额678万元，户均和人均贷款余额分别达19.5万元、4.3万元，更多村民自觉加入环保行列。

（三）“时间银行”——量化志愿服务

“时间银行”是整合社会资本进行互助养老的新模式，由低龄老年人为高龄老年人提供服务，服务时间折换成时间券，作为自己年老时接受服务的凭据。这一实践最早出现在20世纪90年代末的上海市，随后被北京、杭州、南京等城市的社区效仿。2019年，民政部将“时间银行”纳入全国居家社区养老服务改革试点范围，这一模式开始向农村移植。河南新乡市五陵村、江苏省张家港市晨阳村纷纷推出“时间币”等志愿服务兑现机制。北京市怀柔区六渡河村推动出台了《北京市志愿服务促进条例》，明确志愿服务组织可通过时间储蓄方式兑换回馈，在司法保障方面迈出崭新一步。

理论上，“时间银行”作为互助养老的一种模式，在农村地区应有比城市社区更大的推广优势，核心在于村庄有着得天独厚的社会资本。首先，农村老年人对村庄的依附感更强，历史形成的自然村使远亲近邻构成了传统意义上的熟人社会，他们祖辈生活在村庄，彼此维系的血缘与地缘情感都更紧密，这与城市陌生人社区的互助基调是大相径庭的。其次，农村低龄老年人照顾高龄老年人的成本更低，缺少城市就业机会的老年人回到村庄务农，大多拥有承包地、宅基地和住房，既可以从庭院经济中获得收入，也能在农业生产之余拥有一定闲暇时间，比城市社区照管孙辈的老人更愿意提供接力服务（贺雪峰，2020）。最后，新乡贤文化为农村互助养老带来更多优势，本村在外工作、创业成功的新乡贤群体往往有意愿、有能力为“时间银行”作贡献，例如改善养老接力的设施和运转条件，这类村庄自愿资助体系是城市社区不具备的。

然而，“时间银行”在农村地区的推进存在诸多困难，迄今为止几乎没有高水平的成功案例，普遍存在的问题包括：第一，农村“时间银行”多由公益组织牵头，缺乏足够的公信力，统筹层次偏低也难以实行风险管理。较之南京市一级的“养老服务时间银行”，农村地区难以建立起统一的“公共时间池”，零星散见的银行多半维持在自然村范围内，较难扩展。第二，“时间货币”缺乏科学、规范的计量标准，普通服务与专业服务的差异往往难以区分，时间币无法精准赋值，可能会滋生道德风险，使志愿者倾向于提供简单轻松的劳动，导致高质量养老服务逐渐淡出。第三，农村大规模人口流动的背景下，“时间券”的转让、继承与通存通兑难以实现。快速城市化与农村空心化的现象意味着志愿者群体不稳定，有跨地域流动的可能，不同农村地区的“时间银行”难以做到异地通兑，储存时间与兑换服务不匹配会导致“坏账”。

三、“银行”模式的机制优化

积分制的“银行”模式对乡村治理的影响是多个向度的，处于探索阶段的各类“银行”能否持续、能否推广，将在何种程度上促进乡村治理体系与治理能力现代化，取决于以下四个机制的运作水平：动力机制、市场机制、信用机制与长效机制。

（一）找准利益驱动点

为了打破政府与社会的互动失衡，将农民这一受动对象变为积极能动者，必须以利益驱动唤起他们的参与热情。余姚“道德银行”充分把握了浙江农村的崇商民风，以道德积分作为授信依据的普惠金融，精准切中了农民的利益驱动点。显性的经济激励带动了隐性的道德风尚，这是通过满足农民资金需求、盘活小微企业的借贷方式实现的，同样的做法移植到崇商风气较弱的地区则效果欠佳。因此，“道德银行”衍化出积分兑换的不同版本，在浙江、湖南、江西等地，文明积分对应贷款额度，又称“公德贷”，而在山东、河南、陕西等地，文明积分更多兑换生活用品，村里最先建立的是“德育超市”。利益驱动也使“时间银行”的持续发展相对乏力，依托村庄社会资本的志愿服务延迟兑换始终面临长效运转阻力，很大程度上是没有找准动力生长点，无法通过合理计酬吸引大量参与者以实现良性运转。

（二）运营主体市场化

“银行”模式终究指向资本的运营，社会公德换贷款、生态文明受奖励、志愿服务兑现都涉及市场机制，而搭建怎样的交易平台、如何界定资本价值以实现效益最大化则体现出制度设计水平。一方面，需要政府明确参与者权利、构建交易市场并进行监督；另一方面，需要市场主体介入，从供需平衡、交易规则、信息披露等方面完善运营机制。较之“道德银行”脱身于成熟的征信奖励机制，“时间银行”运行的低效一定程度上源自政府角色的缺失，慈善基金会等农村公益组织无法提供足够的公信力，政府购买志愿服务的方式也因经费限制难以持续，企业组织、金融机构的缺席则导致市场化机制无从建立。“绿色银行”的模式升级，也来自人居环境整治的机制调整，从“垃圾换积分、积分兑商品”的初级模式，整合到农户贷款的绿色金融积分，农业银行的加入为绿色公益行动带来了市场化考量，为村民的低碳行为划定标尺，且“惠农e贷”这种数字化管理将积分呈现得清晰及时，进一步提高了村民投身生态环保、参与金融优惠的热情。

（三）区块链提升信任

为了避免“冠银行之名、无银行之实”的局面，“银行”模式需要解决好信任缺失场景中的数据管理问题。鉴于“时间银行”处理的是养老服务这一难以量化的数据，志愿者的手工记录显然还在起步阶段，志愿服务数据统计口径不一、适用范围也有差异，数据库割裂的现状也使长效管理面临挑战。在这个意义上，引入区块链技术就对养老服务的科学计量提供了有力支持。区块链技术是一项新型分布式数据库技术，具有去中心化、不可篡改、全程留痕、集体维护和公开透明的特点，目前已为医疗信息互通、司法举证、碳汇交易等领域提供了重要技术支撑。“时间银行”的信息整合、币值认证、通存通兑等问题可以通过区块链技术得到较好的解决。

（四）重塑乡土文化

积分制管理的终极目标是实现村庄文化与关系网络的重塑。快速城市化已在相当程度上消解了基于血缘和地缘的乡土“人情社会”，一方面，建立在宗族家规基础上的“软制度”体系趋于弱化，村规民约、道德标准、乡土习俗渐渐对民众不再构成约束；另一方面，以社会资本为内核的关系网络日渐稀薄，农民之间的信任基础与共同体意识不再稳定，这对传统的村庄内生秩序构成极大挑战。国家对农村的标准化资源输送难以从深层次解决乡村治理的内生动力问题，重塑德治土壤需要介质。“道德银行”的评价指标体系大部分是在原有村规民约的基础上细化而成，例如勤劳致富、尊老爱幼、律己守法等内容，保留原有的价值标准使村民乐于接受，易于衔接传统秩序规范，德治体系可依托量化指标的长效评价建构起来。“时间银行”的持续运转则需要乡土文化的再生产，“时间币”的折算、储值与通兑将有助于重建“熟人社会”的信任关系，村庄社会资本有望再次联结、巩固。

四、余论：乡村治理格局重构下的积分制改革

积分制是在“项目下乡”与“悬浮政权”的背景下提出的（折晓叶、陈婴婴，2011；周飞舟，2006），旨在提高农民参与乡村治理积极性的改革举措。中央文件发布以来，积分实践在全国各地创造性开展，一定程度上解决了项目下乡的“最后一公里”问题，也相应改善了基层治理面貌。一方面，积分评审环节需要村委会、乡贤理事会等自治组织的参与，民选民议的公共事务决策模式回归了扁平化的治理本源。农民不再扮演资源接受者的被动角色，转而成为村庄事务的积极参与主体，大量资源分配和治理任务促使村民习得利益表达、协商合作，重新建立乡村社会的平衡机制。另一方面，积分指标体系的建构纳入乡规民约内容，有利于唤醒德治逻辑。原有的“软硬皆施”“感情运作”等治理策略难以奏效（吕德文，2009；陈柏峰，2007），而积分制尚能发掘村庄内生社会资源的优势，涵养乡村社会资本，在外来资助撤离时依然焕发善治活力。

然而，积分制能否真正在农村基层治理变革中重构村庄秩序，目前仍存疑。两大难以绕过的核心问题是：资源能否持续、约束是否有力。积分项目的启动资金可从条线部门一次性拨付，后续兑换的财源却处于模糊状态，县级财政难以支撑其持续运转，专款专用的项目资金无法在县一级灵活整合，村集体经济在全国范围内良莠不齐，这些因素都制约着积分制的长效运行。倘若突破积分奖励的财源限制，善行积分除兑换商品、小额贷款外，还能与部分社会福利相挂钩，以积分排行的方式择优解决村民的养老保险、异地医保、子女入学等问题，或以行政村为单位，积分排名靠前的村庄可获得一定程度的政策倾斜，不失为拓宽资源渠道的一种方式，但这涉及到多层级、多部门之间的政策协同与资源给付，形成激励制度尚有一段距离。与此同时，在流动性增强、空心化加剧的农村社会，“红黑榜”和“时间币”能否对村民形成实质性约束？传统乡土秩序基于农耕文明下黏合度极高的村庄共同体，其建构的规约体系和价值标准对个体、家庭均构成强约束。当前，农民特别是青壮年农民陆续脱离乡村流向城市，生活区域的远离、经济社会条件的分殊打破了传统的熟人关系网络，道德舆论的约束也趋于微弱。数字积分制搭建的虚拟社区能否重新联结离散化的个体，熟人社会中珍视信誉、尊崇名望的风气能否有效规约新生代农民，这是提升互助养老、人居环境整治等村庄公共事务参与度的关键变量。欲将纷繁复杂的村级事务具象化、操作化，使“国家的钱”变为“村里的钱”，使“集体的事”变为“自己的事”，积分制必将妥善解决激励和约束这两大问题。

以零存整取、资产增值为特征的“银行”模式，或将成为一条有效的乡村治理探索路径。从资源供给的角度来看，当前的积分制实践多聚焦于物质奖励与名誉奖励，而“银行”模式可以大大拓展激励形式。银行天然地属于“数目字管理”，村民累积在“道德银行”“时间银行”中的“善行”分值得以迅速量化，并与其他大数据打通、关联。只要清晰划定乡村治理的边界，就可以在这个范围内最大限度地将“银行”中的“善行”兑换为“实际好处”，例如道德积分排名靠前的村民可以享受政府协助优先派工、子女入学优先派位的待遇，又如超出一定标准的积分值可以兑换较高的购房贷款额度、享受更高的医疗保险报销额度等。“德行”被准确计量，并通过精密的换算，公平地兑换一系列民生待遇，将从根本上激发乡村内生发展动力。当前，各地积分实践大部分局限于兑生活物品、换小额现金的奖励方式，既造成了项目资金不可持续的困境，也难以对村民形成足量激励。因此，不妨拓宽思路，将银行的“数目字管理”模式全方位引入乡村治理，开拓新的激励形式，使社会的德行规范更为显化、有效。

从行为约束的角度来看，“银行”模式可以与小范围的授信相关联，通过利益连带引导村民社会行为、提升治理参与度、破解“公共性”困境。无论是聚焦小额信贷的“道德银行”，还是推动人居环境整治的“绿色银行”，以及量化志愿服务的“时间银行”，本质上都有一层“乡土征信”的涵意，即通过积分累计数额来测量村民的社会信用水平，并以此为据对村民及其家庭进行奖惩。当基层治理日益陷入“空心化”状态，原有的基于血缘、地缘的治理机制式微，“连带责任机制”的引入就显得尤为必要（印子，2022）。连带责任对民众有更强的约束功能，不仅通过社会行为的信用化、标准化拟制出一种“行为—责任”因果模式，从而对个体公德心形成强引导，更将个体在乡村治理事务中的表现与家庭成员的利益关联起来，形成“一人失信、全家受罚”的局面，也契合了乡村以农户家庭为核心的伦理基础。当然，连带责任机制的运行必须建立在村庄自治的基础上。在乡村治理共同体这一小范围内建构适用于本村的社会信用标准，积分赋值过程要合法合理、程序正当，同时要体现政府倡导、村委组织、村民参与的多元治理特点，否则，一味的强约束将侵犯个人权利、折损法治尊严。此外，“银行”模式的拓展也可在社会行为授信的框架下，进一步与数字政务平台深度融合，将党建、人事、民政、社保等条线工作与诚信积分有效衔接，使乡村治理由“最后一公里”直达人心。