[治理策略] 不断提高党内法规制度建设质量

杨云成（北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、中共北京市委党校党史党建教研部副主任）

习近平总书记强调，全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上。党内法规制度是调整党员与党员、党员与组织、组织与组织关系以及规范党内一切活动的标尺，加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。深入推进新时代党的建设新的伟大工程，以党的自我革命引领社会革命，必须健全和完善内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系，为推进伟大自我革命提供制度保障。

以党章为根本依据。一方面，党章是党的总章程，集中体现党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。另一方面，党章是管党治党的总规矩，在党内法规制度规范体系中居最高地位。根据《中国共产党党内法规制定条例》，党内法规制度主要包括党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。与作为“基本规定”的准则、“全面规定”的条例和“具体规定”的规定、办法、规则、细则相比，党章是对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务权利以及党的纪律等作出的根本规定，在党内法规制度体系中，位阶最高，效力最高。

党内法规制度建设以党章为根本依据，要求下位党内法规制度不能与党章相冲突。避免这种冲突，要进一步健全和完善前置审核制度，规范审核流程、审核权限、审核意见处置等，重点审核是否同党章、党的理论和路线方针政策相抵触。以党章为根本依据，还要求准则、条例、规定、办法、规则、细则等下位党内法规制度必须细化、配套、落实党章的相关规定。

严格贯彻落实民主集中制的各项要求。任何一部党内法规都有明确的问题导向，必然为解决某一现实问题而存在；作为组织行为规范，任何一部党内法规制度必然要体现中国共产党的组织运行基本逻辑。作为调整党内关系的规范，党内法规制度必须严格贯彻落实民主集中制的各项要求。

一方面，党内法规制度的制定过程体现民主集中制原则。起草党内法规制度，应当深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议。涉及其他部门和单位工作范围的事项，同有关部门和单位协商一致。草案形成后广泛征求意见，除书面形式、座谈会、论证会、网上征询等形式，可探索引进国家立法中的“听证会”制度。

另一方面，党内法规制度的运行评估体现民主集中制原则。党内法规制度运行成效评估，在党中央集中统一领导下进行，但主体应当多元。各级党组织特别是党内法规制度制定机关和起草部门应认真分析党的建设面临的新形势和新任务，聚焦当前全面从严治党面临的突出问题，及时做好“立改废”工作。党员群众是党内法规制度最主要的作用对象，他们对党内法规的运行情况了解较多，应参与党内法规制度评估工作，他们的意见和态度是衡量党内法规制度质量的重要标准。

问题导向与目标导向相统一。党内法规制度建设坚持问题导向，就是紧紧围绕“六个如何始终”，正确处理应然与实然的关系，按照急用优先原则，集中力量在核心、关键的党内法规制度项目上取得突破。坚持问题导向，并不否定目标导向。问题导向是要通过明确规定“不能为”的行为，为广大党员干部和各级党组织设置“底线”；目标导向，则是锚定确保党始终成为中国特色社会主义事业坚强领导核心的根本目标，避免“就问题谈问题”，实现党员干部个人意志与党组织整体意志的统一、党的组织形态逻辑与意识形态逻辑的统一。

党内法规制度建设坚持问题导向与目标导向的统一，主要体现为：以健全党中央对重大工作的领导体制、党中央领导各级各类组织的制度等为重点，完善“两个维护”制度机制，确保全党团结一致、行动统一；以完善把党的领导贯彻到党和国家机构履行职责全过程的制度、党在各种组织中发挥领导作用的制度等为重点，完善党的领导法规制度，保证党总揽全局、协调各方；以健全党的选举制度、干部工作制度、党员队伍建设制度等为重点，完善党的组织法规制度，全面贯彻新时代党的组织路线；以健全党的宣传教育制度、党内民主制度、反对特权制度等为重点，完善党的自身建设法规制度，坚定推进党的自我革命；以健全监督制度、纪检制度、追责问责制度、激励干部担当作为制度等为重点，完善党的监督保障法规制度，持续激发党员干部秉公用权、干事创业。

围绕责任设计制度，围绕制度构建体系。习近平总书记指出，“不明确责任，不落实责任，不追究责任，从严治党是做不到的”。权责不清、职责不明是影响党内法规制度运行成效的重要因素。明确责任、落实责任、考核问责，是围绕责任设计制度的基本要素。在“明责—履责—考责—问责”的闭环系统中，明确职责是前提，解决“抓什么”问题；落实责任是关键，解决“怎样抓”问题；考责和问责是保障，解决“抓得好不好”问题，在闭环运行中能够实现良性循环。

实践运行中，有的党内法规制度相互脱节，彼此缺乏衔接和协调配合，不能形成系统化的制度链条，导致部分党内法规制度运行成效较低。因此，党内法规制度建设还应当围绕制度构建体系，实现党内法规制度之间配套完备。第一，“两个维护”制度、党的领导法规制度、党的组织法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度等基础主干中央党内法规制度与党章配套。第二，具体党内法规制度配套基础主干中央党内法规制度。准则、条例等基础主干中央党内法规制度在党内法规制度体系中位阶较高，多为原则性规定，它们的贯彻落实需要具体党内法规制度做配套。第三，地方制定的党内法规制度配套中央党内法规制度。党的中央组织、各部门制定中央层级党内法规制度后，除中央做出特殊规定外，各省级地方党委应当根据本地实际情况制定相关实施办法或实施细则，保障中央党内法规制度贯彻落实。

坚持系统观念。党内法规制度建设是一个系统工程，不仅包括制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度，执行中的严格监督、深入开展党内法规制度教育也是重要方面。监督部门应加强日常督查和专项检查，防止出现重制定、轻执行，重宣教、轻落实等问题。完善监督、考核机制，将各地党内法规制度执行情况列为各级党委巡视、巡察、督查考核的重点内容，经常性开展监督检查，防止“制度空转”；将党员干部对党内法规制度的认知情况作为提拔考察、年终考核的重要内容，实行常态化考核与不定期考核相结合，不断提高党员干部的熟知度。干部教育培训工作主管部门严格贯彻落实《干部教育培训工作条例》，把党内法规制度列入各级党委（党组）理论学习中心组学习内容，纳入各级党校（行政学院）教学内容和领导干部任职培训、在职培训的必训课程，不断增强党员领导干部的纪律观念和规矩意识。党员干部个人也应当积极作为，自觉学习、严格遵守党的各类规章制度。

党内法规制度建设的系统性，还体现为党内法规制度与国家法律之间的紧密联系。中国共产党是执政党，党的领导地位和执政地位是紧密联系在一起的。一方面，纪严于法、纪在法前是党内法规制度建设必须遵循的原则，党的初心使命决定了党员干部不能站在法律的“底线”边沿，内容规定上党内法规制度要严于国家法律。另一方面，在推进国家治理体系和治理能力现代化的实践中，适时将经过实践检验、比较成熟的规定，依照法定程序上升为国家法律法规，更好地用法律规范权力的运行。这是中国特色社会主义法治发展的独特路径，不仅解决了党内法规制度与国家法律相互衔接的问题，也是坚持和加强党的全面领导的重要体现。（来源：光明日报）