[治理策略] 谢宗藩等:农村社区治理网络再构

谢宗藩 王媚（湖南师范大学公共管理学院硕士生导师；中共常德市委党校）

——以湖南省石门县杨坪社区“两联两包”治理模式为例

中国城镇化进程的加速推进使得农村人口涌入城市，乡村结构因此不断调整重构，“合村并居”的推进导致农村社区管理规模与管理幅度不断扩大，农村社区治理网络不断弱化。为应对这一问题，党中央出台了一系列政策推动逐步“脱嵌”的多元主体再嵌入农村社区治理体系，推动形成高效农村社区治理网络。如何提升农村社区内聚程度、再构高效治理网络，成为中国实现第二个百年奋斗目标必须解决的重要课题。

农村社区治理网络涉及多元主体的现实情境，决定了社区治理效能提升需多元主体共同参与，因而需解释以下问题：各治理主体基于何种动机参与农村社区治理？高效农村社区治理网络究竟如何形成？本文运用行动者网络理论对湖南省常德市石门县杨坪社区“两联两包”治理模式进行剖析，在识别基层政府、社区党组织、社区自治组织、社区新乡贤和社区居民等行动主体的角色定位后，从转译过程的问题呈现、利益赋予、征召和动员四个阶段分析各行动者之间的互动关系及各自的利益诉求，剖析农村社区治理网络再构及运行的内在机理，以期为构造高效农村社区治理网络提供一定的理论参考。

行动者网络理论为行动者形成紧密网络、达成联盟提供了很好的理论分析框架，该理论强调行动者能动性，行动者网络因此具有动态性，契合农村社区治理网络构造过程的动态性。本文在借鉴吸收行动者网络理论并根据现实情境加以“修正”的基础上，基于人类行动者和非人类行动者弱对称的现实构建本文研究框架。

1.行动者。农村社区治理网络中所涉人类行动者主要有基层政府、社区党组织、社区自治组织、社区新乡贤和社区居民等行动主体。

2.问题呈现。核心行动者需在问题呈现阶段关注其他行动者的利益关切，发现其所面临的问题，找出能实现共同利益的渠道，即强制通行点，进而吸引其他行动者加入网络（王公为和赵忠伟，2021）。因此，农村社区治理网络再构需找出行动者网络的强制通行点，以“疏通”一些不可避免的利益冲突所导致的阻碍。

3.利益赋予。作为核心行动者的基层政府和社区党组织通过赋予其他行动者权力和责任的方式吸纳相关行动者加入农村社区治理网络，并通过各种方式和渠道使行动者利益诉求得以充分表达，进而在满足其利益诉求的基础上保证网络正常运转。

4.征召。征召阶段主要是分配各行动者所能接受的任务以达到共同目标（赵强，2011）。征召更多行动者使其成为农村社区治理网络中的关系节点，可提高农村社区治理网络的覆盖广度，并提升治理效率，但应在分配任务时考虑到相关行动者的接受程度和完成可能性。

5.动员。基层政府和社区党组织为了与已加入农村社区治理网络的行动者形成更为紧密的网络联系，一般基于自身合法权威采用行政动员方式，并利用农村社区亲缘与地缘文化采取思想与情感动员方式，以及更为核心的利益动员方式，使各行动者在组成紧密利益联合体的基础上形成稳固的社区治理网络。

（一）研究方法

本文借鉴Gioia et al.（2013）的研究步骤进行分析：首先，通过梳理访谈记录和文本资料，归纳出参与主体多元化、治理内容繁杂性等反映访谈对象看法的一阶概念；其次，将所获得的数据和资料与现有治理理论反复比较，形成识别核心行动者、明晰治理难题、满足利益诉求等二阶主题；最后，对二阶主题进行归纳和整合，最终提炼形成洞悉治理困境、激发参与动力、强化号召力和构建行动者治理联盟四个聚合构念。

（二）案例选择

本文案例分析对象为湖南省常德市石门县杨坪社区“两联两包”治理模式。杨坪社区为湖南省常德市石门县夹山镇所辖，2019年底石门县被纳入全国乡村治理体系建设首批试点单位，夹山镇政府在县政府支持下于2020年10月发布《夹山镇“两联两包”村级治理模式实施方案》，并选择杨坪社区作为创新试点。杨坪社区在镇政府支持下将辖区内1075户居民划分为10个片区43个屋场，并通过整合社区自治组织，吸纳社区退休干部、农民专业合作社带头人等乡村精英担任片长和屋场长，推动社区治理和服务下沉，发挥片区和屋场的“微单元”治理作用，形成“党组织、社区自治组织联动包片区”+“党员、屋场长联户包屋场”的“两联两包”治理模式，再构了较为有效的治理网络，改善了该社区的治理低效现象。

（一）问题呈现阶段：洞悉治理困境

1.识别核心行动者。乡镇政府具有公共权威，且是杨坪社区“两联两包”治理模式的主导者，可利用自身权威及资源协调解决行动者之间的矛盾纠纷；社区党组织在“两联两包”治理模式推进过程中担任着“操盘手”角色，可根据实际情况对治理模式进行调适。因此将乡镇政府、社区党组织作为农村社区治理网络再构的核心行动者。

2.明晰治理难题。核心行动者需要找出阻碍有效治理网络构建的治理难题。杨坪社区在再构治理网络初期面临以下四个治理困境：一是工作难以落实；二是文化认同感降低；三是社区居民参与意愿低；四是社区缺少必要组织支持。为激发多元主体参与积极性并形成稳定利益联盟网络，杨坪社区积极推进“两联两包”治理模式创新，以该模式作为治理的“强制通行点”，在满足各方利益诉求的基础上实现治理难题之破解。

（二）利益赋予阶段：激发参与动力

1.乡镇政府：政治晋升与现实需要。乡镇政府大力推动“两联两包”治理模式创新主要源于两方面力量的影响：一是上级政府施加的外部压力，夹山镇作为石门县下辖乡镇显然会感受到上级的压力，进而加大力度推动治理模式创新。二是政绩驱动下的内生动力，夹山镇推动杨坪社区开展治理模式创新试点，不仅可巩固拓展脱贫攻坚成果，在将社区共治落到实处的同时使治理模式创新成为推进乡村振兴的重要抓手，还可在推动治理模式创新过程中进一步提升乡镇政府的公信力和影响力。

2.社区党组织：治理效能得到提升。杨坪社区推行“两联两包”治理模式创新，通过将治理单元进一步下沉至屋场，并以创建家庭文明档案为治理手段，形成以“屋场－农户”为节点的社区治理共同体，将社区内的党员和普通居民纳入治理网络并为其所用，在一定程度上缓解了社区治理困境，有效提升了治理效能。

3.社区自治组织：强化交往，增进认同。杨坪社区通过整合社区内各类自治组织成立社区自治联合会，形成了社区党总支引领下以社区自治联合会为主体、“两团五会”为基础的社区自治组织体系。担任“两团五会”主要负责人的积极分子也乐于通过介入社区自治组织管理参与社区治理，加强与社区干部和社区居民的互动。

4.社区新乡贤：提供政治参与平台。乡镇政府与社区党组织主要通过以下两方面的利益赋予激发社区新乡贤的参与动力：一是提升社会地位，杨坪社区组织每个屋场通过个人举荐、群众推选、党组织确定等方式确定屋场长后，由村“两委”颁发屋场长证书，给予其正式身份。二是增进经济利益，新乡贤被纳入农村社区治理网络之后将得到一些“隐性福利”，乡镇政府与社区党组织会给予一些政策和资源支持，社区居民也会因新乡贤所获得的正式身份而更为信服其权威。

5.社区居民：创建利益表达渠道。杨坪社区居民积极参与“两联两包”治理模式创新的原因在于，该模式为其提供了利益沟通与表达渠道。“两联两包”治理模式实施方案中规定：每个月至少召开一次屋场会，且片长、屋场长、乡镇联村干部和驻村工作队员等均须参加。社区居民通过屋场会这一日常渠道可即时表达自身利益诉求，一次未能解决的问题下次还可继续提出，“倒逼”社区党组织积极处理各类利益纠纷，即便无法及时有效解决，也有了沟通解释的平台。

（三）征召阶段：强化号召力

1.制度吸纳。在“两联两包”治理模式推行初期，夹山镇政府制定了《夹山镇“两联两包”村级治理模式实施方案》，在提供制度保障的同时为各个社区实施新治理模式明确了方向。杨坪社区在接到实施方案后随即成立以党总支书记为核心的领导班子，召开工作会议，成立工作小组，明确社区自治组织、片长、屋场长的工作职责并制定相应激励制度等。

2.治理流程重塑。杨坪社区“两联两包”治理模式通过吸纳社区新乡贤进入治理场域进而重塑治理流程，社区新乡贤在被赋予片长、屋场长身份后，拥有一定的处理矛盾纠纷与办理基本业务的权力。居民日常生活方面的诉求可向屋场长反映。屋场长对能处理的事项即接即处，不能解决或需要上报的事项则报给片长，由片长牵头社区自治组织参与处理；社区自治组织无法解决的事项，则进一步上报社区，由社区党组织集体研究商议解决；社区也无法解决的事项，则上报乡镇政府来兜底保障解决。

3.治理方式创新。社区只有将治理方式创新融入传统乡土文化情境，才有可能真正实现治理体系和治理能力现代化。杨坪社区在夹山镇政府指导下，利用该社区“格言治家”的优良传统，成立家庭文明档案协会，并以之为切入点将产业发展、安全稳定和生态环境等社区治理内容细化量化融入“两联两包”治理模式，再由社区自治组织、社区新乡贤（片长、屋场长）负责管理运行，吸引居民积极参与社区日常事务治理，进一步延展社区治理网络边界。

（四）动员阶段：构建行动者治理联盟

1.行政动员：压力型体制下的考核推动。考核推动在治理网络再构初期成为相关行动者行为动力来源。夹山镇积极响应县政府号召，选择杨坪社区作为治理模式创新试点，并将“两联两包”实施情况作为社区工作人员考核中的首要政治任务，通过行政动员方式将其吸纳进治理网络，随后社区工作人员也进一步通过行政动员促使新乡贤参与其中。

2.思想与情感动员：行动者的认知共识。乡镇政府通过“大会讲小会讲会会都讲”的宣传方式促使杨坪社区与其达成思想共识。社区工作人员联合片长、屋场长分片区分屋场入户宣传“两联两包”治理模式的积极作用，在强化社区居民思想认知的同时激发其参与热情。杨坪社区还积极采取情感动员方式强化社区居民的集体认同感，并将其转化为共同参与治理网络的行为选择。

3.利益动员：行动者的利益联结。若要形成稳固有效的治理网络仍须建立稳固的利益联结机制。杨坪社区通过一系列奖惩措施影响行动者精神和物质两方面的利益得失，吸引他们积极参与治理模式创新。乡镇政府为社区提供了一定的政策支持和资金支持，下拨专项资金用于发放片长劳务报酬，并对表现优秀的屋场长颁发荣誉证书给予精神奖励，吸引新乡贤加入社区治理共同体。为将社区自治组织吸纳进治理网络，杨坪社区每年下拨专项资金用于保障社区自治组织正常运行，并对发展较好的社区自治组织进行奖励，激发其参与治理模式创新的积极性。

（一）基本结论

1.农村社区治理网络再构的演进机制。在洞悉治理困境阶段，核心行动者基于上级治理模式创新要求和现实需要，通过观察和甄别当前治理过程中面临的困境，找出可以解决现实阻碍的强制通行点——新的治理模式。在激发参与动力阶段，核心行动者通过满足行动者利益诉求，动员多方行动者参与治理。在强化号召力阶段，核心行动者发布相关制度文件，将部分治理权力下沉，重塑治理流程，挖掘本土文化资源，探索新治理载体，以增强各行动者加入治理网络的动力。在构建行动者治理联盟阶段，经行政动员、思想与情感动员和利益动员等多种动员方式推动，行动者治理联盟基本得以形成，最终再构多方行动者共治的社区治理网络。

2.社区新乡贤是农村社区治理网络再构的纽带。新乡贤作为农村社区治理网络再构的重要行动者，掌握着丰富的治理资源，特别是当其在治理网络中被赋予片长、屋场长之类的正式角色后，将成为治理网络中“上传下达”的中介力量，既可凭借其知识能力优势推动国家政策在基层的有效执行，还可依靠其社会地位优势积极反映社区居民利益诉求，在协调政府与居民关系的同时不断加强政府部门与社区居民间网络联系的紧密程度，为再构高效农村社区治理网络发挥纽带作用。

（二）进一步的思考

激发各行动者的参与动力是再构农村社区治理网络的重点。在问题呈现阶段，基层政府需找出能够解决各行动者困境的强制通行点——新的治理模式。在利益赋予阶段，基层政府可通过创新农村社区治理模式运行机制保障行动者利益诉求的实现。在征召阶段，基层政府应优化社区治理网络结构以吸纳多元行动者，使其在有序合作中达成治理共识并形成治理联盟。在动员阶段，基层政府可运用多种动员方式使各行动者建立更为紧密稳固的网络联系。（来源：乡村发现转自：《中国农村观察》2023年第4期）