谢宗藩等:农地产权制度演化：权力与权利统一视角

谢宗藩 姜军松（现任湖南师范大学中国乡村振兴研究院讲师，硕士生导师；湘潭大学商学院教授、博士生导师）

“三农”问题已成为我国进一步深化改革的瓶颈，党中央近十年来多次发布涉农“一号文件”力图解决“三农”问题。土地作为农村最重要的生产要素，历来成为农村经济改革与发展的核心问题，而土地产权制度更是专家学者研究的焦点。如何改革农地产权制度进一步获得其“制度红利”以突破我国农村经济发展的瓶颈，很多学者提出了独到的见解，主要有以下三种观点：第一种观点是农地公有或国有，因现行农地制度存在产权归属安排不当及权责混乱等问题，应在实现农地国有的基础上赋予农民长期的农地使用权[1]，但因计划经济时期农地公有的产权制度绩效低下使得持有此观点的学者较少。与此同时，有学者也因农地公有的绩效问题认为农地产权应在联产承包的基础上进一步私有化，以稳定农民的经济预期，提高农民生产积极性，而且过时的土地制度不仅对农村经济发展存在负面影响，其造成的结构性扭曲也逐渐对中国整体经济结构产生不利影响，此为第二种观点——农地私有。但完全私有与我国社会主义体制不相符，持有这种观点的学者也不是很多，更多的学者持有第三种“中间观点”——在坚持农地集体所有的基础上构建排他性农地产权制度。

农地公有可使农民组成一个生产集体获得规模经济效益，且能防止农业资本家对生产剩余的侵占，但因“搭便车”问题而导致绩效低下；土地私有则能获得经济效率，解决搭便车问题；“土地集体所有，家庭责任承包”的“中间道路”则是试图获得两者的优势。但不论何种农地产权制度都是为了规范土地利益分配的，这其中包括国家与农民，以及农民之间的利益分配，也即权利边界问题。上述三种观点从不同角度论证了农地产权制度的重要性，提出应赋予农民明确的产权，也即是土地权利，但却没有关注权利赋予农民之后，农民对这一权利的支配和保障能力，也即是“权力”。权利所有者必须具备一定的权力手段，才能自主地决定自己的目标，进而实现自己的目标。任何权利的获得需以权力为保障，权利的确定与分配往往要经历一个权力博弈过程，权力结构在很大程度上决定着产权结构，而产权结构则决定权利主体所能获得的利益大小，可以说，产权制度是权力主体博弈所形成的利益分配制度。本文的研究将权力与权利“一分为二”地看，将“权利”视为经济主体所能据以获得的利益，而“权力”则是经济主体凭借其所拥有的资源对自身权益的支配能力以及对其他经济主体权益的影响能力，并以此基础认识中国农地产权制度的演化历史，得到了“权力与权利错配导致我国农地产权制度效益低下”的结论，最后则“合二为一”，从权力与权利统一的视角出发提出相应的对策建议。

（一）先秦时期：农地产权由村社公有制度向不完全私有制演进

中国早期社会生产力低下，唯有采取集体耕作才能保证所有共同体成员的生存，村社共同体土地公有制则成为绩效最高的适应生产力发展的土地产权制度。这一制度在夏代仍保持得较为完好，《孟子·滕文公》中“夏后氏五十而贡”，以及《夏小正》中“农及雪泽，初服于公田”的记载，说明当时业已实行家庭份地制度，农民在自己的份地中以五十亩为单位向统治者纳税（贡），此外还有专门容留出来进行共同体公积劳动的土地，这些土地的性质均属公有。随着生产力的发展，土地私有制大约在商代开始形成，《孟子·滕文公》中说“殷人七十而助”，孟子进一步解释道：“惟助为有公田”，这说明当时统治者通过将村社共同体的部分公有土地据为己有，但名之为“公田”，迫使共同体成员以“助”的形式无偿耕种“公田”——统治者“私有的”土地，这与夏代是不一样的。至周朝，生产力进一步发展使得统治者的剥削进一步加深，出现了“周人百亩而彻”的土地税收制度，这说明劳动生产率在限制剥削的同时也限制了土地私有制度的发展，村社土地公有制度是当时生产的基本制度，不仅是共同体成员生存的保证，也是统治者剥削的基础。

及至西周末年，“宣王即位，不藉千亩”，“周制畿内用夏之贡法，税夫无公田”说明周代末年土地制度发生了很大的变化：原来以“公田”形式属统治者私有的土地，以及属于村社共同体公有的农民份地，已不在具有公有的属性，土地所有制度向国有制方向变化。“请野九一而助，国中什一使自赋”说明在废除集体共耕公田的制度后，各诸侯国统治者实施于“野”的家庭分耕公田的制度。而至春秋战国时期，争霸战争的频繁发生使得诸侯国财政紧张，为促进人口和收入增加，弥补财政开支和人员损耗以获得更强的战争能力，各诸侯国相继“授田与民”改革土地产权制度：公元前685年齐国实行“相地而衰征”的“井田均畴”政策，前645年晋国“作爰田”，前594年鲁国“初税亩”，前584年楚国“书土田”，前538年郑国“作丘赋”，前445年魏国“禄有功”，秦国前350年“制辕田”等。但值得注意的是各诸侯国在法理上实施的仍是土地国有制，虽然政府只控制一部分国有土地，大部分土地普遍授田给农民，但并未给予农民所有权，并通过限令土地不能买卖，对农民有较强的人身控制权，而随着人口压力的增加，农地私有产权得以在中国逐步出现，公元前216年秦“使黔首自实田”，我国农地私有制才得以真正确立，但形成的产权制度是覆盖在“国有制”阴影下的不完全土地私有制。

（二）秦汉以来至民国时期：不完全私有产权制度固化与复演时期

我国自秦朝确立土地产权私有制以来，农地产权制度长期处于“不完全”状态下。秦朝通过商鞅变法在法律上开始出现土地私有权，且允许土地买卖，此时土地所有制包含国有和私有两个部分：遍布全国的官田和公田由皇室和官府占有和经营，广大农民通过“自实田”法令自报占有土地数量获得土地产权。但要看到的是，秦始皇基于周朝分封制缺陷构建的郡县制，是一个集权的保护统治者土地所有权的制度，虽然存在一定的私有产权，但仍是以国有土地产权为主，“六合之内，皇帝之土”、“天下之事无小大皆决于上”，不仅土地，整个国家皆被视为皇帝私产，私有土地产权必然也是“不完全的”，《汉书·食货志上》记载：“秦收泰半之赋”，即农民必须将三分之二的收益交与国家，可见秦朝农民享有的“私有”产权收益远远小于村社共同体成员的“份地”收益，甚至无法保证其生存条件，“暴秦”二世而亡的经济基础也许即在此处。

汉承秦制，土地国有制仍占据统治地位，但汉初“休养生息”的轻徭薄赋政策使得农民相对获得较多土地收益，“文景之治”一定程度上反映了当时农民拥有较多的土地产权。但赋役不均导致土地兼并势力的形成，进而出现大量法外私有土地，既不承担赋税，也不承担徭役，虽非完全私有化，仅是占有权的私有化，但地主阶级实际上控制了土地私有产权。占统治地位的贵族和官僚地主等兼并势力力量的不断强化，对土地国有形成严重威胁，导致国家税赋锐减，迫不得已之下国家只能将赋役转嫁给仍在其控制下的人民，而当其达到无法忍受的程度时，则只能“附托有威之门，以避徭赋”，必然使兼并势力更疯狂地兼并土地，造成恶性循环，最后政府只能向兼并势力妥协，如北魏在推行“均田制”时允许权贵奴婢依良授田，实际上是对法外私有土地的一种默许。兼并的猖獗使得税负不断向越来越少的农民转移，而当王朝末期全国大部分农民无法忍受时，为改变不利于自己的产权结构，农民起义也将随之全面爆发，我国自秦以来的两多千年历史即是农民起义中“旧朝湮灭、新朝诞生”的轮回史。隐藏其中的则是土地产权的重新分配，历朝初年均有明确土地产权的政令颁布，汉初“休养生息”、唐初的“均田令”、两宋的“田制不立”、明初大力兴农及清初对新垦土地“永准为业”等政策均在一定程度上给予了农民较之前朝后期更多的土地产权，因而能够促进农业生产的恢复与发展，历朝盛世也是由此而生。总的来说，在不同封建年代，虽然国有土地比例有所不同，但私有土地数量是逐步增加的。但因为我国封闭的经济特征使得我国这一段漫长的时间内生产力发展水平并没有较大的变化，虽然这段时期生产关系是适应生产力的发展水平的，但也仅是不完全土地产权制度不断重复的演进，而且每经历一个朝代均不断被固化，可以说，这段时期是我国农地不完全私有产权制度的固化与复演阶段。而且这一“路径依赖”时期是如此漫长，直至西方列强入侵才打断这一复演历史，外国力量的介入使得我国在北洋政府时期和国民政府时期处于军阀割据的境地，战乱频繁使得农地产权混乱，不过基本仍是不完全私有产权制度。

（三）建国以来的农地产权制度演进

1. 建国至改革开放前(1949-1978)

这一阶段可分为两个时期，即土改时期和公社化时期。中共在夺取政权后，主要基于其革命时期的知识存量、对广大革命农民“耕者有其田”的承诺以及国民党和西方列强对新生政权的敌对情境等原因，通过《共同纲领》实现了农地产权制度的强制性变迁，确立了农地私有制，使全国90%的农民都获得了土地，特别是其中约占人口总数70%的无地少地农民获得了约七亿亩土地[17]，明确的产权边界，极大地激发了农民的生产积极性，同时也因此获得了全国大多数人民的支持，在短期内维护了政权稳定。但建国初期复杂多变的国际环境，特别是共产主义政权面临的恶劣斗争环境，使得政府有改变“一穷二白”局面增强国力的紧迫需要，为积累资源使中国发展成为现代化工业国，必然要集中农业剩余支持“重工业优先发展战略”，资本积累的巨大需求使得终止农地私有产权成顺理成章之事。毛泽东在《关于农业合作化问题》中指出：“如果我们不能在三个五年计划解决农业合作化问题，工业化就会遇到很大的困难”，所以政府在1952年完成国民经济恢复任务之后，借助“互助组—初级社—高级社—人民公社”等诱致性和强制性相结合的措施逐步将农地产权变“私有”为“公有”：分得土地的广大农民面临着劳动力和生产资料不足等问题，“互助合作”的方式在弱化分散经营弊端的同时，还能通过集体力量建设小型水利等农业公共基础设施，在农村经济恢复发展过程中发挥了重要作用。但在互助组和初级社的生产组织形式下，收益权仍归广大农民所有，政府无法有效控制农业剩余将之用于发展工业，因此先后通过“统购统销”、“高级社”和“人民公社”等强制性制度安排逐步收回农地所有权，农地经营权和收益权也随之归集体所有，甚至自留地也全部收归集体，农民则成为国家的“农业工人”。“人民公社化运动”的胜利标志着国家对农村资源和农业剩余的全面控制，也标志着政府权力主导的农地集体产权制度的形成，而且这一排他性极弱的农地产权制度在我国持续二十多年，即使在1958年至1961年全国发生大饥荒的情况下，也只是作出一些触及皮毛的“边际改革”，这一时期基本处于“稳定状态”的农地集体产权制度，既不是共有或合作的私有产权，亦非纯粹的国家所有权，而是作为一项国家控制但由农村集体来承受的制度安排。

2. 改革开放至今(1978-)

计划经济时期政府强制推行的农地集体产权制度严重挫伤了农民的生产积极性，绩效低下，而安徽凤阳小岗村“包产到户”引致的农地家庭联产承包责任制，则是在保证农地集体所有的前提下试图解决激励问题的妥协产物。这一制度使农地所有权与使用权实现了初步分离，农民因获得了土地的剩余控制权和索取权而爆发出前所未有的生产积极性，劳动生产率大幅提高及粮食连年增产说明该制度绩效良好。因此，政府在1982~1984年间先后以“一号文件”明确家庭联产承包责任制的合法地位；1986年4月通过《民法通则》首次以法律形式确立农地承包经营制度；1993年在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中将农地承包经营权期限在延长至三十年，并在同年颁布的《农业法》中对这一规定予以确认；2002年在《农村土地承包法》中肯定了农地承包经营权的特权性质，强化了农民对承包农地的处置权利；2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

综上所述，我国农地产权制度的演化历史主要经历了四个演化阶段：一是先秦时期，这一时期是村社共同体公有产权制度向诸侯国土地国有产权制度演化时期；二是秦汉以来至建国初期的土地国有制下私有产权制度逐步强化时期，即农地不完全私有产权制度不断固化和复演时期；三是建国至改革开放之前的一段时期，农地私有产权制度经由社会主义改造形成农地集体产权制度的演化时期；四是改革开放以来，家庭承包经营制度的不断推进所形成的混合产权演化时期：土地所有权归国家或集体所有，农民拥有土地的使用权或经营权。可见，我国农民在几千年的历史中并没有真正拥有过完整的排他性农地所有权。

基于前文的历史回顾，可以发现土地国有制本质上是把土地所有权从属于国家主权，在没有制度安排和组织执行的情况下，则成为暴力支持下的一种意识形态[12]85，之所以出现这样的情况，正是因为农民阶级（阶层）与处于支配地位的阶级（阶层）之间的权力结构失衡，导致统治阶级相对农民具有强势权力，所以才能在博弈中不放弃“土地国有”的观念，进而实施农地不完全私有产权制度。可以说，不稳定性和模糊性始终伴随着我国几千年的农地产权制度演化进程，我国农民在这一进程中也未真正享有过完整的排他性农地所有权。下面则基于农民、政府以及支配利益集团在农地产权制度演化过程中的权力结构分析，来探讨中国农地产权制度演化的内在规律和趋势。

（一）政府权力之越位

政府权力在我国农地产权制度演化历史从未缺席，一直扮演着重要角色，究其根本原因在于，中国传统的农业经济结构使得政府财政收入必须依靠农业，财政需要是政府权力介入农地产权制度演化的最关键原因。历史上每当财政吃紧，政府就会表现出强烈的侵占农地收益倾向，明初朱元璋籍没苏松二府地主的土地以为官田，且以私租起税，最直接的目的即是以江南财赋支撑明朝财政，当时苏州官民田租共二百七十七万石，其中官田之租竟为二百六十二万石，占比高达94.6%。而每个皇朝末期，严重的土地兼并导致税赋锐减，而在这一“虚弱”时期一般为内部叛乱和外敌入侵频发期，政府不仅需要维持其运转的费用，还要支出大量镇压叛乱及抵御外敌的费用，财政支出的大量增加对应着财政收入的大量减少，政府唯有加赋，而加赋则会导致叛乱更多，税赋更少，形成恶性循环。直至近代社会，西方列强入侵使中国面对前所未有之乱局，北洋政府和南京国民政府为维持大量战争开支，政府权力之手不断伸向农民，苛捐杂税横行。

新中国成立后，政府权力越位现象亦是普遍存在，强制性实施农地集体产权制度，累积农业剩余支持重工业发展。改革开放以来，政府在政绩驱动下为了GDP增长和快速推进城镇化，大量征用农地进行大规模城市建设，背后其实也有很强的“土地财政”动机，据有关数据测算，目前全国财政的1/3来源于土地收入。政府权力越位侵占农民土地利益还可从下面的有关数据得到进一步体现：改革开放以来农民已为我国经济建设低价提供了一亿几千万亩耕地[20]；胡家勇（2012）通过对Z镇的调研，发现失地农民得到的征地补偿费占出让地价款的30.6%，镇政府得到的城市基础设施建设费（即土地出让金）占31.5%，如果把政府各部门所得到的税、费、基金加在一起，那么各级政府所得土地收入为69.4%。土地财政作为一个体制现象的普遍化，以及城市规模的不断扩大，必然要侵占农民的土地，而当农民没有力量保护自己的产权时，拆迁惨案的出现也就不足为奇了。可见我国农民虽然表面上享有农地产权，但又因其没有保护自己产权的力量，在与强势政府权力博弈的过程中处于弱势地位，甚至可能进行谈判的能力也是欠缺的，土地权益则沦为政府用于满足财政等各种需要的“蛋糕”，所以我国农民得到的是“没有保护装置”的所有权，出现了产权形式与产权保护制度极不相称的格局，也即是农地产权不完全的局面。

（二）支配利益集团权力之侵占

每个朝代处于支配地位的利益集团兼并大量土地，即是为了侵蚀农民土地权益，《晋书·刁协传》附《刁逵传》：“有田万顷，奴婢千人”，《宋书·谢弘微传》：“田业十余处，僮仆千人”，《宋书·蔡廓传》附《蔡兴传》中“会稽多豪右，不遵王宪。又幸臣近习，参半宫省，封略山湖，妨民害治”的记载反映了两晋南北朝时期土地兼并严重，有大量人民以“奴”的身份依附豪强地主。更加疯狂的是明朝神宗皇帝在万历年间一次就赐给他的儿子福王常洵民田二万顷，而“王府官及诸阉丈地征税，旁午道路，扈养厮役，廪食以万计，渔敛惨毒不忍闻，驾帖捕民，格杀庄佃，所在骚然。”代表地主利益的权贵集团对农地产权收益的侵占使得国家税赋锐减，政府自然不会心甘情愿与地主瓜分地租，在与地主集团的博弈中通过多次变法试图主导地租的分配，如北宋王安石变法推行方田均税开始，历南宋之经界、元之经理、明之鱼鳞图和一条鞭，直至清之摊丁入亩，这些清查实际土地占有状况的举措，主要目的都在于强化政府在与地主瓜分地租博弈中的权力。但在这一博弈中国家与地主不是利益损失者，真正利益受损的还是广大农民，因为地主作为主导利益集团有能力将增加的负担转嫁给农民，使得农民的收益权被侵蚀殆尽。《皇朝经世文编》卷三一，陈道《江西新城田租说》：“闻南昌新建佃田者，上则亩止二石，中或一石五六斗，下则亩率一石”。“无溢无歉，租赋平。”说明农地剩余索取权被地主阶级大量侵蚀，农业风险也完全转嫁于农民，无论农业产出如何，地租均是一样的。《汪悔翁乙丙日记》卷二：“民皆不识字而仇恨官长。……问何以恨之。则以收钱粮故。问长毛不收钱粮乎？曰：‘吾交长毛钱粮，不复交田主粮矣’”可见地主阶级对农民阶级的剥削已到何种程度，进一步说明我国古代农民起义的根源在于处于支配地位的地主阶级对农地权益的大量侵占。

（三）农民“权力”之失

我国自秦汉出现农地产权私有制之后，土地私有形态逐步占据主导地位，但在两千多年漫长的封建王朝时期，农地产权的发展是不充分、不独立、不完全的，只是表现为私有产权形式，其根源在于农地私有产权始终无法摆脱“国家主权是最高产权”的阴影，任何看似私有的产权都会受到国家的限制，历经挣扎仍逃不脱私有产权不完全的的困境，《诗经·小雅·北山》中“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”一定程度上反映了这一困境。程念祺（2006）认为我国古代土地制度的根本问题在于缺乏一个稳定的所有制度基础。张杰（1998）则认为主要是中国古代法律缺失的原因导致农地产权残缺，法律制度是最能反映一国产权保护水平的装置，但“重刑轻民”的法律传统使得古代中国几乎不存在旨在保护产权的法律。但笔者认为，国家权力越位以及支配利益集团的权力侵蚀，使得农民阶级利益被瓜分殆尽，皆因农民阶级无权力保障自身权利，所以古代中国才未出现真正意义上保护农民土地产权的法律制度，地权不稳定也成应有之事。

皇权政治集团、官僚地主集团等支配利益集团在与农民集团的“重复博弈”过程中形成了特有的稳定官民二重结构，导致社会经济力量的分布极为分散，几乎没有什么阶层能拥有足够的谈判能力，支配利益集团的“围三缺一”使身处于“民”阶层的人们虽无“力”保护自己之“利”，但却仍有通过科举向上流动的机会，因而在当时社会中“非无贫富、贵贱之差，但升沉不定，流转相通，对立之势不成”[26]，使得原本处于分散状态的农民权力更加细碎化。农家子弟千方百计挤入“官员”阶层，只要进入“官员”阶层，则有“权力”保护自己的产权不受侵害，甚至保护他人的产权不受侵害，如官员土地不用赋税，很多农民为避免交税，把自己的土地记在官员名下，但这样不可避免地导致土地兼并严重，农民权益也必然遭受权贵地主阶级的侵蚀，而国家能够收税的土地越来越少，国家为维持正常运转，则必然增加赋税，如此形成恶性循环，最终一发不可收拾，从而当大部分农民无法忍受时则会暴发农民起义，中国封建王朝的更迭历史几乎是如此循环重复的制度演进史。笔者看来，我国农民阶级的分散和权力缺失是其根本原因，没有保护自己产权的“权力”，当权利被侵蚀所剩无几时，将爆发出“最后的权力”——暴力推翻统治者重新分配土地产权，但是仍没有突破这一不完全土地产权制度，农民阶级虽通过暴力手段推翻了原来的权贵阶级，但其获得的报酬仍是不完全的土地产权，只是权贵阶级换了一批人而已，所以这一不完全的土地产权制度在中国几千年的封建王朝史中不断上演。

综上所述，笔者认为产权保护制度是产权制度的重要组成部分，这一点被不少学者所忽略，值得一提的是，Markus Goldstein和Christopher Udry（2008）通过研究加纳非排他性农地产权对农业投资和生产效率的影响，发现拥有更多政治权力的农民投资和生产效率显著高于其他农民，因其权力能够保证其投资和产出的安全[27]，可见，赋予农民土地产权并不能使农民自动获得其权利保障，须以权力作为其保障。产权保护制度是应由政府提供的公共物品，但政府有可能只提供形式上的“产权保护装置”，实际上却成为其他利益集团侵占农民产权的“帮手”，甚至是直接“对手”。我国从古至今之所以出现如此之多的强占强拆惨案，究其根源，正是因为我国农民表面上拥有通过土地获得“利益”之“权”，却没有保护此“权”之“力量”，农地产权虽在法律意义上被赋予给农民，但农民与强势利益集团间“权力结构”的不对称导致两者谈判力存在巨大差距，特别是政府依托公共目标的名义就可“任意”将农地“私有”产权变为政府产权，且以“单方面决定的、不公平的、掠夺性的、一次性的”价格进行转让，甚至各种政府权力对私人产权的侵蚀方式以文件或法律的形式出现，充分诠释了政府权力是最高产权的涵义。

所有权或产权是法律意义上的概念，权利主体拥有足够的力量维护自身诸项利益，“产权”在实际生活中才真正存在[28]。马克思曾指出“当平等的权利相对抗时，力量起决定作用”，且进一步指出权力不对等来源于生产资料私有制，资本家凭借其占有的生产资料而拥有剥削无产阶级的“权力”，工人阶级要想掌握自己的命运就必须使用暴力推翻资产阶级，共同占有生产资料获得对等的权力，才能获得平等的权利。可见，“权利”本身并不能保证“权利”的实现，只有当权利主体所拥有的“权力”对等时，权力才会转化为权利，利益结构才会趋于平等。但一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到界限的地方为止，波里比阿（公元前204年——前122年）明确提出“只有以权力制约权力，才能避免专横的趋向，才能保持国家权力的稳定”，而以权力约束权力，就必须建立这样一种政府，在它的统治下一个公民不惧怕另一个公民。

社会主义革命和建设的目的是使广大人民群众都享有平等的利益分配，而这一目标的实现以全体人民权力平等为必要条件，但在我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的现实情况下，实施完全的计划经济已证明是不可取的，而发展社会主义市场经济则必然带来贫富差距和权力结构失衡。农民作为“统治阶级不可分割的组成部分”，为新中国成立、社会主义建设以及改革开放的胜利付出了巨大的代价，而在中国取得瞩目成就的今天，如何让广大农民与“先富起来”的资产阶层获得平等权益？最关键的是增强农民的权力，提高其博弈地位，即让广大农民拥有保护自己土地产权的权力，最起码能够拥有一定的谈判能力。结合前面的分析，笔者认为可从以下几个方面来介入农地产权制度的演化过程，使制度演化向权力与权利统一的方向发展：一是增加农民的权力；二是削弱非农利益集团（资本集团）的强权；三是制约和监督政府权力，最后则是公正司法体系的权力保障。

首先，借鉴工会的组织模式成立农民集体组织，将农民孤立分散的“原子式权力”组织起来形成一个较强的足以提升其谈判能力的“集体权力”。现在我国基层村委会是政府自上而下从外部强制规定作为农村集体管理者，且因各种原因并未有效发挥组织农民维护农民利益的作用。所以要增强农民的权力行为能力，一方面，要在村民民主自治的基础上强化村委组织的服务农民的作用，另一方面，依托现有的农村专业化合作组织建立更紧密更有凝聚力的农会组织，但这些措施的关键是要给农民选择自己的“集体”的权利[32]，应由农民自主决定集体范围的大小、集体经济的组织形式和具体的所有权执行主体，只有这样才能提高农民的谈判能力，进而使农民集体享有完整的土地产权，强化集体经济组织对土地产权的行为能力和利益保障能力。

其次，公权力的制约和监督，即最大限度地排除行政权力对农民集体土地的直接干预，落实和保护农民集体的决策自主权。在农地产权的博弈过程中，公权力因其利益动机与资本所有者一起侵蚀农民的利益形成了目前我国特有的土地财政模式，因而要实现公权力的转型，则要改变政府职能，将国家在土地上的利益从集体产权中剥离出来，改变不可持续的“土地财政”收入方式，同时改变政府行为方式和财政支出消费方式。而当政府为实现公共政策目标不可避免地要将农地征用时，应在“占用为了公共目标，且所有者必须得到公平补偿”的原则下构建政府公权力的制约机制，将土地出让金全部给予农民集体，用于保障农民的生存和发展。

第三，限制非农利益集团（特别是资本集团）权力的扩张。政府在转变职能的基础上，完善农地产权制度，划分与土地利益相关的各个行为主体的权利边界，使非农利益集团的权力和农民组织的权力在“此消彼长”下形成较为平衡的“网络式权力结构[34]”，农民集体组织的力量才有可能具备一定的谈判能力与资本所有者阶层进行谈判，进而使得两者的权力结构平衡，最终实现利益平衡。

最后，加强法制建设，完善司法体系，使“增权限权”措施成为可能。农民集团“私权力”缺失，在与公权力和其他利益集团权力博弈时没有足够的谈判能力，一个重要原因即是我国目前没有针对保护农地产权的具体法律，有的也只是一些笼统的保护，而且我国的法律体系虽在产权配置过程发挥了重要作用，但只是一个通过自身权力来处理产权问题的权威机构[36]，在发展经济的大背景下，地方政府强烈的政绩需求易使法律成为“一纸空文”，而农民无权力保障自身权利时，政府权力联合资本权力侵犯农民产权也就成了必然之事，农民也只能选择忍受或通过“群体事件”等暴力手段获得“权力”，所以仅仅用“使每个农民在职业上有完整的土地产权、在身份上拥有完全的公民权利”的权利建设理论[36]来推动农民公民权的发展还是不够的，仍需法律赋予权利主体权利不受侵犯的“权力”，通过推动法治建设、建全司法体系以及强化执法力度来使全体农民获得平等的权力保障，让法律和司法部门真正成为保障农民权利的“权力来源”。

我国经济的快速发展，不仅带来了人民生活水平的快速提高，与此同时也带来了收入差距的不断扩大，究其原因，即在经济体制改革过程中形成了不同利益集团，而利益集团之间及其内部权力的变化导致了我国社会经济结构中出现了新的阶层分立现象。我国经济发展成果应由广大人民群众共享，而不是由某一利益集团或阶层独享，这样必然带来其它阶层利益的损失，是不利于我国经济的长期发展，所以在经济发展的过程中要保护好社会主义各阶层的利益，特别是权力相对弱小的农民等弱势群体的利益，让他们也真正分享改革开放带来的成果，而不是让经济发展的蛋糕被权力相对强大的官商阶层所瓜分。

权利制度不是凭空产生的，要以隐藏在背后的权力制度为基础，若没有这个基础，“权利”则无法得到真正的完整实现，只有将权力与权利“合二为一”才能真正实现产权制度的排他性和完整性。其实产权私有、国有或是集体所有在笔者看来是重要的，但却不是最重要的，最重要的是与权利相匹配的权力，只有权利主体拥有了保障自身权利不受侵蚀的权力，其拥有的产权形式如何并不能影响权利主体获得的应有利益，权力结构的相对平衡才能使博弈主体在博弈中相对平等地分享利益，真正在发展过程中实现“帕累托改进”，即在保证所有利益集团不受损的情况下提高社会总体福利。

暴力是权力的一个重要来源，但却容易导致无序和混乱的出现，最终降低社会总体福利。美国期望通过自由持有武器来保障公民权利不受侵犯，但美国日益增多的暴力事件说明持有武器并不一定能使权利不受侵犯，我国武器禁止也频发暴力事件，说明暴力只是最后的权力手段，权利并非只有通过暴力才能保障。权力真正来源于对资源的控制、对他人的影响力，以及自身权利受保障的程度。要建立保障公民权利的长效机制，最核心的是要赋予公民保护自身权利的权力，而真正赋予公民合法“权力”的是司法公正，唯有司法公正，任何公民在权利受到侵害时，都能通过公正的司法体系获得“权力”。[来源：乡村发现转自:《农业经济问题》(月刊) 2015 年第 11 期]