新一轮财税体制改革需关注碳税政策

梁云凤（中国国际经济交流中心研究员）

日前召开的全国财政工作会议提出，落实完善相关财税政策，稳妥推进碳达峰碳中和。落实和完善环境税收政策、政府绿色采购等制度机制。笔者认为，在新一轮财税体制改革中，建立健全碳税政策至关重要。具体而言，有以下几方面值得重点关注。

首先，碳税的定位应该是“寓减于征”，调节为主收入为辅。寓禁于征指对某些于社会发展不利的行为，课以重税，以达到禁止其继续发生的政策目的。寓禁于征是以经济手段达到一定社会政策目的的一种方式，在税收上课以高出一般的税，也可以达到寓禁于征的目的。基于我国的发展阶段、国情和能源禀赋，碳税应该定位为“寓减于征”而不是“寓禁于征”，碳税的调节功能要强于收入功能。征收对象应为在生产、经营和消费的过程中,因使用煤炭、石油和天然气等化石燃料而排放的二氧化碳气体。

其次，碳税应该“归并整合”，而不是另起炉灶。明确碳税与燃油税、资源税、能源税等几个税种的界限。坚持税收中性原则,将碳税与现有环境税税种进行整合。广义的环境税中包括资源税和能源税。碳税和资源税、能源税的征收边界可能会因难以厘清而产生重合，如何进行立法设计成为一大考验。资源税是对自然资源的开发行为(生产环节)征收的税，在资源开发利用的过程中,不可避免地释放出二氧化碳。能源税是指一切与能源相关的税收。而某些能源，例如煤炭、天然气等化石燃料中存在一定的碳含量，从目前已有碳税的国家立法看来，有把碳税作为能源税进行征收的范例。

一种方式是以碳税取代燃油税，在2009年1月施行的《消费税暂行条例》规定的成品油消费税即燃油税。燃油税最初是为了代替养路费而在燃油零售环节征收的专项税收，目的是减少化石燃料造成的大气污染。燃油税和碳税在目的上有一定的重合。但燃油税只在消费阶段征收,并且仅适用于交通运输领域。而碳税可运用于能源开采和终端消费阶段，以碳税取代燃油税，可以在交通运输及能源开采领域发挥节碳减排作用,实现税收中性。

在此过程中要注重协调统一碳税与资源税的征收环节。资源税是在生产环节征收，而碳税征税包括生产环节和消费环节。随着碳排放的跟踪监测技术逐渐成熟，为兼顾征收成本和减排效果两方面的目标追求，可以依据含碳产品种类区分征收环节：对于原油、煤炭等一次性能源产品，选择在能源开采和生产环节(上游)进行征收；对于成品油、煤油及液化气等二次能源产品，考虑在批发或零售环节进行征收。为避免重复征收，在含碳资源产品中已经征收过资源税的，再征收碳税时可以采取适当的税收减免、税收优惠、税收返还措施。

至于碳税的计税，笔者则建议应采取两步走战略。目前征收碳税的国家中，只有少数国家直接对企业生产过程中二氧化碳的排放量进行征税，又称“过程税”。因为直接对二氧化碳的排放量征税，在技术上不易操作，需要系统而准确的信息,以及专业化的征管手段。在碳交易市场已经覆盖大型企业的情况下，碳税的征税对象主要是中小企业，出于可操作性的考虑，碳税应尽量采用较简易的计税方式，我国应对煤炭、天然气、成品油等化石燃料中的含碳量作为计税依据。

同时，碳税还应考虑实行差别税率。应针对具有不同二氧化碳含量的燃料如煤炭、石油、天然气等,设置不同的税率。例如，对含碳量较高的产品课以较高的税率，对含碳量较低的产品则课以较低的税率，鼓励选择绿色低碳产品。此外，应针对不同行业实行差别税率。对于受碳税影响小、适应能力较强的行业，设置相对较高的税率;对于能源密集型工业等适应能力较弱的行业,设置较低的税率，使得经济发展与节能减排共进。

最后，碳税还要与碳排放交易制度协调配合。绿色碳税与碳排放权交易在节能减排和保护环境上目标一致，互为补充，能够在相互协调配合中达到“1+1＞2”的效果。一方面在于调控范围互补。合理确定绿色碳税与碳交易各自的适用领域，可以发挥政府干预和市场调节的配合优势，达成两者在调控范围上的互补协同，排放源较集中的大型企业可纳入碳排放权交易体系，而中小企业则适用碳税制度，形成涵盖碳排放企业的全方位限控体系，共同为碳减排助力。另一方面则是价格互补。免费分配为主的配额分配方式，造成碳排放权的稀缺性难以保障，碳价的变化难以预期。企业在对自身的配额余缺及价格、节能减排技术改造成本进行预判时，容易发生信息滞后、决策盲目等后果。在引入碳税情况下,以碳税价格的稳定性来支撑碳交易价格，可以有效避免碳交易价格过低而引发市场失灵。（来源：21世纪经济报道）